社会保障的实施与监督

二、社会保障的实施与监督

任何社会保障制度的有效运作，都需要有专门的机构进行实施和监督。社会保障实施系统依照社会保障法规政策，经办各种社会保障事务。它既接受社会保障主管部门的管理，又接受社会保障监督机构的检查和监督，同时还必须接受社会各界的监督。它是社会保障制度得以有效运行的关键环节。

（一）社会保障实施系统的主要内容及特征

社会保障实施系统是根据社会保障项目的内容，设置相应的社会保障实施机构，采用相应的实施手段来保证实施系统的正常运作。社会保障实施系统应包括以下内容^[1]:

1.社会保障实施项目

社会保障实施项目是根据相关的社会保障法律制度建立起来的，并为特定的社会成员直接服务的。社会保障实施项目是社会保障实施系统得以建立的基础和前提。

2.社会保障实施机构

任何社会保障项目的实施，都必须由社会化的社会保障实施机构来进行；任何社会成员要获得相应的社会保障待遇，均需要向专门的社会保障实施机构申请，并通过该机构的工作才能得以实现。因此，社会保障实施机构是社会保障项目得以实施的组织保证。

3.社会保障实施手段

实施手段是指实施系统履行自己特定职责的方式与方法。它一方面具有强制性的特点，另一方面又具有技术性，能够科学、高效地开展工作。由于社会保障项目的保障对象众多，社会保障业务十分繁杂，所以，在许多国家普遍运用了计算机手段来实施社会保障项目，审查、记录、支付等具体工作的开展效率较高，也保证了工作质量。我国社会保障实施手段也逐步走向现代化，如海南省对医疗保险的实施采用IC卡方式^[2]，上海启动的“市民保障卡”^[3]工程，都为社会保障工作带来了较好的实施效果。

4.社会保障实施目标

每一个社会保障项目的实施，都有其实施目标，如养老保险项目是为解决老年人老有所养，贫困救助是为缓解贫困人口的生存困境，等等。社会保障项目的设置、社会保障实施机构的建立、社会保障实施手段的运用，都必须保证社会保障实施目标的实现。

由于社会保障制度具有社会化、多项目、强制性等特点，这就决定了社会保障实施系统的运作要与之相适应，并使社会保障实施系统具有其自身的一些特征:

（1）有序性。在构建社会保障实施系统时，必须保证实施结构、内容、运行过程的有序性。各实施系统内部和实施系统之间的协调、有序，是确保实施系统正常和高效运作的基本要求。

（2）网络性。社会保障实施系统应实现网络化管理，因为社会成员的保障需求是多元化的，社会保障的实施项目及机构、手段也是多元化的。实行网络化管理，能够使社会保障实施与社会保障需求有序和有效地结合起来，这是由社会保障事业的社会化和普遍化特点所决定的。

（3）稳定性。社会保障实施系统的稳定性包括实施机构的稳定、实施内容的稳定、实施对象的稳定等。社会保障实施系统的稳定，有利于社会保障事业的持续、有效展开，也有利于对社会保障实施系统的管理和监督。

（二）社会保障项目的实施程序

社会保障项目可以分为社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等方面，它们各自有不同的实施程序。

1.社会保险项目的实施程序

社会保险的实施过程一般包括以下几个程序^[4]:

（1）根据法规和政府政策，督促用人单位参加社会保险，促使应当参加社会保险的劳动者能够进入社会保险网络；

（2）征收并检查用人单位和劳动者的社会保险费的缴纳情况，确保社会保险基金的资金来源，必要时可以将社会保险费的收缴工作交由国家税务系统或地方税务系统统一征收；

（3）记录并保存参保单位和受保劳动者的有关情况，作为支付相应的社会保险待遇的依据；

（4）审核受保者提出的社会保险待遇申请；

（5）根据规定条件和给付标准，支付受保者相应的社会保险待遇，或委托金融机构支付这种待遇。

2.其他社会保障项目的实施程序

其他社会保障项目包括社会救助、社会福利、优抚安置等内容。从目前现状来看，基本上由民政部门统一管理，通过各级民政部门形成完整的实施系统。下面以社会救助事务的实施为例来介绍实施程序。

社会救助项目主要按照下述程序实施:第一，由当地政府根据现有的经济条件和居民的生活水平，在家计调查的基础上，制定本地的贫困线或最低生活保障线，并作为法定的救助标准。即社会救助机构的救助对象是那些家庭人均收入低于贫困线或最低生活保障线的社会成员。第二，由申请者向基层救助机构索取救助申请表，提出救助申请，并提供有关收入证明材料。第三，由基层救助机构进行专门的家计调查，在基层政权组织的协助下核实申请者的收入状况。第四，对符合救助条件的社会成员进行救助。第五，张榜公布，接受群众监督。第六，汇总上报主管部门，直接接受政府主管部门的检查与监督。

在社会保障项目的实施过程中，征缴社会保障资金是最主要和最难操作的环节。为使社会保险费得到及时征缴，1999年1月22日，国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》（简称《条例》），对加强和规范社会保险费征缴工作，保障社会保险金的发放，具有十分重要的意义。

该《条例》规定，国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。

缴费单位必须向当地社会保险经办机构办理社会保险登记，填写登记事项，参加社会保险。缴费单位的社会保险登记事项发生变更或者缴费单位依法终止的，应在限定时间内到社会保险经办机构办理或者注销社会保险登记手续。缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费。缴费单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位上月缴费数额的110%确定应缴数额；没有上月缴费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位的经营状况、职工人数等有关情况确定应缴数额。缴费单位补办申报手续并按核定数额缴纳社会保险费后，由社会保险经办机构按照规定结算。缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令其限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收2‰的滞纳金，滞纳金并入社会保险基金。缴费单位应当每年向本单位职工公布本单位全年社会保险费缴纳情况，接受职工监督。缴费单位未按照规定办理社会保险登记、变更登记、注销登记的，或者未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由劳动保障行政部门责令其限期改正；情节严重的，可进行罚款等处罚。缴费单位违反有关财务和法律规定，伪造、变造、故意毁灭有关账册、材料，或者不设账册，致使社会保险费缴费基数无法确定的，将按照法律、行政法规等有关规定给予处罚或处分。

缴费单位的缴款方式有三种:一是缴费单位到开户银行缴纳；二是缴费单位到社会保险经办机构以支票或现金形式缴费；三是缴费单位与社会保险经办机构约定的其他方式，如向税务机关缴费等。

社会保险经办机构承担着社会保险的全部基础性、事务性工作。社会保险经办机构要依法接受缴费单位的缴费申报并予以审核。如果省、自治区、直辖市人民政府规定本地区社会保险费由社会保险经办机构征收，社会保险经办机构要按时征收各项社会保险费。要及时准确地为缴费单位和参保人建立缴费记录并完整保存，每年至少向缴费个人发放一次基本养老保险和基本医疗保险个人账户通知单，定期向社会公告社会保险费的征收情况，接受社会的监督。在社会保险费由税务机关征收的地区，社会保险经办机构还要向税务机关及时提供缴费单位社会保险登记、变更登记、注销登记以及缴费申报的情况，并将税务机关提供的缴费单位和缴费个人的缴费情况汇总报告劳动保障行政部门。按照该《条例》规定，社会保险经办机构受劳动保障行政部门的委托，可以进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作。税务机关、社会保险经办机构征收社会保险费，不得从社会保险基金中提取任何费用，所需经费列入预算，由财政拨付。劳动保障行政部门、社会保险经办机构或者税务机关的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，致使社会保险费流失的，由劳动保障行政部门或者税务机关追回流失的社会保险费；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

社会保险实施过程中，同样有一个社会化管理的问题。社会化管理主要是对社会保险享受者的管理和服务，以保障其政治待遇和生活待遇的落实。其服务内容主要有:采取多种方式和方法，向社会保险待遇享受者宣传社会保险的基本政策和规定，使他们懂得实行社会保险的意义及享受社会保险的权利和义务；按程序为受保人办理参加社会保险的手续；根据受保人参加的险种和缴费情况，在《养老保险手册》和医疗保险个人账户中予以记录；按规定核准受保人享受社会保险待遇的条件和标准，并组织发放；定期组织社会保险享受者进行学习和活动，丰富他们的精神生活；举办疗养院、养老院、康复中心等公共设施，组织社会保险待遇享受者进行疗养，安度晚年。

（三）社会保障的监督管理

建立和健全社会保障监督管理制度，对保证社会保障制度的有效实施和正常运行有着重要作用，其必要性主要表现为以下几个方面:

（1）社会成员的社会保障权益需要社会保障监督机制加以维护。社会保障是社会赋予社会成员享有的法定的基本权益，受到法律的保护。政府部门和社会公众都有责任执行和维护这一制度。但在各项社会保障制度的具体实施中，存在着各种主客观的因素，影响社会保障制度的全面实施，使社会成员的社会保障权益受到损害。因此，需要建立和健全专门的、有法定权力的社会保障监督机制，通过其监督、纠察等行为，对社会保障实施的全过程进行监督控制，使社会成员的合法权益得到保护。

（2）社会保障在实行过程中出现的问题需要社会保障监督机制进行纠察。在社会保障制度的实施过程中，经常会出现各种问题，包括非法事件的发生，突出的问题如挪用、贪污社会保障基金，用保障基金进行非法投资等。这种问题的产生和存在既违背了社会保障的基本原则，也会对社会保障制度的有效实施和社会效益产生消极影响，有的会导致保障基金运行和给付工作的瘫痪。尽管我国比较强调社会保障管理机构内部的自我监察，但在实际执行过程中有较大的局限性，必须在管理和实施机构之外建立法定的、独立的和健全的监督机制，以随时发现问题、纠正问题。

（3）社会保障实施过程中存在着许多不确定性，需要社会保障监督机制的观察和预警。社会保障的发展受到多种因素的制约，随着社会经济的发展和结构的变化，社会保障制度也将不断地得到调整。因此，从宏观或长远来看，社会保障的运行需要有专业化的预警监督机制，这是保证社会保障制度完善性的重要制度。

由于社会保障监督管理关系到社会保障制度的正常运行，因此，必须建立有效的社会保障监督机制。社会保障监督机制包括日常监督和预警监督。日常监督是指对社会保障事务的日常运行进行监督。预警监督属于中长期趋势监督，是指通过预测来防止社会保障危机的出现。建立社会保障监督机制对保证和促进社会保障的良性发展有重要作用。社会保障的监督内容涉及社会保障金的缴纳及其运营、审核社会保障金的支付、监督社会保障具体项目的实施和业务开展等。为了使社会保障监督机制正确运作，必须建立专门的管理机构，明确其职责。完善的社会保障监督体系应包括:

一是人民代表大会及其专门委员会。应该在人大内部设立社会保障委员会，行使立法、监督职能。专门委员会首先是对同级和下级政府的社会保障委员会实行监督，审批有关法规政策；其次是和其他相关部门一起，对社会保障行政管理部门和基金管理中心实行监督。

二是监察、审计、工会、新闻等部门。这些部门分别行使自己的监督权，分别对社会保障行政管理部门和基金管理中心加以监督。对行政管理部门的监督主要是对这些部门制定颁布的各种法规、政策以及具体的征收发放标准进行监督，并把意见反馈到人大和政府的社会保障委员会，对出现的问题通过合法程序给予纠正。同时，对各级基金管理中心实行有效监督。监察和审计部门有权依法随时检查同级和下级中心的基金管理状况，核查其中的可疑之处。社会保障行政管理部门和基金管理中心的所有工作人员，一律实行财产申报制度，这是保证廉洁的前提。对贪污挪用社会保障资金等违法行为，必须严惩。新闻部门要充分发挥舆论监督作用，揭露有损社会保障事业的事件，对于受到不公正待遇的社会成员为之呼吁。

三是民间监督组织。民间监督组织包括各种基金协会、民意调查机构等。这类机构接近基层，了解民意，能将社会保障运行信息，尤其是有关部门不合理的做法、违法行为及时反馈到人大专门委员会、行政部门和其他监督部门。

四是经济实体和劳动者（社会成员）。作为社会保障费和社会保障税的缴纳人，有权监督社会保障管理机构的社会保障工作，有权对基金管理中心运作的合法性、准确性和及时性进行监督；对一切违法违纪行为，有权进行举报、申诉。社会保障的受益人，在认为所获得的待遇不符合本人应得水平时，有权提出复核，也有权提出申诉。受益人原工作单位和受益人所在社区，有责任帮助受益人维护其合法权益，也有权协助并支持其申诉和起诉。

从目前来看，我国的社会保障监督体系还不完善，监督体制及机制尚不健全，因此，各级政府和有关部门应尽快制定社会保障监督管理的有关法律法规，建立健全各级社会保障监督机构，配备专门的监管人员，不断强化监督的技术措施，逐步形成以劳动部门行政监管为主，与财政监督、审计监督和社会监督相结合的社会保障监督体制。