俄罗斯年前人口政策构想

俄罗斯年前人口政策构想_俄罗斯人口安全与社会发展

一、俄罗斯2015年前人口政策构想

在普京总统的直接干预下，俄罗斯联邦劳动和社会发展部于2000年10月完成了《俄罗斯联邦2015年前人口政策构想》，并于2001年12月获得俄罗斯政府的批准。这个文件是一部系统的国家人口发展中长期战略规划，最集中、最全面、最准确地体现了俄罗斯政府对当前国内人口形势的认识和反危机措施，确定了未来一个时期内俄罗斯人口发展的基本方向和工作重点。

《俄罗斯联邦2015年前人口政策构想》^[1](以下简称《人口政策构想》)共分10个部分，包括前言、俄罗斯联邦人口形势评估、俄罗斯联邦人口形势对国家安全和经济安全构成的威胁、人口政策的目标和任务、人口政策在保护居民健康和提高居民寿命方面的优先领域、人口政策在刺激生育和巩固家庭方面的优先领域、人口政策在移民和移民安置方面的优先领域、实现人口发展构想的信息保障、实现《人口政策构想》的机制和阶段、名词术语解释。在前言部分特别指出，俄罗斯的人口政策是联邦国家统一的、在人口发展方面的根本性方针，它的目的在于合理调节包括出生、死亡、家庭结构、医疗保健、子女教育、赡养老人等人口再生产过程的各个方面，规范境内和境外移民流向和安置，调动社会积极因素，建立合理的、符合社会经济发展需要的人口再生产模式。《人口政策构想》是现阶段俄罗斯人口政策的基础，它确立了俄罗斯未来人口发展的最重要的目标、任务和优先领域，确切地表达了到2015年前俄罗斯联邦在人口发展方面最重要的国家政策方向。

(一)人口形势分析

《人口政策构想》对世纪之交俄罗斯人口形势做了如下描述。

——当前俄罗斯联邦人口形势仍然十分严峻，从20世纪90年代初开始伴随着国家经济危机出现的人口下降现象至今仍未消除。根据专家们的论证分析，俄罗斯人口的增长速度从1986年便开始持续下降，到1991年人口增长速度已经降低了将近80%。从1993年开始，全俄人口自然损失始终维持在一个很高的水平上，平均每年减少70万～90万。1992～2000年，全俄人口共减少了350万，在此期间，89个联邦主体中有65个出现人口下降，其中27个联邦主体死亡人口是出生人口的2～3倍。除莫斯科市外的整个中央联邦区，以及沃罗格达州、列宁格勒州、诺夫哥罗德州、普斯科夫州、基洛夫州、下哥罗德州、奔萨州、萨马拉州、圣彼得堡市和莫尔多瓦共和国等联邦主体人口总量均明显下降。2000年只有15个联邦主体人口保持了增长，它们是位于北高加索地区的几个共和国和卡尔梅克、东部的几个联邦主体以及北部的几个自治区。

——最近两年，俄罗斯人口自然再生产形势更加恶化。1999年，全国死亡人口比出生人口多出93万人，2000年多出95.8万人。种族衰退几乎触及俄罗斯联邦境内的每一个地区和每一个民族，只是在程度上略有差异。

——尤其尖锐的问题是低出生率。2000年出生人口为126万，比1990年减少了73万人。早在20世纪60年代末，俄罗斯的出生率水平就已经降低到了惊人的程度，完全不足以维持人口的简单再生产。现在的出生率数据比维持正常世代更替所需要的水平低一半。根据专家的测算，为了维持人口简单再生产，每个俄罗斯妇女必须生育2.15个孩子，而如今每个俄罗斯妇女平均只生育1.2个孩子。在欧洲部分的一些地区，如圣彼得堡市、列宁格勒州、伊万诺夫州、斯摩棱斯克州、莫斯科州和雅罗斯拉夫州等地，妇女总和生育率更低，平均还达不到1个。

——目前俄罗斯在人口出生方面的特点表现为:少子女家庭(1～2个孩子)大量增加，城市人口和农村人口在出生数量上日益接近(以往农村人口的出生率明显高于城市)，普遍延缓生育第一胎，非婚生育大量增加。当前的这种生育水平和生育特点已经无法维持国家的人口潜力。

——生育形势的复杂化在相当程度上是由婚姻状态的恶化所决定的。与1990年相比，2000年的结婚率降低了1/3。年青一代的家庭伦理观念越来越淡薄，越来越多的年轻人拒绝正式登记的婚姻关系，婚前同居和不办理法律婚姻的现象十分普遍。2000年每4个新生儿就有1个为婚外生育。

——高死亡率现象在今日俄罗斯表现得异常突出，它是造成种群衰退的又一个重要原因。长期以来，死亡率高始终是俄罗斯社会的一个难以根除的病态现象，苏联解体后，这一现象表现得更为突出和尖锐。1995～1998年，死亡率有所下降，但只持续了一个很短暂的时间，从1999年开始，死亡率又开始逐年上升，2000年有78个联邦主体死亡率明显增高。

——高死亡率现象主要是由适龄劳动力人口大量过早死亡造成的。在过早死亡的适龄劳动力人口中男性比例接近80%。男性死亡率比女性死亡率高4倍，比发达国家高出2～4倍。如果这种状况在未来得不到改变的话，那么，2000年满16岁的俄罗斯男性人口中只有58%能够活到60岁。造成人口过早死亡的主要原因有疾病、工伤事故、车祸、中毒(包括酒精中毒)、谋杀和自杀。近年来，各种传染性和寄生性疾病的发病率有上升趋势，其中包括结核病、呼吸器官和血液循环系统疾病。生育年龄人口的健康水平低下，加之不受限制的堕胎、非正常怀孕和生产，导致围产期妇女死亡率和死胎率居高不下，前者为万分之4.42，后者为7.2%。

——出生率的下降直接导致了少年儿童在总人口中比例的下降，进而加剧了全社会人口的老龄化。1998年，全国退休人口数量第一次超过了16岁以下少年儿童的数量，前者比后者多出了11万人，到2000年1月，两者的差距进一步扩大到了110万人。全国有41个联邦主体少年儿童的比重不足当地人口的1/5。

——全国的人口危机还伴随着境内移民形势的恶化。由于境内移民流动的方向较之以往发生了根本性的改变，整个20世纪90年代，北部和东部地区的人口明显减少。1992～1999年，光是北方地区由于移民外迁就减少了100多万人口，相当于当地人口的8.5%。

——因北高加索地区武装冲突而引发的内部移民问题依然存在。车臣地区和邻近联邦主体共有40.17万人被迫离开原长住地，他们中间的一部分人没有得到合理的安置，没有工作，没有住房，没有生活资料来源，由此形成了严重的社会问题，并不时地在不同民族间引发冲突。

——独联体国家向俄罗斯移民的潜力正在日益下降，来自独联体国家的移民数量逐年减少的现实就说明了这一点。1991～1995年，来自独联体和波罗的海沿岸地区的移民总数为254.1万人，1996～2000年下降到173.9万人。在未来的移民进程中，非俄罗斯族人口和非俄语民族人口将大量出现，这将使俄罗斯联邦人口的民族构成日益多样化，并在一定程度上改变俄罗斯的民族结构。

——尽管政府采取了一系列行政措施，但是国内非法外来移民现象依然十分严重。最近5年，滞留俄罗斯境内的非法移民增加了10倍。经专家评估，目前在俄罗斯非法居留的外国公民和无国籍人士有70万～150万。根据协议在俄罗斯务工的外国公民不少于150万～200万。由此引起了俄罗斯劳动力市场的多样化和复杂化。

——被迫移民和难民与俄罗斯社会一体化的问题至今没有得到良好的解决。1992～2000年，被迫移民和难民超过160万人。2001年初有85万人，其中30万人需要政府救助和住房安置。

——俄罗斯公民大量移居国外对国家利益构成了严重的威胁。20世纪80年代中期以前，移居境外的人口平均每年只有3000人，到了1990年猛增到10万人，并持续到以后的年份。受过良好教育、具有专业知识和专业技能的年轻人大量外迁严重地损害了俄罗斯的国家利益。

——国内劳动力市场分布极不均衡。蓬勃发展的经济要求在全国范围内重新调整人口和劳动力资源。对移民状况和人口形势的分析结果表明，在一系列地区存在的人口问题的差异需要解决，尤其是北方地区、远东边境地区以及一部分南方地区的联邦主体。在这些地区，近年来人口大量外流，居民数量下降，人口结构严重恶化。

——目前，在俄罗斯联邦5个共和国和边疆区、10个州、8个自治区居住着30个人口稀少的土著少数民族，人口总计20万。单个民族集团人口的减少，特别是人口稀少的土著少数民族人口的减少有可能导致它们的彻底消亡。自1995年至今，有21个土著少数民族人口在下降，这些民族人口的出生和死亡状况非常糟糕，人均寿命比全俄平均水平低10～15年。

——俄罗斯中心地区的人口形势也极为严峻，即便每年有大量的外来移民(包括来自境外和境内其他地区的移民)的补充也无法弥补当地人口自然损失形成的缺口。中心地区的人口潜力，特别是其中农村地区的人口潜力由于许多年来(主要是苏联时期)的人口外迁和老龄化遭到了严重的破坏。

——由于人口自然运动呈负增长状态，加之外来移民的减少，国家总体人口形势已经形成明显的下降趋势。根据俄罗斯国家统计委员会的预测，到2016年人口总量将只有1.344亿，比2001年减少1040万人，下降7.2%，外来移民也无法改变这种状况。

——根据目前人口的分布状况和发展趋势，在未来一段时期内，欧洲部分的人口比例将继续增加，北部和东部的人口比例继续下降。2001～2016年，西伯利亚和远东人口将下降7.6%，北部地区将下降12%。西部和南部人口地理状况的改善是以亚洲部分、边境地区人口密度下降为代价的，从国家安全的角度来看这是非常不利的。

——国家人口老龄化的进程表现为青年人口与老年人口比例关系的不断恶化。到2015年，退出适龄劳动力年龄段的人口将比进入这一年龄段的人口多2倍。

(二)人口因素对国家安全和经济安全构成的威胁

《人口政策构想》认为，目前国内的人口基本状况，特别是其中一系列不良的人口因素，对俄罗斯的国家安全和经济安全已经构成现实的或潜在的威胁:

——俄罗斯人口密度低于世界平均值将近30%，在此基础上人口总量持续减少将导致在国际舞台上俄罗斯政治、经济和军事影响力的进一步下降，甚至由此引发对俄罗斯附加领土要求的可能性。

——根据预测，2010年17～19岁的男性人口将比2000年减少42%，从346万人下降到199万人，这无疑将进一步加剧武装力量、护法机构和其他强力部门人员不足的矛盾，近而对国家的国防潜力、边境安全构成巨大的威胁。

——少年儿童数量的减少将使国家的劳动力资源萎缩，将严重制约俄罗斯在创建物质文明和精神文明方面的潜力，破坏国家的教育和人才培养体系，加剧俄罗斯在技术方面的对外依存度。事实上，如今已经出现了高等院校招生数量与毕业生数量几乎相等的情况，这表明，青年人口的减少已经开始影响到高等院校的后备生源。

——现实的经济威胁在于适龄劳动力的减少和与之相应的国家经济潜力的下降。根据俄罗斯经济发展与贸易部的分析，2006～2010年，经济自立人口将减少320万，在未来的经济增长中，经济自立人口的减少将形成巨大的劳动力赤字，俄罗斯的劳动力市场将充斥大量来自中东、中国和越南的移民。

——人口结构的严重老化加重了适龄劳动力人口的赡养负担，对社会保障体系和医疗保健体系形成了巨大的压力。

——失控的、完全背离社会经济发展需求的移民进程(包括境内移民和跨国移民)产生了一系列消极的社会现象，人口地理分布的不合理程度日趋严重，一些地区的人口严重短缺和另一些地区的人口过度集中破坏了国家的社会经济平衡，加剧了原有的各种社会矛盾。

——移民的无序外迁导致了专业技术人才的大量流失，削弱了国家科学研究、技术创新的潜力。

(三)人口政策的目标、任务及优先领域

1.人口政策的目标和任务

《人口政策构想》为现阶段俄罗斯人口政策确定的基本目标是:逐步稳定人口数量，为未来的人口增长创造必要的先决条件。

《人口政策构想》强调，改善人口形势首先要通过延长人均寿命、提高出生率、降低死亡率的办法来稳定人口数量;同时，为了发挥现有人力资源的潜力，必须合理调配人口分布，进而改善目前极为不合理的国内生产力地区结构。

《人口政策构想》确定的现阶段俄罗斯人口政策的主要任务如下:

(1)在增强健康和提高人均寿命方面:

——改善生活质量，提高居民预期寿命，减少过早死亡和非正常死亡，首先是降低初生婴儿、少年儿童和适龄劳动力人口的非正常死亡率;

——改善居民生殖健康;

——提高健康(积极)寿命，减少疾病传播和意外伤害;

——提高慢性疾病患者和残疾人口的生命质量，为他们提供实现其自身仍然具有的健康潜力的条件。

(2)在刺激生育和巩固家庭方面:

——为提高出生率创造条件，促进家庭规模的扩大，由目前少量子女(1～2个)占优势的状态向中等数量子女(3～4个)占优势的状态转变;

——全面巩固家庭关系，家庭应被视为个人生命活动和正常社会化的最合理的形式;

——为青年人实现自我创造条件;

——对有责任赡养子女的父母提供社会保障和物质奖励。

(3)在移民和居民安置方面:

——合理调节移民流，建立积极的人口自然损失补充机制;

——提高移民流的效率，力争使其在规模、方向、结构上与俄罗斯联邦的社会经济发展前景相适应;

——确保外来移民在俄罗斯共同体中的一体化，使其有机地融入俄罗斯社会，同时形成对移民宽容的社会局面。

2.人口政策在保护健康和提高居民寿命方面的优先领域

在加强健康和提高居民寿命方面的优先领域如下:

(1)增强少年儿童的健康状态，完善预防措施，减少外伤、吸烟、酗酒和吸毒对少年儿童造成的伤害，发展体育、休闲和各种保健运动;

(2)完善预防和医疗救治工作，维护居民的生殖健康;

(3)改善适龄劳动力人口的健康状况，加强预防措施，减少外伤和其他伤害以及血液系统疾病、肿瘤、传染性疾病对适龄劳动力人口的侵害;

(4)维护老年群体的健康，重点预防心血管疾病、肿瘤、内分泌疾病、传染性疾病的发病率。

在预防工作中，所有的社会团体、慈善组织和宗教组织必须与政府权力执行部门协调一致，同时鼓励居民个人积极参与。必须重建大众卫生保健教育体系。最重要的任务是向大众灌输顽强的生命力操守，在所有类型的居民中建立健康的生活方式。为此，必须更加积极地进行组织和宣传工作，通过新闻媒体介绍宣传健康的生活方式，鼓励发展体育、休闲和旅游设施。支持以增强居民健康为目的的慈善行为和动议。必须建立相应的机制鼓励和支持居民个人的主动精神和全社会的慈善行为，因为，这种主动精神和慈善行为是与人口过早死亡和非正常死亡进行斗争的有力工具。

努力降低俄罗斯社会对酒精的需求并采取措施减少酗酒和酒精中毒造成的不良后果，采取综合措施，利用税收政策、行政限制、媒体宣传等各种手段，以期达到预想的效果。在这些措施中应包括对酒精食品质量的严格检查，制定相应的价格政策，刺激需求向危害较少的酒精饮料转变。同时还应注意，新的价格政策不能使居民转向私自酿酒或者购买非法酒精产品。必须确立禁止向正处于严重醉酒状态的人和未成年人销售酒精的规则，禁止在大众聚集的场所出售烈性酒精饮料。加强对酒精和含酒精饮料广告的检查。

在改善居民心理健康方面，必须采取措施预防自杀，依靠现代通信设施，建立生命救助电话热线，改进心理医生和社会工作者的工作方法。在维护和增强公民健康方面，俄罗斯联邦国家权力机构有义务完善组织形式，发展官方和民间各种形式的居民医疗救助。

3.人口政策在刺激生育和巩固家庭方面的优先领域

在刺激出生和巩固家庭方面的优先领域如下:

(1)确立社会和个人的家庭价值观体系，在制定和执行社会政策时优先考虑居民的家庭利益;

(2)为家庭生活创造条件，为生育、赡养和教育多个孩子提供可能，确保俄罗斯的家庭由少量子女(1～2个)逐渐向中等数量子女(3～4个)的方向转变，首先提高家庭的物质福利、生活质量和生活水平;

(3)确保有子女的职工的福利条件，使其劳动所得与其应尽的家庭义务相适应;

(4)发挥作为社会化基本主体的家庭的教育潜力，让少年儿童和青年人树立建立完整家庭和多育子女的观念;

(5)让每个家庭、首先是年轻的家庭生育两个或更多子女的必要性成为社会共识;

(6)废除对孤儿、残疾儿童实行的封闭式救助，为他们建立家庭式的服务设施。

4.人口政策在移民和移民安置方面的优先领域

在移民和移民安置方面的优先领域是:

(1)吸收外来移民，在实行有选择的移民政策的基础上优先接纳来自独联体成员国的公民;

(2)创造条件减少移民外流，主要是减少有科技潜力和创造潜力的俄罗斯联邦公民的外流;

(3)采取相应的法律、组织、财政等各种措施，确保向俄罗斯联邦移民的合法化;

(4)建立有效的立法体系保护俄罗斯联邦境内被迫移民的权利。

5.实现人口发展构想的机制和阶段

为落实《人口政策构想》提出的各项任务和指标必须做到以下几点:

(1)加强政府组织与社会团体的协作，在规范人口行为、制定保持和加强俄罗斯联邦人口潜力的方针方面保持高度一致;

(2)为整顿人口形势，立法机构与执法机构应在联邦、地区和市政不同层次上协调行动;

(3)根据《人口政策构想》提出的基本任务制定联邦和各地区的行动计划;

(4)集中财力和物力用于落实《人口政策构想》提出的优先方向，充分利用联邦和各联邦主体的预算资金，同时吸收预算外的补充款项，包括国际组织提供的资金;

(5)在联邦和地区社会经济发展规划中确保对人口形势的统计;

(6)在国际人口和移民组织的决议中推广符合俄罗斯人口政策优先方向的观点。

联邦主体权力执行机构在改善人口形势方面的主要任务是:

(1)制定和执行改善人口形势的地区计划;

(2)在人口、卫生保健、就业、居民社会保障、青年政策以及改善家庭和儿童状况方面制定和执行区域目标纲领;

(3)组织信息教育活动，宣传地区人口政策。

《人口政策构想》是建立各联邦主体人口政策和制定改善人口形势地区计划的基础。落实《人口政策构想》提出的目标需要分两个阶段进行，第一阶段为2001～2003年，第二阶段为2003～2015年。

在第一阶段(2001～2003年)计划实现:

(1)执行为落实《人口政策构想》而制定的“2001～2003年首要措施计划”;

(2)制定和实现具体的联邦主体解决人口问题的首要措施计划;

(3)为落实俄罗斯联邦人口政策构想，应以俄罗斯联邦、各联邦主体和单个民族集团社会经济发展前景为基础，充分考虑人口进程的地区特点，制定长期行动方向;

(4)制定“2003～2005年俄罗斯联邦人口政策基本方向的实施计划”;

(5)制定首要措施，为推行积极的人口政策、确保未来俄罗斯联邦社会经济发展条件建立健全的法律基础。

在第二阶段(2003～2015年)计划实现:

(1)执行“2003～2005年俄罗斯联邦人口政策基本方向的实施计划”;

(2)评估《人口政策构想》2001～2003年首要措施计划的执行结果，评估“2003～2005年俄罗斯联邦人口政策基本方向的实施计划”的执行情况;

(3)制定和实现改善俄罗斯人口形势中期前景的联邦目标纲领。