食品卫生监督典型案例分析

案例1 食品从业人员无健康合格证案例分析

一、案情概况

1999年11月8日上午，某市卫生监督机构食品卫生监督员在某农贸市场进行巡回监督检查，发现鲜猪肉经营户吴某的妻子无健康证参加鲜肉销售，食品卫生监督员当即要求吴妻停止参与经营，并指出若要参与经营必须先体检、补办健康证后方可上岗。同时对吴某宣传了《食品卫生法》的有关规定，进行了耐心的帮助教育，要求其履行法律义务，遭到吴某的拒绝。在场食品卫生监督员不得不在现场拍照取证，制作现场卫生监督笔录，要求吴某在听清笔录内容后在笔录上签名，再次遭到吴某蛮横拒绝，并抢夺监督员取证用相机。经食品卫生监督员合议，决定对吴某的违法行为进行处罚，并留置送达了某市卫生局行政处罚事先告知书。吴某在规定时间内未进行陈述和申辩。某市卫生局于1999年12月7日作出行政处罚决定书，责令其改正并罚款2 000元。

由于《行政复议法》已实施，而在本案的处罚决定书中仍沿用了《食品卫生法》第五十条的复议期限15天的规定，从而使吴某的诉讼权利受到一定影响。因此吴某“以违法事实证据不足、行政复议权利受到侵害等”为由分别于1999年12月17日和2000年3月22日先后申请复议和提起行政诉讼。

（一）原告诉称

吴某不服行政处罚决定，提出了有市场管理人员和其他经营人员出具的吴某之妻不是食品从业人员的书证材料，及本案制作的行政处罚决定书在1999年12月仍沿用了《食品卫生法》第五十条规定的15日内提出行政复议的规定，而没有使用1999年10月1日起施行的《行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请”，因此侵犯了他申请复议的权利，提出复议和行政诉讼申请。

（二）被告诉称

本案的违法事实即吴某之妻为无健康证违法食品从业人员，有现场照片为证，证据确凿；本案中吴某有拒不改正违法行为和阻碍食品卫生监督管理人员依法执行职务的情形，违法情节严重，所以监督员合议后依法作出上述处罚意见；虽然提出行政复议申请的期限有误，在一定程度上影响了申请人的申请复议的权利，但鉴于申请人的复议申请已被某市卫生局受理，申请人的复议申请权利已得到维护。

（三）行政判决意见

某市卫生局于2000年3月3日作出予以维持原处罚决定的复议决定，在法院审理期间原告向人民法院申请撤诉，本案终结。

二、专家分析

（一）违法事实的证据确凿

本案的违法事实是吴某之妻是否是食品从业人员。在本案的证据收集方面，已有证明吴某之妻正在进行经营的照片2张和因吴某拒绝签字，而由2名食品卫生监督员签名并注明情况的现场卫生监督笔录1张，依据卫生部《卫生行政处罚程序》的有关规定，我们认为对吴某的行政处罚决定证据是充分的。

但吴某在复议申请和起诉状中提出了有市场管理人员和其他经营人员出具的吴某之妻不是食品从业人员的书证材料，使本案的违法事实的认定出现歧义。我们依据《食品卫生法》第二十六条第一款规定对已掌握的证据照片进行分析，照片上显示吴某之妻身穿市场统一制作的工作围裙，正在进行刮猪毛的操作，故进一步认定吴某之妻属新参加或临时参加工作的食品从业人员，并得到××市卫生局的认可。据此，认定本案违法事实的证据中，照片发挥了至关重要的作用。

然而在现场卫生监督笔录中记录的违法行为，吴某拒绝签字，只有2名卫生监督员的签字，依据卫生部《卫生行政处罚程序》规定：“被检查人拒绝签名的，应当由2名卫生执法人员在笔录上签名并注明情况”。因此该监督笔录可作为证据证明违法事实的存在。若在现场能请有关证人或市场管理人员在监督笔录上签字证明，这一书面证据就能更全面地充分证明违法事实的存在。

（二）适用法律和量罚应确切

在本案中，××市卫生局认定的违法条款为《食品卫生法》第二十六条，对原告作出行政处罚的依据为《食品卫生法》第四十七条之规定。由此可以看出，《食品卫生法》第二十六条的规定为两款，第一款规定所有食品生产经营人员包括新参加工作或临时参加工作的食品生产经营人员必须进行健康检查，取得健康证明后方可准许工作，而本案笼统地引用了第二十六条，未根据案中的违法事实和违法条款进行分析和引用，也属于适用法律不确切。

在行政处罚的自由裁量权使用方面，《食品卫生法》第四十七条规定可以处以5 000元以下的罚款，而不是必须实施的处罚。本案中1名食品从业人员无健康证而予以2 000元的罚款，似乎有显失公正之嫌。但根据案情简介，本案中吴某有拒不改正违法行为和阻碍食品卫生监督管理人员依法执行职务的情形，依卫生部《食品卫生行政处罚方法》第八条第一、七项规定属违法情节严重，所以监督员在进行合议时依法作出上述处罚意见。

（三）申请行政复议的期限问题

根据1999年10月1日起施行的《行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请”。而本案制作的行政处罚决定书在12月仍沿用了《食品卫生法》第五十条规定的15日内提出行政复议的规定，在一定程度上影响了申请人的申请复议的权利，成为本案复议和诉讼的原因之一。鉴于申请人的复议申请被××市卫生局受理，申请人的复议申请权利已得到维护，这一失误方得到弥补，使本案得以顺利终结。但严格来说，这是不应出现的失误。

本案虽然是无健康证人员从事肉品销售而引起的行政处罚，由于摊贩不服，提起行政诉讼，最后以原告撤诉而终结。但是在案件查处过程中存在执法人员在违法事实的证据、适用法律和诉讼权等方面处理不当的问题，应引起卫生行政部门和卫生监督人员的高度重视，并需要在以后卫生执法活动中不断完善和提高。

近几年由于饮食服务业的迅速发展和用人制度的改革，食品从业人数急剧增加。部分食品生产经营单位负责人和食品从业人员的卫生法制观念淡薄；食品从业人员流动频繁；挪借健康证等欺骗手段申请卫生许可证；利用业余时间，作为第二职业早晚经营街头食品等种种原因，使无健康证上岗的违法行为越来越普遍。因此有必要加强食品卫生监督管理，严格执行卫生部颁布的《预防性健康检查管理办法》，加大对无健康证上岗等违法行为的处罚力度，以确保消费者健康。

案例2 无证经营食品被处罚案例分析

一、案情概况

1996年9月24日××市卫生监督机构对群众举报的杨某无证从事糕饼加工案进行查处，到达现场时该加工户关闭大门、拒绝监督员进入。相持1小时多，直至请当地公安人员配合方进入现场。经查实杨某未取得卫生许可证从事糕饼加工经营，在岗3名从业人员未取得健康证明，加工车间无防蝇设施，水泥、煤等杂物置于糕饼加工间中，糕饼直接着地堆放等。监督员对此制作了现场卫生监督笔录，对现场进行了录像和拍照。又以“卫生监督意见书”载明扣押的生产工具等物品的规格和数量后，实施了扣押的具体行政行为。

因该业主曾于1994、1995年分别在该市另2处无证加工糕饼，被查处后逃匿，使行政处罚决定书无法送达，逃避了处罚。加上从业人员多次以漫骂、甩打物品、手舞面杖等多种形式阻挠检查，威胁执法人员。为此，××市卫生局经合议后依法作出行政处罚决定：①罚款2万5千元；②责令停止生产经营。杨某不服，向当地人民法院提起诉讼。

（一）原告诉称

原告杨某请求法院撤销被告的卫生行政处罚决定书。提出的主要事实和理由是：①被告工作作风草率、极不负责任，连处罚对象都弄错了（名字中有一错字）；②被告故意歪曲事实，原告1994、1995年曾向被告申请颁发卫生许可证，至今没有给原告任何答复。并非原告不办理卫生许可证，而是被告拒不履行法定职责；③被告作出上述处罚决定的程序违法，被告将原告烤箱、糕饼等物品强行搬走，却不做任何的采取强制措施的书面决定，而且在处罚决定书中也没有说明如何处理等。

（二）被告诉称

被告市卫生局认为本案事实清楚、证据确凿，对原告从重作出罚款，适用法律并无不当。

（三）行政判决意见

法院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了此案。于1996年12月10日作出判决：①维持市卫生局行政处罚决定书第一项，即罚款人民币2万5千元；②撤销第二项，即责令停止生产经营；③撤销市卫生局1996年9月24日扣押原告食品生产用具及糕饼的具体行政行为。本案受理费1 060元，由原告负担1 010元，被告负担50元。

二、专家分析

（一）受处罚主体的名称是含糊不得的

原告提出处罚决定书中原告名字有一错字问题，虽然法院作出“经庭审查明系笔误之判决，但我们清楚地知道这是极不应该出现的失误。若相对人一开始就有意不主动向法院提出申述，完全可以以受处罚主体错误而置之不理。这里还有值得注意的问题，对于这类无证、无照的个体户，一般其企业名称未确定，为此被处罚单位名称只能填写其姓名，而不能以他们做什么，就想当然地冠以加工店、饭店或商店什么的，否则就要造成受罚主体错误。

（二）不受理或不予发证要注意回复的证据

此案原告就在这方面大作文章，告执法机关不作为，拒不履行法定职责发放卫生许可证，因而造成原告无证经营，后果应当由被告负责。好在我们提供了卫生监督意见书，勉强证明了有制作书面意见送达相对人。就现状而言，常存在不受理的回复手续不全的问题，甚至有时申请人不再追问就将此事搁在一边了。而行政执法程序规定在这方面又是十分明确的，即要求以书面形式回复，又有时限要求，一旦忽略就有可能对执法机关提出不作为之诉。

（三）引用条款问题

《食品卫生法》第40条规定对无证经营的，予以取缔。而本案处罚决定书却写成责令停止生产经营，导致了没有法律依据属适用法律错误被撤销，这就提醒我们往往认为不宜出错的地方，恰恰又是大家共同忽略的地方。

（四）关于扣押问题

扣押属行政强制措施，但《食品卫生法》仅规定无证经营可予以取缔。而处罚办法中又有规定取缔可以收缴、查封非法生产经营的食品、食品用工具及用具，或者查封其非法生产经营场所，或予以公告。这里收缴应属强制措施，而查封应为临时控制措施。查封可就地查封，也可将物品移至另地封存，而扣押的意义即为另地封存。在本案中使用“扣押”一词，依据不足，应为将某物查封于何地，而且必须制作书面决定书和清单。这样这一具体行政行为才符合《食品卫生法》的有关规定，所以法院撤销了市卫生局1996年9月24日扣押原告食品生产用具及糕饼的具体行政行为。

（五）本案胜诉原因

××市卫生局虽然在本案处理过程中，有诸多不当之处，但最终主要方面还是胜诉了，究其原因是有足够的合法的证据。在庭审上，市卫生局提供了1994年4月21日、1995年9月11日及1996年9月24日有效的现场卫生监督笔录和卫生监督意见书，对杨××的违法事实认定起了决定性作用。尽管原告极力狡辩，但有以上书证，白纸黑字，在案为凭，为此法院认定：事实清楚、证据确凿，维持原行政处罚决定。

由于公众卫生法律意识淡薄；许多企业下岗人员无钱投资，存在挣钱就干，不挣钱就收的想法而不愿办许可证；某些经营者出于经济利益考虑，有意钻空子，以“试营业”、“最近要拆迁”等理由不办证而自行开业；发放管理卫生许可证的相关部门（工商、公安、市政、城管、环卫等）较多，且又相互之间配合不密切，导致办证难或发了证也不能经营等现象，使人们产生办卫生许可证没用且吃亏的想法；加之卫生行政部门对无证经营的管理执法力度不够等诸多原因，导致无证经营的现象，至今不断涌出。我国应该通过采取加强卫生法制宣传，增加监督频次，加大执法力度，加强横向联系密切部门关系等措施，更好地运用国家强制力，保证卫生法律、法规的有效实施，杜绝无证经营。

案例3 农药污染青菜所致食物中毒处罚案例分析

一、案情概况

1999年4月12日下午2时××市××酒店内部职工食堂发生一起食物中毒事件。在共同进餐的17人当中，15人均发生不同程度的有机磷农药中毒的临床症状，即：胆碱酯酶活性均有不同程度的下降。经阿托品、解磷定等药物治疗后病人在3天内陆续康复出院，对剩余食物和未加工的青菜及病人的排泄物做农药残留量检验，结果从吃剩和未加工的青菜中检出均为阳性（农药速测卡定性法）。根据流行病学调查资料，临床表现和实验室检验结果表明确系一起由有机磷农药污染青菜（油菜）所致的食物中毒事件。

根据《食品卫生法》、《行政处罚法》的有关法律、法规，依照法律程序，通知该酒店法人代表告知其违法事实和拟做出的行政处罚：停业整顿2天、罚款5 000元。

（一）受罚人申诉

酒店法人代表接通知后先后到卫生监督部门进行陈述、申辩，并要求举行听证会。申请的理由有：

1.承认确系一起摄入农药污染青菜所致的食物中毒事件，但在整个事件过程中，作为酒店本身是受害者。因到农贸市场采购的青菜农药残留这么高，一来肉眼无法所见；二来嗅不出摸不着，因此要处理应处理菜农，本酒店属误购、误食，处理酒店有悖情理。

2.本次中毒事件属职工内部，未造成消费者中毒，没有产生社会危害，且事故发生后作为酒店积极配合医院、卫生监督部门开展病人的救治和调查取证等善后工作，与此同时由于事件的发生本酒店已蒙受了巨大经济损失（如病人的治疗费用、社会影响所致的生意下降等），再接受处罚无法承受。

3.为避免类似事件的再度发生，建议卫生部门应加大宣传、教育力度，规范农贸市场的监督管理（不允许近期内使用过农药的蔬菜上市）并追究销售者即菜农的法律责任。

4.在本次事件过程中，本酒店始终不存在经营盈利行为且未造成社会危害后果，不应承担法律责任，并保留本酒店对该菜农追究赔偿的权利。

（二）合议后处罚意见

卫生监督部门依法组成合议小组，对案件的调查和处理进行了认真的分析、讨论。认为：本事件从流行病学资料、临床表现、实验室检验结果，确系一起因摄入农药污染青菜所致食物中毒案件，事实清楚、证据确凿、程序合法。考虑到中毒人员属自己内部职工，未造成明显的社会后果，事后能积极配合医院和卫生监督部门开展工作。因此决定予以“没有违法所得”的从轻处理，停业整顿2天，罚款2 000元，事后酒店法人代表在法定时限内履行了处罚决定，未提出行政复议和行政诉讼。

二、专家分析

（一）该酒店负有不可推卸的责任

不得否认作为酒店采购员到市场买菜确属消费行为，为消费者。但一旦采购回来后生产加工制作并供给员工食用这一过程中性质也就发生改变，认为酒店本身是受害者的自圆其说显然是站不住脚的。从原材料的购入到生产、加工、制作给人群食用，这当中有许多工艺、环节需加以注意和把关，如：青菜的挑选、水洗、浸泡、烫煮（炒）等。在这些过程中任何一个环节的疏忽均有导致中毒事件的发生。在这点上该酒店管理不到位，负有不可推卸的责任。

（二）内部职工也存在经营盈利行为

本次中毒事件属职工内部食堂，中毒对象也均为本酒店员工，酒店方认为在此中毒事件的过程中不存在经营盈利行为，且未造成社会危害和后果，不应承担法律责任。

对此笔者认为：①这种职工食堂有别于其他职工食堂，事实上该酒家也根本不存在什么职工内部食堂，因提供给雇请员工的伙食和顾客消费者的菜肴等同在一厨房内烹煮。②该食堂也不具备法人资格，属酒店统一管理。③职工无须购买饭菜票而直接可以用餐，是否存在盈利行为，从酒店与员工的“劳动合同书”中不难看出“凡雇请的员工均包吃包住，扣除吃住外，员工的工资分别为：根据工种的不同分别付给不同的工资待遇”。

为此，不难看出在这包吃包住中冲抵了部分员工应得的工资报酬，实际已存在盈利，即节省了经营成本及费用的支出，这些均为酒店负责人和员工所证实，同样这些中毒的员工也均为消费者，只不过是“特别”群体的消费者。他们的消费途径只不过是由酒店在他们应得的工资报酬中直接扣抵而已。根据《食品卫生法》第九章第5条第6款明确规定：“食品生产经营者：指一切从事食品生产经营的单位或者个人，包括职工食堂、食品摊贩等”。因此完全属《食品卫生法》调整范畴，对其作出行政处罚完全符合法律规定。

（三）从轻处罚

本事件的发生从某种意义上讲也有其客观原因，即青菜被大剂量的农药污染后肉眼、手触均无从知晓，防不胜防。事件发生后酒店能积极协助配合开展工作，同时也蒙受了巨大的“名誉”和经济损失，并起到了教育和震慑作用，从《食品卫生法》立法原则的角度上讲，给予从轻处罚符合《食品卫生法》立法原则。

（四）有关菜农

从目前食物中毒发生的起数来看，由于农药污染农作物所致食物中毒事件屡见不鲜，这与部分菜农法律意识淡薄和道德水准不高有密切的关系。甚至有些菜农在金钱利益的驱动之下，为了使售出产品得到消费者的青睐不惜使用大量、剧毒农药且未达到收摘时限而提前上市，更何况目前农贸市场有关此方面的监督管理还跟不上，这给广大人民群众的身心健康带来相当大的威胁。设想本起中毒事件如果不是经营单位而是一些普通家庭购买后所致中毒，其后果又由谁来承担法律责任呢？

（五）有关法律、法规

因目前尚无调整规范此方面的法律、法规，为此呼吁尽快立法出台此方面的法律、法规，从而从根本上杜绝或避免类似食物中毒事件的发生。

此外，由于法律知识的局限和国家尚未对食品卫生犯罪进行立法解释和司法解释，卫生行政部门处理食物中毒事故案件时，应当移交司法机关适用刑法的未予移交，却以食品卫生行政处罚代替刑罚，使触犯刑法者逃避了刑罚，造成食物中毒事故愈演愈烈。

本案例介绍的是有机磷农药污染青蔬菜所引起的食物中毒事故，此案例不仅仅是一个简单食物中毒案，它还涉及到此事故菜农是否该负责，企业内部职工免费饮食是否存在经营盈利行为以及法律、法规需进一步完善等问题。

案例4 销售超过保质期食品案例分析

一、案情概况

2001年中秋节期间，××市某超市在其门口贴出告示，廉价销售过期的食品。被当地卫生监督执法人员发现后，立即对超市所有超过保质期限的食品进行了现场查封。后经立案调查取证，对该超市送达了“销毁超过保质期限的食品，公告收回已售出的超过保质期限的食品，罚款1万元的卫生行政处罚事先告知书”。

该超市接到处罚告知书后，对处罚表示不服，先后通过听证、诉讼等法律程序，最终该超市自动执行了人民法院的维持卫生监督机构的处罚决定判决。

（一）原告诉称

依照国家技术监督局颁发的GB7718-94《食品标签通用标准》3.6保质期（最佳信用期）的规定和国家技术监督局对该标准中有关食品保质期的释义，我超市事前已将库存超过保质期限的食品进行分类造册后，向技术监督部门提出了限期销售请示，并得到其同意后而进行的（有某技术监督局对该超市超过保质期限的食品抽样检验合格报告书与同意限期销售超过保质期限的食品通知书为证）。

（二）被告诉称

卫生监督机构认为，经查实，该超市大量销售超过保质期限食品的行为，严重违反了《食品卫生法》第九条第九项规定，依照该法第四十二条规定，理应承担法律责任。

（三）行政判决意见

卫生监督机构所作出的卫生行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，人民法院维持卫生监督机构的处罚决定判决。

二、专家分析

（一）当事人不服的原因

当事人之所以不服，首先是技术监督部门未遵守在法律与标准效力等级方面应当遵循的法定准则，对依照《食品卫生法》规定应当销毁的食品还进行抽样检验并同意销售；二是该超市错误地认为销售超过保质期限的食品是得到技术监督部门同意的，不应对该行为承担法律责任。

（二）《食品卫生法》与《食品标签通用标准》

从本案双方争议的焦点来看，好像国家《食品卫生法》与《食品标签通用标准》就超过保质期限食品的处罚规定方面发生了不可解决的矛盾.其实不然，引起争议的根源关键在于该超市和某技术监督局在依法处理超过保质期限的食品的过程中出现了根本性错误和糊涂认识。

1995年颁布的《食品卫生法》是国家的正式法律，1994年国家技术监督局颁发的《食品标签通用标准》按法律等级划分属于规章。我国《立法法》第七十九条明确规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，可见，《食品卫生法》的法律效力高于《食品标签通用标准》。也就是说，当《食品标签通用标准》的规定与《食品卫生法》的规定不一致时，前者应当服从后者。

通过本案提示各级行政执法机关（机构）及其工作人员，一是要不断加深对法律法规的学习与理解，坚持依法行政，提高执法水平；二是有关部门应当尽快修订或撤销法律与法律之间、行政法规与行政法规之间、规章与规章之间、上位法与下位法之间有相互抵触的条款；三是要面向社会广泛深入地开展普法宣传，提高公民的守法和自我保护意识。

案例5 销售食品不索证引起的处罚案例分析

一、案情概况

1998年10月7日，××县卫生局接到电话举报本县××镇11家鞋厂职工发生食物中毒。县卫生局立即组织食品卫生监督员赶赴现场，展开调查。通过现场调查、流行病学分析、采样化验等。查明××县××镇副食品店叶某于1998年10月1日、3日分别销售××食品厂生产的批号为981001、981003的“金龙牌”饼干1 886箱（2kg／箱）给××镇11家鞋厂，销售额为20 773元整。11家鞋厂将“金龙牌”饼干作为中秋节礼物分发给职工，职工食用后陆续出现腹痛、腹泻、恶心等食物中毒症状，停止使用后症状很快消失。经××省卫生防疫站检验，该饼干是使用非食用喷涂油生产。经3名卫生医师根据个案调查和流行病学分析，确定中毒人数636人。在调查过程中，县卫生局在包装箱内发现产品合格证纸条。上面标有生产日期、标准代号、保存期、厂址及卫生许可证号码等内容。县卫生局认为该产品合格证纸条不能代表该批饼干的检验合格证或者化验单，便以书面形式向叶某索取该批饼干的检验合格证或者化验单，一直到行政处罚决定之日，叶某未能提供。

针对叶某没有索取检验合格证或化验单销售使用非食用喷涂油生产的饼干，造成636人食物中毒的事实。县卫生局于1998年11月27日给叶某送达卫生行政处罚事先告知书，并经叶某申请，于1998年12月11日举行了听证。在充分听取了叶某申辩意见后，县卫生局于1998年12月28日以叶某违反了《食品卫生法》第二十五条、第九条第八项之规定，依据《食品卫生法》第三十九条之规定，作出以下行政处罚决定。①责令停止经营导致食物中毒的饼干。②销毁导致食物中毒饼干938箱×2kg（其中回收858箱×2kg，店内控制80箱×2kg）。③没收违法所得20 733元整。（4）罚款20 773元整。

（一）受罚人申请复议

叶某不服上述行政处罚于1998年12月31日向县人民政府申请复议，要求撤销行政处罚。理由是，采购的饼干包装箱内有产品合格证纸条，叶某不可预见该饼干为不合格食品，在经营过程中主观上没有过错。发生食物中毒责任在于生产者，与经营者无关。所以叶某不应受到行政处罚。

（二）复议决定

1999年1月4日，县人民政府予以受理，并于1999年2月8日以产品合格证与检验合格证的结论相同，叶某销售饼干过程中主观上没有过错为由，作出以下复议决定：①维持行政处罚决定书中第1、2项，即维持责令停止经营导致食物中毒的饼干和销毁导致食物中毒的饼干938箱2kg／箱的处罚决定。②撤销行政处罚决定书中第3、4项，即撤销没收违法所得20 733元整和罚款20 773元整的处罚决定。

因叶某在复议期限届满之日起15日内没有向人民法院起诉，又不履行处罚决定。县卫生局于1999年3月5日向县人民法院申请强制执行。但县人民法院以县人民政府已作出行政复议决定为由，不予强制执行。最后本案以行政处罚无法执行结案。

二、专家分析

（一）县卫生局作出的行政处罚决定是正确的、合法的

《食品卫生法》第二十五条规定：食品生产经营者采购食品及其原料，应当按照国家有关规定索取检验合格证或者化验单，销售者应当保证提供。所谓检验合格证或化验单，必须是食品生产经营企业的检验机构或当地食品卫生监督机构出具的该批产品的检验合格证或化验单。采购人员在采购食品时，必须先索取该批产品的检验合格证或者化验单。本案中叶某于1998年10月1日、3日采购外地××食品厂当日生产的饼干，在采购饼干时，没有索取检验合格证或化验单，是属过失行为。而在饼干包装箱里夹放的产品合格证纸条，不是该批饼干经实验室检验合格后出具的证明。所以它不能代表该批饼干的检验合格证或化验单，二者的结论有质的区别。

《食品卫生法》第三十九条规定的行政责任，必须同时具备两个要件：第一是“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品”，第二是“造成食物中毒事故或其他食源性疾患”。只要具备以上两个要件，不论行为人是故意还是过失，都要承担法律责任。本案叶某没有履行索证制度销售不合格饼干造成636人食物中毒是客观事实；另外，叶某明知《食品卫生法》规定采购食品时必须先索取检验合格证或化验单，而现实中却违背了索证制度之真谛。县卫生局按照规定作出行政处罚决定是正确的、合法的。

（二）县人民政府行政复议存在的问题

1.复议中错误认定产品合格证能够代表检验合格证或者化验单 《食品卫生法》第二十四条规定：食品生产者必须按照卫生标准和卫生管理办法实施检验合格后，方可出厂或者销售。没有实施检验合格时给食品出具的产品合格证是没有法律效力的，是不可以代表检验合格证或者化验单的。

2.复议决定没有法律依据 《食品卫生法》第三十九条规定的行政处罚有四种：①责令停止生产经营；②销毁导致食物中毒的食品；③没收违法所得；④罚款。该条规定的四项行政处罚应当一并进行，不能选择使用。而复议中维持卫生行政处罚决定书中第1、2项，撤销第3、4项的决定，明显与《食品卫生法》第三十九条规定的内涵相抵触。该复议决定没有法律依据。

3.复议决定时间超过复议审理期限 《食品卫生法》第五十条规定：“复议机关应当在接到复议申请之日起15日内作出复议决定。”本案叶某于1998年12月 31日向县人民政府申请行政复议，1999年1月4日县人民政府予以受理，而作出复议决定的时间为1999年2月8日。在法定期间上，本案复议决定没有法律效力。

4.县卫生局在法定时间内向县人民法院申请强制执行是符合法律规定的叶某不服行政处罚决定，在规定时间内向县人民政府申请复议。县人民政府在接到复议申请之日起15日内没有作出复议决定，叶某应当自复议期限届满之日起15日内向人民法院提起诉讼，诉讼时要以县卫生局为被告。而叶某在法定期限内既没有向县人民法院提起诉讼，又不履行处罚决定。县卫生局在法定时间内向县人民法院申请强制执行是符合法律规定的。

5.县卫生局应当向中级人民法院申诉强制执行其处罚决定 叶某不自觉履行处罚决定，县人民法院以县人民政府已作出行政复议决定为由，不予强制执行，县卫生局没有权利强制叶某履行处罚决定，致使本案以无法执行卫生行政处罚决定告终。笔者认为：县人民法院应当认真审理此案，按照法律规定予以立案，重点审查县人民政府行政复议审理及决定的合法性。在县人民法院不受理此案，县卫生局应当向当地中级人民法院申诉，提供案件所有的材料及法律依据，陈述该案件已具备强制执行必须具备的所有条件，请求当地中级人民法院强制执行或者指令县人民法院依法实施强制执行。

案例6 食品卫生行政处罚不当案例分析

一、案情概况

1993年6月，某市邻区“霍乱”爆发流行，有蔓延至该市的趋势。该市即刻成立了由政府牵头，各有关部门组成的防病指挥部。同时召开紧急会议，就如何预防“霍乱”侵入进行了布置，并决定：各防病工作组（由办事处、卫生、工商、公安等人员组成）现场卫生检查时可简化程序，对卫生合格的张贴“卫生合格”红牌，不合格的贴“卫生不合格”（警告限3天改进）的黄牌或“卫生不合格”（停业整顿3天）的白牌及100元以下罚款。

7月15日，防病工作组在检查某师范学院卫生时，对其所属的面包加工厂也进行了检查。发现厂房地面上有稀泥、污水、从业人员未能拿出健康证（法人代表将证锁在柜里，第2天送交工作组），即贴了白牌。

7月17日，防病工作组又对面包厂卫生检查，发现库房墙壁上有吊灰，烤箱内有焦糊的面包渣，又一次贴上白牌。

2次白牌（停业整顿）总计6天。白牌署名为市防病指挥部，盖的是市卫生局、卫生防疫站的章。

（一）原告诉称

原告以被告（市卫生局、卫生防疫站）对其所属面包厂的2次行政处罚无事实根据为由，向法院起诉，要求法院撤销行政处罚决定，并要求被告赔偿停业期间蒙受的经济损失。

（二）诉讼审理过程

市法院审理认为：被告对原告面包厂给予行政处罚，未按有关程序进行，但是依据市防病指挥部的决定，为预防肠道传染病实施的紧急措施。判决：维持被告对原告作出的行政处罚。

原告不服，上诉至该地区中级法院。中级法院受理后，在审理过程中，被上诉方主动与上诉方协商，承认处罚不当，双方并就赔偿问题达成协议，上诉方同意并申请撤诉。中级法院审查后裁定：准许撤诉，二审诉讼费由被上诉方负担。

二、专家分析

此案已被上诉方主动与上诉方就赔偿问题和承认处罚不当达成协议而结案，实质是被上诉方败诉。究其败诉原因，主要有以下几点：

（一）行政处罚运用法规不妥

市防病指挥部的决定，在当时是合理、必要的，也是多年来行之有效的措施。但对违反《食品卫生法》及有关卫生法规的食品生产经营者进行处罚，则必须依据《食品卫生法》及有关法规，其他任何与之相悖的措施、办法都是不合法。显然，对原告的行政处罚是不当和不合法的。

需要指出的是，这次诉讼的被告应是署名的防病指挥部，却因签章为市卫生局、卫生防疫站，使其成为被告。提示卫生执法机构，在执法过程中，一定要把好关，用好权，不能随意执法。另防病指挥部仅为临时机构，其职责是协调各职能部门，在紧急情况下，依据各自的法律授权，尽可能简化手续，不能要求随意执法，更不能以自己的名义去执行只有卫生监督机构方能使用的卫生行政处罚权。

（二）执法过程没有遵循法律程序

对于现行法律程序的执行和遵守，是行政行为成立的要件，否则将会影响行政行为的效力。2次行政处罚，均没有依据《食品卫生法行政处罚程序（试行）》，也没有任何依据法律、法规而出具的书面处罚意见，仅口头说“不卫生”。且又都是在无法人代表及负责人现场认定事实的情况下进行的，造成了行政行为的不成立。

（三）证据不足，处罚偏重，显失公正

证据是法院审理行政处罚是否合法的重要凭证，在实施处罚时，搜集证据是最关键的一环。但本案没有一份视、听、勘验纪录，当事人，旁证亦无一字据可查。唯一可作证的仅是（停业整顿）的2张白牌。显然证据不足，是造成违法的否定及翻案并导致败诉的根本原因。

2次卫生检查均针对生产环境进行的，即是事实确凿，给予警告限期整改，更显妥当。而工作组却连续2次给予停业整顿。根据行政法规的一般原理，对行政相对人的同一违法行为行政机关不能对其作出基本相同的2次或2次以上的处罚，如果作出了，诉至法院，也必然会撤销其中1次，即一事不再罚原则。

（四）应用行政处罚术语不当

既然是对食品生产经营者的违法行为进行处罚，所用的法律文书、证件，均应以《食品卫生法》及有关法规规定的专业术语为准，而不能随意制造如“卫生不合格”（停业整顿3天）等，应运用“责令停业改进”为宜。

总之，行政处罚只能以法律为准绳，以事实为依据，在法律允许的权限范围内，按程序行使职权，才能立于不败之地。

食品卫生行政处罚是卫生监督部门对实施违反食品卫生行为的食品生产经营者进行制裁的具体卫生行政行为，是各级卫生行政机关有效行使食品卫生监督职权、维护公民健康权利、实施卫生行政管理的主要手段之一。但由于食品卫生监督员整体素质偏低，致使食品卫生监督乱罚款、乱没收，卫生监督文书表达不规范，执行行政处罚不按规定填表，不符合处罚程序，处罚定性欠准确。

案例7 涂改食品生产日期的行政处罚案

一、案情概况

2004年3月7日接群众举报，称××市某镇有一农户从市场上购进过期的饮料后私自在家中涂改生产日期后准备向外销售。接报后，该市卫生行政部门即派出卫生监督人员对该农户家进行突击检查，现场检查发现该农户的住宅内查获有××牌鲜果乳（草莓、蜜桃、蜜瓜）乳酸饮料、纯牛奶等产品共300箱（250ml／盒＊24盒／箱），纸箱外包装所标示生产日期的年份已撕毁或刮除，无法辨认，内包装小盒上标示的生产日期均为2004年3月2日，检查时油墨未干，且与外包装上的月、日号不符，现场还查获了用于涂改生产日期的印码机、印油及香蕉水等物证，同时对案发现场进行了摄像、拍照等证据固定，并通知当地新闻媒体来现场报道。经核实，该批饮料食品为2003年4月、5月生产的，保质期为8个月，均为过期产品，其小包装上的生产日期为当事人重新私自涂改的。对当事人朱某作进一步调查取证，经卫生监督员合议，以上违法事实已违反了《中华人民共和国食品卫生法》第九条第九项、第二十一条第一款、第二十七条第一款；依据《中华人民共和国食品卫生法》第四十条、第四十二条、第四十六条规定处罚，3月9日按行政处罚一般程序立案，3月16日市卫生行政部门作出事先告知书送达当事人并签收，3月20日市卫生行政部门于作出了行政处罚决定：①予以取缔；②责令销毁封存的××牌鲜果乳（草莓、蜜桃、蜜瓜）乳酸饮料、纯牛奶等产品共300箱；③罚款8 000元。同日向当事人朱某送达了行政处罚决定书，当事人朱某签收并交纳了罚款，市卫生行政部门将封存的产品集中销毁处理，至此结案。

二、专家分析

本案是一起性质恶劣、情节严重、发人深省的违反《食品卫生法》的典型案例。违法者是一个农民，其违法行为的隐蔽性，如果没有举报反映是很难查到。由此说明，当前食品卫生违法行为的复杂和多样化性，增加了食品卫生监督管理的适应性和艰难度。

实施行政处罚，必须要有充足的证据来证明案件的事实，本案在调查过程中，以第一时间取得了涂改生产日期的印章、印泥、香蕉水等证据，尤其利用摄像等取证设备拍摄到了朱某涂改生产日期的现场情况，并在当事人询问中予以确认，形成了证据链。同时在查处过程中请新闻媒体参与，形成了对当事人的强大压力，使本案能顺利的得到查处。但本案查处有以下值得商榷：

1.行政处罚内容 对于该户无证经营食品，市卫生局按照《食品卫生法》第四十条，作出的予以“取缔”行政处罚，但“取缔”不属于行政处罚。而是行政强制性措施，显然不妥。对于涂改生产日期的产品有可能已流入市场上销售，但在行政处罚中未作出“公告追回已售出的食品”。

2.从程序来看 根据案件介绍，当事人是属公民，如认定其属于经营行为。但按照《民法通则》中，个体工商户视同公民个人，是国家基本法对个体工商户地位的规定。按照《行政处罚法》规定，对于较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人要求听证的权利，而《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》中明确，对于公民较大数额500元以上。本案作出“罚款8 000元”处罚时，应当告知当事人有要求听证的权利，而本案没有实施这一程序，程序不符合。

3.从适用法律来看 本案以虚假标注生产日期为由，认定适用违反《食品卫生法》第二十一条第一款、依据《中华人民共和国食品卫生法》第四十六条处罚值得商榷。如虚假标注与销售为同一主体所为时，如销售的食品已超过了保质期，按照《食品卫生法》第九条第（九）项、第四十二条进行处罚；如销售的食品未超过保质期限的，按照《食品卫生法》第二十一条、第四十六条进行处罚，这样更符合行政处罚的原则。

案例8 某火锅店无证经营不服行政处罚的行政复议诉讼案

一、案情概况

2002年3月18日，某市一家酸菜火锅店业主就其原店迁址经营事宜至当地卫生监督所咨询。4月9日，业主正式提出领取卫生许可证的申请。4月10日，2名卫生监督员至新店装修现场进行卫生审核，明确从事火锅经营的各项卫生要求，当日发出卫生监督意见书，提出了相应的审查意见。4月26日，被查获无卫生许可证正在从事火锅经营，业主承认在未取得食品卫生许可证的情况下以试营业名义擅自于4月20日起开业经营，当日业主作出书面整改保证书，保证按要求立即进行整改，以便能领取卫生许可证而合法经营。此后，该店并未按检查要求及承诺整改。6月21日，按行政处罚的一般程序对其予以立案查处。7月5日作出了“责令改正、给予警告及罚款3 000元”的行政处罚，同日向业主送达了卫生行政处罚决定书。7月20日，业主向上一级卫生行政机关申请行政复议。在上一级卫生行政机关收到复议申请、对申请人进行调查的情况下，业主在7月26日又向同级人民政府申请行政复议。9月9日，上一级卫生行政机关同意业主撤销行政复议的申请，作出了终止行政复议的决定。9月27日，同级人民政府行政复议机关作出决定，维持卫生行政部门所作的卫生行政处罚决定。10月10日，业主向人民法院提起不服食品卫生行政处罚、要求撤销行政处罚决定的诉讼。11月19日法院公开开庭审理此案。经质证和法庭辩论，法院认为对被告作出的卫生行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，行政程序合法，适用法律正确，量罚适当，当庭宣判维持卫生行政处罚决定。12月12日，原告自动履行生效判决，一起历时大半年的卫生行政处罚案终告结案。

二、专家分析

这是一起普通的无证从事火锅制售违法案。本案违法事实简明清楚，证据确凿，情节并不复杂，处罚程序合法，但本案可谓经历了行政复议，行政诉讼，一波三折，最后以胜诉结案。综观本案也值得认真探讨。

1.卫生行政监督执法人员要准确、严格地依法办事。本案在从原告到当地卫生监督部门咨询，受理卫生许可申请，现场进行审查并提出卫生监督意见等，均按照法定的期限内进行办事，程序合法，并且也有书面的材料，在本案的立案、处罚过程中证据确凿，程序合法，量罚适当。所以本案不管是在原告提出行政复议或行政诉讼过程中，卫生行政部门终立于不败。

2.在案件的合议过程及最终的行政处罚决定中，对适用法律条款存在不同的看法，分歧点在是否适用“取缔”及作出“责令改正”作为行政处罚是否恰当方面。违反《食品卫生法》第二十七条第一款规定，对此违法行为应依据《食品卫生法》第四十条进行处罚，因此似乎在处罚决定书中应列入“取缔”的内容，《食品卫生行政处罚办法》第十一条第二款亦对取缔作了例举式的说明。但是从行政法角度看，取缔是一种行政强制措施而非行政处罚的法定罚种。按照《行政处罚法》的规定，行政处罚的设定和实施均应适用该法，因此《食品卫生法》中所规定的“取缔”不应出现在《行政处罚法》实施后的处罚决定文书中。且部门规章《食品卫生行政处罚办法》例举式的说明不是有效的法律解释。因此在本案合议中，未采纳少数合议人员提出的在处罚决定中适用“予以取缔”的意见。但在行政处罚中作出“责令改正”的内容并不适当，根据《行政处罚法》的规定，“责令改正”不属于行政处罚的罚种，它是违法主体在时限及质量上将违法行为进行纠正的一种行政命令。

3.证据采信在庭审质证中，有2份卫生监督意见书均因为提供不出相应的送达回执而被原告拒绝承认，被告则通过其他证据相印证使其中1份卫生监督意见书终被法庭予以采信。本案中的卫生监督意见书被作为发放卫生许可证前的预防性卫生监督审查之用，当事人需要依照意见书中的要求进行经营场所、设施等方面的整改，因此其重要性是不言而喻的。承办监督员可能按照规定送达了有关法律文书，但未制作送达回执或由于遗失等原因造成在庭审中不能提供该类程序性文件，导致不能形成完整的证据锁链去证明案件事实。

4.行政复议本案出现了2个复议机关对当事人的复议申请均予受理的情况，可认为这不合法律规定。程序是保证合法、正确、公正地作出复议决定的必要条件。《行政复议法》是一部程序法，行政复议是一种准司法性质的活动，故理应严格遵循《行政复议法》规定的原则、方法、步骤等对引起争议的决定进行复查。

5.被处罚人主体身份的确定一般而言，在卫生行政处罚中对违法主体的认定是比较容易的，但对于起有字号的个体工商户则易将其与非法人的其他组织相混淆，本案中卫生行政机关认定的被处罚人即为“某市某乡镇某酸菜火锅店”。有欠妥，无论作为当事人的公民是否取得卫生许可证，甚或其已经获得工商登记字号从事个体经营，作为行政法律关系主体的卫生行政管理的相对人，仍为公民身份。因此在卫生行政处罚确定被处罚人时，对未取得卫生许可证的自然人，应写明自然人或业主的姓名，对有字号的个体工商户则写明业主的姓名，在其姓名之后用括号注明“系……（字号）业主”。