深化农村义务教育经费保障机制改革的思考

从2006年开始，我国农村义务教育实行了新的经费保障机制，这是一项具有里程碑意义的重大改革。新机制的实施，有力地推动了农村义务教育的发展，但也存在着一些困难和问题，必须进一步深化经费保障机制改革，完善相关政策体系，不断提高经费保障水平。

一、加大工作力度，落实筹资政策，为深化经费保障机制改革奠定坚实基础

义务教育具有基础性、先导性和全局性的重要作用。党中央、国务院一直高度重视义务教育的改革和发展，先后出台了一系列重大政策和措施。特别是国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的重大决策，把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，明确了各级政府的责任，建立了中央与地方分项目、按比例的分担机制，完善了筹措资金政策，大幅度增加了经费投入，减轻了农民负担，改善了办学条件，使农村义务教育进入一个新的发展阶段。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，2012年达到4%。”这是加快教育改革和发展的重大举措，对于教育经费长期稳定增长将起到积极作用，同时也为深化农村义务教育经费保障机制改革提供了资金支撑。但应该清醒地看到，农村义务教育基础条件较差，历史欠账较多，经费投入总体水平还不高，事业快速发展与经费不足的矛盾依然比较突出。因此，必须把筹措资金作为一项长期而重要的任务，采取有效措施，加大工作力度，保证国家各项筹资政策落实到位。

（一）强化责任，不断提高财政教育支出占公共财政支出的比例。

考虑到国家与地方国民生产总值统计数据难以衔接一致，直接分解4%目标任务在实际中难以操作，国家采取了通过核定下达财政教育支出占公共财政支出比例的办法，实现全国4%的目标任务。如2012年国家下达河北省财政教育支出占公共财政支出比例为18%（不含中央下达的各项转移支付资金），再由省根据前三年财政教育支出情况，层层分解到各市县。财政教育支出比例是衡量各地教育经费投入的一个重要指标，也是新机制经费增长的重要保证，应该明确任务，强化责任，切实完成国家下达的考核任务，并使这一经费指标逐年增长。

（二）加强征管，保证教育费附加的足额征收。教育费附加包括城市教育费附加和地方教育附加，是国家财政性教育经费中的一项重要收入来源。目前，要克服“重正税，轻副税”的倾向，将教育费附加和“三税”一并征收，并纳入年度考核范围，做到依法征收，应征尽征,不得随意减免。要保证资金及时缴入国库，全部纳入财政预算管理。按照原有规定，地方教育附加全部用于义务教育。2012年河北省对此项资金管理办法进行了修订，扩大了资金使用范围，即除用于义务教育之外，还可用于学前教育、中等职业教育等。需要注意的是，虽然地方教育附加的使用范围扩大了，但在安排年度预算时，仍要将大部分资金用于义务教育特别是农村义务教育，优先保证新机制中的项目需要。

（三）相互协调，合理计提地方教育基金。地方教育基金主要指从土地出让收益中计提的教育资金，属于新增筹集资金项目。按照国务院有关文件规定，从2011年1月1日起，从土地出让收益中按10%比例计提教育资金。计提的口径为，当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除相关支出后的余额。由于扣除的项目较多，加之还要从这项收入中提取其他资金，具体操作环节比较复杂，容易造成教育资金计提不足的现象。因此，要加强部门之间的协调配合，合理确定扣除的相关因素，做到足额计提教育资金。此项资金在具体安排时，也要重点用于农村义务教育。

二、合理调整分担机制，重新划分实施范围，不断完善经费保障机制的政策体系

（一）合理调整分担机制。实行分项目、按比例的分担机制，是新机制的一个主要特征。新机制根据区域和经费状况分别确定各级财政资金分担比例，有利于加强经费的宏观调控，促进义务教育均衡发展。但现行分担机制在区域和类别划分上比较简单，如国家是按照西部、中部和东部三个区域划分的，属于同一个区域的省份实行同一政策，但同一区域内各省份之间的经济状况存在着明显差别，显然不够合理。河北省按照人均财力划分三个档次，据此确定资金分担比例，较之按区域划分更为科学，但处于两个档次临界点的县（市、区）财力状况虽然几乎相同，但所得到上级补助资金的数额却有较大差距。这就需要不断完善现行资金分担机制，对区域和档次的划分再细一些，并适当增加一些调控因素，不仅要看各市县的人均财力，而且还要考虑教育现状、地域特点等，使分担机制更加科学合理。

（二）重新划分实施范围。目前，各地普遍存在着事业统计口径和实施范围不一致的问题。河北省从实际出发，将县级市所有学校和部分设区市市区的农村学校纳入新机制实施范围，对学生免学杂费、免费提供教科书及配套辅助学习资源。而按照民政部门和2011年教育事业统计最新规定，河北省22个县级市所属学校中的16.2万名农村学生被划分城区学生，这些学校将不再纳入2013年新机制实施范围，即学校不再享受相应的公用经费补助，学生不再享受免费提供教科书政策，势必造成较大的负面影响。实施范围不能单纯以地域划分，而应主要依据受益群体的家庭经济状况。因此，要充分考虑县级城市的特殊性，将所辖区域内的义务教育学校全部纳入保障机制实施范围，这样既能使来自农村的学生享受到优惠政策，也便于统筹县域内义务教育发展。

（三）按照实际人数核定经费。财政部、教育部根据上一年度在校生人数，核定下一年度各省农村义务教育补助经费，即2013年经费额度是根据2011年的基础数据测算的。由于年度学生人数变化较大，据此核定经费往往存在着较大的缺口。以河北省为例，从2010年开始，农村义务教育在校生呈快速增长趋势，2010-2012年在校生分别为642.6万人、664.3万人、695.4万人，年平均增幅8.2%，2013年预计仍增长35万人。而财政部、教育部按照现行办法核定2013年河北省农村义务教育补助经费，采用的学生人数与实际相差约66万人，少核定补助经费约2.2亿元，致使经费保障水平逐年下降。要改变这种不合理状况，就要采用按当年实际学生人数核定经费的办法。考虑到事业统计相对滞后的情况，也可按上年学生人数加预计增长学生人数适当多核拨经费，若有结余可结转抵顶下年度经费，使所得补助经费数额和学生人数相一致。

三、坚持因地制宜，调整项目标准，不断提高农村义务教育经费保障水平

（一）校舍维修改造。按照国家统一部署，从2009年开始，连续三年时间实施全国中小学校舍安全工程，其资金投入之多、建筑标准之高都是前所未有的。但是由于我国地域辽阔，所需资金数额巨大，全部校舍达到抗震设防和综合防灾标准的要求还有较大差距。此外，随着时间的推移，一些校舍需要正常的维修改造甚至重建。因此，由校舍集中建设转向常态化校舍维修改造之后，应将其纳入经费保障机制，提供长期稳定的资金来源。目前，要组织实施好薄弱学校改造计划，重点向边远贫困地区、少数民族地区等倾斜。要扩大校舍维修改造范围，除学校教学及辅助用房、行政用房外，将学校大门、道路、围墙、运动场、水井等配套设施也纳入项目实施范围。要在合理调整学校布局的基础上，注意加强教学点校舍的建设和维修改造。

（二）学校公用经费。农村义务教育公用经费包括免学杂费资金和预算内公用经费补助两部分，它是保证学校正常运转、提高教育教学质量的基本保障。近几年来，虽然公用经费逐年增加，但总体水平不高，仅能维持学校的正常运转，难以保证事业发展的需要，特别是那些有特殊情况的学校，存在的困难和问题更为突出。一是农村寄宿制学校，其公用经费标准与非寄宿制学校相同，取消收取学生住宿费后，学生宿舍的水电暖等费用全部从学校公用经费支出。二是实行营养改善计划的学校，需要食堂建设或维修改造、安装安防储存设备、购置加工分餐工具等，这些也都需要从公用经费中开支。三是北方高寒地区学校，取暖期较长，用于冬季取暖的费用占了整个公用经费的一半以上。这些因素加大了学校的办学成本，加剧了公用经费紧张的状况。这就需要改变简单按照学生人数核定公用经费的办法，对上述学校单独追加公用经费，以满足一些特殊因素开支的需要。随着教育事业的发展，学校对公用经费的需求越来越大，应不断调整公用经费标准，提高农村义务教育保障水平。

（三）贫困学生资助。“两免一补”是新机制的一项重要内容，具体包括免学杂费、免费提供教科书和补助寄宿生生活费。2012年将《新华字典》纳入免费教科书范畴，提高了免费教科书的标准。今后，随着财力的不断增强，必要的教辅资料也应纳入免费教科书的范围。同时，要对贫困寄宿生补助政策加以完善。目前存在的主要问题是，有的学校划定的贫困寄宿生比例过高，大大超过了实际贫困生的数量。在享受补助的寄宿生中，家庭经济状况差别较大，但享受同样的补助标准。此外，由于只对寄宿生给予补助，不少非住宿的学生为了能够得到补助，也要求选择到学校住宿，增加了不必要的住宿需求。针对上述情况，应重新调整和完善相关政策，允许各地根据自己的实际情况，合理确定贫困寄宿生比例，并在资助标准上拉开档次，使真正贫困的寄宿生得到更多的补助资金。　

《河北教育》2013年第4期，张益禄