制度的最初形态，按照英国哲学家托马斯·霍布斯的说法，是人们为了自身的安全而不得不订立的契约。霍布斯认为，在人的自私、趋利避害的自然本性的驱使下，整个社会表现出“每个人对每个人的战争”[1]，所以，为了避免不必要的纷争和伤害，人类不得不制定一个基本法则对行为做出约束。而今，制度的形态已经发展得非常完备，规约与引领行为的制度无处不在，我们无时无刻不处在制度的规约之下，而且一些制度的规约已经成为我们的一种习惯，甚至是一种生活方式。
美国的政治学家F.L.普瑞尔教授指出：“就制度（institution）得由一些‘有形的’东西代表而言，它可以是具体的实体（如工厂、银行、集体农庄或狩猎、采集队）。另一方面，虽然制度必然影响观测对象的行为，但它可以是抽象的、无形的，或不易被察觉的（如价格机制或物质配置机制）。它可以正规化，并通过颁布法令来完成；也可以非正规化，借助于默契来达成。它可以是狭义的，也仅涉及几项活动（如获得许可证，允许出口的规则和程序）；也可能包罗万象，涉及众多的活动（如一国的财产法）。”[2]可见，制度是个复杂的概念，这个复杂不仅表现在制度范围的广博繁杂、制度表现形式的奇特，而且表现在制度与价值观念、意识形态、文化传统之间繁复交错的关系。
首先，从表现形式来看，只要是能够对人的行为和观念构成规约的有形的或者无形的规则，如法律法规、规章制度、风俗习惯等，都可被称为制度。其次，从性质来看，一种制度必须具有某种普遍性和稳定性，在团体内是为成员所共享的一种行为方式或者行动模板；必须有一定程度的认知基础，或者根植于人群的习惯或风俗，维护共同的观念和预期，且被共同的观念和预期所维护；所体现的不仅是成员思想认识与行为的基准，而且融入了价值判断和道德评价。那么，构成学校变革之基础的制度，同样具备上述特点。有形的教育法律法规、学校规章制度，无形的影响学校变革、教育发展的非正式规则，都属于制度基础的范畴；而这个制度基础同样必须建立在一定的价值判断之上，拥有必备的文化认知基础，表现为在某种范围内普遍适用的规则。
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