发展历程之义务教育

从普及义务教育到促进义务教育均衡发展历程之教育公共政策的历史回顾与经验总结——兼谈义务教育惠民取向的公共政策制定与完善

“普及农村义务教育有利于缩小社会差距和实现社会公平，发展农村教育，有助于积累国民经济增长的后劲。”^[1]这是温家宝总理在2003年9月召开的全国农村教育工作会议上的一段精彩讲话。重温这一著名讲话，我们可以说：2006年我区提前一年在西部地区率先实现“两基”攻坚目标，是改革开放后宁夏所取得的最重要的历史成就之一，也是宁夏经济社会、教育文化发展的一个标志性工程。之所以这样说，根本原因就在于“两基”攻坚目标的提前实现，标志着生活在美丽的宁夏山川的每一个回汉儿童少年获得了均等发展的机会，这一均等发展机会不仅对每一个个体自身的发展成长具有决定性意义，也对全区经济社会发展具有决定性意义。

同样，“没有教育机会的均等，就谈不上社会公平。谁能享受良好的义务教育，谁就能获得更多的发展机会，否则就难以融入现代社会。特别是在欠发达的中西部地区，摆脱经济贫困首先必须改变教育落后。”^[2]这也是温家宝总理在2003年9月召开的全国农村教育工作会议上的另一段精彩讲话。这一讲话深刻揭示出良好公平的义务教育，对每一个学生的快速健康成长和对每一个地区经济社会发展的重要性。正是为向每一个学生提供均等优质义务教育，自治区人民政府与教育部在2011年签署了“义务教育均衡发展备忘录”，并积极组织实施了“宁夏义务教育均衡发展行动计划”，明确了推进义务教育均衡发展的时间表和路线图——全区到2017年将实现县域内义务教育基本均衡发展，比国家规划提前3年^[3]。

因此，在新的历史条件下，巩固提高义务教育普及成果、推动义务教育均衡发展，应是我们在教育改革政策制定完善中继续关注的一大教育现实问题。

艰难奋进：宁夏普及义务教育的历史进程

义务教育是依法律规定适龄儿童和青少年必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。义务教育中的“义务”，一方面是指全体国民必须把达到国家规定的教育标准当作应尽的义务，父母有使其学龄子女就学的义务；另一方面是指国家有使国民享受教育的义务，社会有排除阻碍学龄儿童不能受教育因素的义务。由于国家、社会、家庭和学校都承担了这种教育的义务，所以称作义务教育。如此看来，义务教育具有的普及性、基础性、公益性和公平性，都是其内在的性质与必然要求。对此，笔者在《“学有所教”目标下的教育政策价值取向》一文中所提出的“义务教育应以‘惠民’为价值取向”^[4]，实际上也是强调义务教育的普惠性、全民性和基础性、公平性等性质特征，即义务教育要以向每一个学生、每一个班级、每一所学校、每一个区域提供均等公平的优质教育为基本政策取向，这也是普及义务教育之根本原因所在。因此，回顾与总结宁夏普及义务教育的发展历程，有助于我们从更深层面来认识义务教育的性质与价值。

我国近代义务教育自清末开始实施，经民国着力推行，共四十余年。但适值国家多事之秋，战乱不断，义务教育受师资匮乏、经费短缺的羁绊，进展十分艰难，真正成效难以谈到。解放后在百废待举之际，党和国家就致力于教育发展，但由于受“左”的影响和经济发展水平所限，一直到改革开放前，我国义务教育普及步伐还未完全迈出。1986年，《中华人民共和国义务教育法》的颁布实施，标志着我国普及义务教育进入历史发展的快车道。1992年，国务院明确提出要实施“两基”（在全国“基本普及九年义务教育”和“基本扫除青壮年文盲”），到2000年全国基本实现“两基”，使“两基”人口覆盖率达到85%。这一重大教育公共政策，推动了我国义务教育的发展步伐。

与我国普及义务教育相同步，我区也从20世纪90年代后拉开了“两基”攻坚的序幕。自那时到2008年，“两基”一直都是各级党政干部和普通老百姓口中的关键词，普及九年义务教育成为教育发展的重中之重。回顾这一历程的政策发展，主要发展特征有：

第一，不断强化政府责任，加强义务教育公共政策的制定与落实。为坚持“两基”重中之重战略地位不动摇，实现普及义务教育目标，这一时期自治区党委、政府把如期实现“两基”目标作为各级政府“最大的政治、最硬的任务和人民群众最迫切的愿望”，切实强化政府行为，并以明确的政策规定来确保。譬如2003年《自治区党委、政府关于加快新时期教育改革与发展的决定》明确规定：“各级党委、政府要进一步加强对教育工作的领导，建立每年2～3次研究教育工作的制度，认真解决教育改革与发展中的突出矛盾和问题。市、县（区）党委要有一名副书记、政府要有一名副市（县、区）长分管教育工作，乡镇党委、政府的主要负责人要主管教育工作。各级政府和有关部门要认真贯彻国家和自治区的有关法律法规，加大执法力度，提高依法治教水平。”^[5]在这一政策背景下，自治区人民政府明确要求各县（市、区）、乡（镇）政府“一把手”是“两基”工作的第一责任人，分管领导是直接责任人。也是在这一政策规定的保障下，全区各级政府普遍建立了“一把手”任组长的“两基”工作领导小组，真正使“两基”攻坚成为全区的“一把手”工程。同时，自治区还建立了“两基”目标责任激励机制：形成自治区、县（市、区）、乡（镇）三级政府“两基”目标责任制，层层签订“两基”目标责任书，实现“两基”被纳入各级政府的任期目标责任制并作为领导干部政绩考核的主要内容之一；全区各县（市、区）政府还普遍建立了教育、财政、发改、税务、工商、公安等有关部门在各自职责范围内的部门“两基”工作责任制；各县（市、区）教育行政部门、乡（镇）教育管理机构、学校也层层建立了目标管理责任制。这一目标责任体系，形成了“千斤重担众人挑，人人肩上有指标”的工作局面，并强化了政府在发展义务教育中的责任。各级政府发展义务教育责任的强化，既来自于“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”^[6]的法律规定，也来自于我区各级政府积极推动义务教育发展提高的责任感与主动性。

第二，确保义务教育经费投入的公共政策制定与落实。教育特别是义务教育本身是不产生经济效益的，因而需要以公共财政来支持、保障并建立完善经费投入保障机制。在很长一段时期内，由于要“保吃饭，保建设”，投入不足成为制约义务教育发展的瓶颈。为此，在普及义务教育进程中，自治区人民政府先后出台了一系列增加教育经费的政策措施，努力增加“两基”投入，依法保证教育投入的“三个增长”。如在2003年，自治区规定宁南山区各县（区）政府的教育主要职责为：“负责本县（区）‘普九’工作，组织进行‘普九’宣传动员，安排部署、督促检查对实现‘普九’乡的初验以及县的自验。全面承担提高普及程度、经费筹措、改善办学条件、师资队伍建设及提高教育质量等任务。负责筹措校舍建设的部分资金，负责校舍建设、危房改造、设备配置、校园规划建设以及师资配备等工作。组织县直属机关单位对口支教等。”^[7]这一政策规定，就强化了县（区）级政府发展义务教育的职责。除保障教育投入“三个增长”外，这一时期我区相继实施的世行贷款“贫困Ⅱ项目”“贫困Ⅳ项目”“国家贫困地区义务教育工程”“中小学危房改造工程”“百所回民中小学标准化建设工程”“农村寄宿制学校建设”等教育重点工程，总投资17亿元，也使义务教育阶段学校的办学条件发生了根本性的变化。

2005年12月24日，国务院作出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，做出了西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费等一系列义务教育改革政策措施，农村义务教育经费保障机制改革首次将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围之内。为推动义务教育快速发展，宁夏率先在全国实施“两免一补”政策：政策范围覆盖宁南山区8个固定贫困县、红寺堡开发区、吊庄移民区，自治区扶贫范围的灵武市、中卫市山区的农村学校，川区绝对贫困户、孤儿、五保户以及因突发事件导致家庭贫困的学生，对城市低保家庭的学生免收杂费。“这项政策覆盖中小学生50多万人，占全区农村义务教育阶段学生总数的80%左右。平均减免教科书、杂费小学生每年160元，初中生每年260元。同时，对上述地区寄宿的小学生和初中生，家庭人均纯收入低于882元的，每天补助1元生活费，补助天数为280天，每生每年可享受生活费280元。”^[8]从2006年春季学期，我区又在全国率先对城乡所有义务教育阶段97万名公办中小学生免除杂费计19080万元，对53.7万名农村义务教育阶段贫困家庭学生免费提供教科书，对7万名贫困家庭寄宿学生按每人每天1元的标准补助生活费，按小学生每生每年40元、初中生每生每年60元的标准为农村义务教育阶段中小学校下发公用经费，这就是享誉全国的“三免一补”教育惠民政策。在当年，自治区财政用于义务教育经费专项资金就达2.66亿元，其中杂费为19080万元，公用经费为3528万元，寄宿生生活费为1000万元，免费教科书、免费教学辅导材料经费3032万元。此外，为消除各地中小学校的危旧校舍，自治区财政还下达了4400万元的危房改造专项资金。

不断增长的公共财政投入，成为推动我区义务教育快速发展的强大动力，同时也鲜明体现出义务教育的“免费”惠民性质。譬如在2001年全区小学生均预算内经费支出612元，实际支出755元、生均支出755；而到2007年，全区小学生均预算内经费支出1404元，生均教育经费支出（实际支出）1707元。^[9]这一投入数据的变化，就清晰反映出我区公共财政在义务教育投入上的巨大变化与长足进步。

第三，加快南部山区“两基”攻坚步伐的公共政策的制定与实施。南部山区由于自然条件、历史因素等影响，教育发展相对落后，“两基”攻坚始终是全区普及义务教育的重点与难点之所在。为抓住重点、突破难点，在“两基”进程中，区政府每年都召开南部山区“两基”攻坚汇报会，自治区领导和教育、财政、发改等有关部门也坚持长期逐乡逐县考察南部山区“两基”攻坚工作，以解决南部山区“两基”攻坚中的难点问题。2003年8月，自治区政府在固原召开了宁南山区“普九”攻坚动员大会，会议批转了《宁南山区“普九”攻坚实施意见》，明确了“两基”攻坚目标和任务：到2007年，全区基本实现“两基”目标，其中盐池县2004年基本普及九年义务教育，隆德县、红寺堡开发区、川区吊庄2005年基本普及九年义务教育，原州区、泾源县、彭阳县2006年基本普及九年义务教育，海原县、同心县、西吉县2007年基本普及九年义务教育。^[10]为推动义务教育发展步伐，自治区政府领导还与山区9县（区）政府领导签订了“两基”攻坚目标责任书，全面落实了攻坚目标责任制。2004年，为进一步加强对“两基”攻坚工作的领导，自治区政府还及时成立了由政府主席任组长、分管副主席任副组长的自治区“两基”攻坚领导小组，以进一步强化区、市、县（区）三级政府发展教育的历史责任。

第四，确保进城务工人员子女等弱势群体接受义务教育权益的政策的制定与实施。解决好进城务工人员子女、贫困家庭学生受教育权益，也是普及义务教育进程中我区密切关注和积极解决的重大教育现实问题。为此，针对进城务工就业农民子女接受义务教育存在的问题，自治区教育厅会同自治区有关部门进行广泛调研，并及时向自治区人民政府提出了《宁夏回族自治区贯彻国务院关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见》，使进城务工就业农民子女免收借读费问题有了明确的政策规定，进城务工就业农民子女接受义务教育的权利得到了切实保障。同时，我区还加大资助贫困生工作力度，全面认真落实国家对贫困学生实行的免费教科书和减免杂费制度，同时积极开展各种形式的救助活动，建立了“扶助贫困家庭儿童少年接受义务教育制度”，通过实施“希望工程”“春蕾计划”以及在贫困地区推广使用经济适用教材、广泛开展校际间“一帮一”“手拉手”等活动，保障了贫困适龄儿童少年的受教育权利。

此外，自治区政府还以地方法律规章体系建设为基本依托，建立健全了义务教育入学通知书制度、缓免学费制度、中小学生辍学报告制度、义务教育登记制度、义务教育证书制度和义务教育档案管理制度等一整套实施义务教育的程序和制度，规范了普及义务教育的法律行为，确保了全区义务教育普及目标的如期实现。

2008年7月20日，教育部正式致函宁夏回族自治区人民政府：宁夏“两基”工作高标准通过国家检查验收。教育部在督导检查意见中指出，宁夏“两基”攻坚工作是在全区经济和教育基础相对薄弱、地方财力严重不足，农村尤其是山区贫困面较大的背景下开展的。面对巨大困难，自治区党委、政府高度重视教育，牢牢把握，在自治区党委、政府的坚强领导下，经过全区600多万回汉人民的艰苦奋斗和不懈努力，“两基”工作取得了历史性成就，教育面貌发生了历史性巨变。^[11]这是历史性的巨大成就，也是标志性的教育贡献，自此我区一切适龄儿童接受基本教育的权益得到了保障。

不懈努力：宁夏推动义务教育均衡发展的行动路线

回顾改革开放以来我区义务教育普及的艰难发展进程，一条以推进教育机会均等为主的教育公平主线越来越清晰，教育公平成为义务教育的重要价值追求和政策价值取向。我区之所以在普及义务教育过程中以教育公平为主线，主要是由于义务教育是面向全体适龄儿童少年的基本公共教育服务，而提供基本均衡的义务教育是政府的法律责任，每一个适龄儿童少年都应该享有接受质量合格的义务教育的平等机会。就是说，义务教育的属性，决定义务教育必须均衡发展。同时，更重要的是由于历史的、现实的多种因素影响所致，推进义务教育均衡发展的任务比起实现义务教育普及的任务更艰巨、更复杂，需用的时间也会更长。这是由于区域之间、城乡之间、学校之间的不均衡的矛盾仍然突出，推进区域内义务教育均衡发展将伴随着缩小学校之间的办学水平差异、整体提升教育质量的全过程，推进城乡之间义务教育均衡发展将伴随着城乡一体化发展、逐步缩小城乡差别的全过程，推进区域之间义务教育的均衡发展，将伴随着解决区域经济社会不平衡问题、提高全区教育水平的全过程，这将是一个长期而艰难的推进过程。

在实现了“有学上”发展目标后，为有效解决全区各地“依然存在城镇‘大班额’和农村‘大通铺’现象”，从而“缩小县域内城乡之间和校际之间的差距，逐步缩小区域之间的办学差距，推进教育均衡发展，实现人民群众‘上好学’的愿望”^[12]，我区开始全面启动了义务教育均衡发展行动计划。这一计划的政策措施是均衡配置教育资源，特别是教师资源、政策目标是确保教育公平。

第一，新的政策价值取向：确立把推进义务教育均衡发展作为促进教育公平、办好人民满意教育的重要政策价值尺度。早在2007年普及义务教育任务基本完成后，自治区人民政府办公厅就转发教育厅拟定的《宁夏义务教育均衡发展行动计划》（以下简称《行动计划》）。《行动计划》明确提出要努力使县（市、区）域内义务教育阶段学校之间在办学条件、生均经费、生源分布、师资水平和教育质量等方面基本均衡，要求全区“各县（市、区）要把义务教育均衡发展作为实现‘两基’目标之后的一项重大任务，作为‘十一五’期间我区教育发展的重要内容，纳入经济社会发展和教育改革与发展的总体规划之中，加强农村学校和城市薄弱学校建设。”^[13]到2008年，自治区把实施这一《行动计划》明确列入2008年自治区政府民生计划之中。2009年初，我区又启动了创建义务教育均衡发展示范县（区）活动。2010年，为使县域内义务教育均衡发展有新的突破，自治区教育厅、财政厅又联合启动了进一步推进义务教育均衡发展试点工作。2011年以来，我区认真贯彻落实全国教育大会《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》精神，制定了《宁夏中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，把推进义务教育均衡发展作为教育政策的核心内容，进一步凸显了义务教育均衡发展的重中之重的战略地位。为更好地落实教育规划纲要，细化各项目标任务，经过反复调研论证，自治区人民政府办公厅批转了《宁夏回族自治区进一步推进义务教育均衡发展实施方案》，明确提出到2015年，75%以上的县（市、区）实现义务教育基本均衡发展，到2017年全区全面实现基本均衡发展，比国家规划提前3年。为确保目标完成，《宁夏回族自治区进一步推进义务教育均衡发展实施方案》明确要求，全区各“县（市、区）人民政府要切实履行职责，进一步落实以县为主的管理体制，将推进义务教育均衡发展作为履行公共教育职能的首要任务，纳入经济社会发展总体规划，作为‘十二五’及中长期教育发展的重点，做到政策配套、措施有力、工作到位。自治区人民政府与各县（市、区）签订《推进义务教育基本均衡发展目标责任书》，并将推进此项工作纳入对市、县（区）人民政府的考核之中”^[14]。显然，无论是《宁夏义务教育均衡发展行动计划》，还是《宁夏回族自治区进一步推进义务教育均衡发展实施方案》，都把促进义务教育均衡发展作为现阶段政府履行公共教育职能的首要任务，把在促进义务教育均衡基础上进而促进教育公平作为发展义务教育的重要政策尺度。这一政策的惠民指向对推动教育公平具有极其重要的意义。

第二，新的政策措施：把义务教育均衡发展评估指标体系作为促进义务教育均衡快速发展的坚实保障。教育公共政策作为一种推动、调节、校正教育改革和发展的公共政策，具有公共属性、工具属性、动态属性、系统属性。同时，教育公共政策还要通过对教育事业改革和发展所起的效能、价值等的评估来发挥作用，即要通过对政策的实施、评估才能推动发展，这是由于“教育政策评估是对教育政策过程及其效果的事实判断和价值判断，教育政策评估标准决定着教育政策评估的方向和效果”^[15]。正是为了使义务教育均衡发展政策落到实处、求得实效，自治区教育部门结合宁夏实际制定出《义务教育均衡发展评估指标体系》。这一《指标体系》主要从以下几个方面进行了评估政策规定：一是入学机会（普及水平）的均衡，包括义务教育阶段适龄儿童按时入学率、巩固率达到规定标准，农民工等流动就业人口子女在全日制公办学校接受免费义务教育得到保证，残疾儿童少年义务教育普及程度达到当地水平，农村留守儿童少年接受义务教育得到妥善解决。二是办学条件的均衡，包括基本形成满足适龄儿童少年就近入学需求的学校布局结构，大部分小学、初中和特殊教育学校的校舍、设备基本达到规定标准，学校之间无明显差异；所有学校和教学点无D级危房，校舍基本达到国家抗震设防标准。三是师资队伍的均衡，包括所有教师均具有教师资格并达到学历要求，高一级学历教师所占比例明显提高，学校配齐国家课程标准规定学科的各类教师，学校之间教师学历水平、高级职称教师比例无明显差异；城乡之间、校际之间优秀校长、教师定期交流；校长、教师能够按照规定接受培训等。四是教育教学质量的均衡。学校能够按照国家课程标准规定开齐课程并达到教学基本要求，校际之间教学质量差距不明显；学校要有效开展校本教研、校本培训，能开出具有特色的学科课程、社会实践课程、校本课程等；要使学习困难学生得到有效帮扶。五是办学行为要规范，使适龄儿童少年“就近入学”得到切实保障，实行优质普通高中招生名额合理分配到区域内初中的办法，择校问题得到有效缓解；初步形成现代学校制度，无任意增减课时、增加学生课业负担行为，无以考试成绩公开排队、办重点校（班）现象，无违规乱收费行为；校园安全卫生责任、措施落实到位，无重大安全、卫生责任事故；形成优良的班风、校风，校园文化积极向上，校园周边环境安全有序。^[16]从推进均衡发展工作的实践来看，我区以《义务教育均衡发展评估指标体系》为基本政策评估依据，不断强化政府责任，把县（区）政府作为推进义务教育均衡发展的“第一责任人”，切实履行推进义务教育均衡发展职责。同时，教育部门、教育督导部门还通过过程督导、正式评估、复查、监测、公布结果等工作性机制，督促各县（区）政府进一步加大投入力度，改造薄弱学校，努力缩小县域内义务教育学校差距。此外，是加强对义务教育均衡发展的指导，区教育督导部门根据《宁夏义务教育均衡发展行动计划》时间表、路线图，根据8项校际间均衡评估指标计算结果加强了对各县（区）的过程性督导，通过计算各项指标的差异系数，指导各县（区）政府针对本地义务教育均衡发展中存在的薄弱环节有针对性地采取措施，加以整改。在《义务教育均衡发展评估指标体系》及其评估制度的保障下，我区各地每年安排专项经费，大力实施好义务教育标准化学校建设工程，化解城镇“大班额”和农村“大通铺”问题。除此之外，我区在中南部地区实施“营养早餐”和“免费午餐”试点工程，切实关注进城务工人员子女就学问题，认真落实“两为主”政策并将进城务工人员子女接受义务教育纳入当地教育发展规划，确保进城务工人员子女与当地孩子享受同等待遇，推动了义务教育均衡发展步伐。

第三，新的推动方式：把师资队伍均衡配置作为义务教育均衡发展的重要措施。现阶段，引起社会各界诟病的中小学“择校”和城市学校“大班额”、农村学校“大通铺”现象，实际上与教师配置有极大关系。在一定意义上，“择校”就是为了“择师”，而“择师”与“择校”就导致了薄弱学校的出现。为促进城乡教育一体化发展，自治区党委、政府及时制定了《进一步加强中小学校长和教师队伍建设的意见》，明确提出要建立中小学教师编制动态管理机制，在核定的编制总额内，按照隶属关系，由教育行政部门按照班额、生源等情况具体确定学校人员编制，按照总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减的原则，调整和使用本地区中小学教职工编制。同时，探索建立中小学教师退出机制，对于年龄偏大、长期有病且不适应教育教学要求的教师，教育部门将会同人力资源社会保障部门做好分流。^[17]同时，我区各地还通过建立机制，促进强弱之间、城乡之间义务教育学校的均衡发展：建立学校之间帮扶机制，实行强弱联合，以提升农村学校办学水平。全区各市、县（区）普遍采取县城（含城区）学校与农村学校之间的“城乡互动”“强弱联合”“以强带弱”“捆绑式”“发展联合共同体”等合作形式，充分发挥优质教育资源的辐射带动作用，促进农村学校和城市薄弱学校办学水平不断提高。如大武口区制定城乡之间联校行动计划，将市区内优质学校与城区周边学校和农村学校捆绑结对，构建“不同法人单位、联校协调管理”的新机制，并建立了联校之间的“工作计划统一、管理制度统一、活动安排统一、质量要求统一、年终考核统一”的“五统一”机制。再如青铜峡市组织实行城乡之间、强弱校之间的捆绑发展，其中捆绑学校定期召开行政联席会，每月举行一次教研活动，较快提升了农村学校和薄弱学校的质量。^[18]通过建立义务教育阶段学校之间的帮扶机制，可促进师资配置均衡化。而师资配置均衡化，将成为促进区域内义务教育均衡发展的重要途径。

政策思考：宁夏普及和推动义务教育发展与提高的历史启示

改革开放后，我区把普及义务教育作为教育改革和发展的“重中之重”，通过不断强化政府责任和社会各界的不懈努力，提前一年实现了普及目标。进入21世纪，我区根据新形势、新任务、新要求，把巩固提高义务教育作为教育事业发展的一项重大战略任务，九年义务教育从基本普及转向全面普及和巩固提高阶段，均衡发展成为义务教育发展的新目标，也成为我区教育改革发展的新政策。回顾和总结我区义务教育普及和提高的发展历程，如下几个方面的政策制定与完善给我们以宝贵的经验和深刻的启示。

第一，教育惠民应作为普及发展和巩固提高义务教育的基本政策价值取向。教育立国、教育兴国、教育强国，既是国家的意志，也是人民的期待。改革开放后宁夏义务教育改革和发展的三十多年，是不断探索、不断开拓、不断创新的三十多年，也是确保全体适龄儿童少年受教育权益的三十多年。因此，在发展和提高义务教育卓有成效的实践中，宁夏积累了宝贵的经验，走上了一条贯彻中央精神、适合宁夏实际、符合时代特征、富有生机活力的快速健康发展道路。在这一发展道路中，我区全面落实教育优先发展战略地位，始终把义务教育作为民生改善的重要领域来加强，极大地推动了义务教育的发展与提高。把义务教育视为改善民生的重要领域与主要方面，符合教育的本质属性。这是因为“教育特别是义务教育具有普惠性、全民性等特征，这就有了教育的公共属性以及由其派生出来的公益性、公平性等属性与要求，因此在理论界人们把教育所提供的服务称之为‘公共产品’，并要求政府向一切社会成员提供均等的教育基本公共服务”^[19]。因此，教育不仅是国家强盛的基石、科技发展的前提、经济腾飞的基础，而且是重要的民生，涉及到千家万户，关系着每一个人的成长和发展。所以，只有坚持教育的公益性，不断促进教育公平，切实保障每一个孩子享有接受良好教育的机会，确保全体人民共享教育改革发展成果，赢得人民群众对教育的关心和支持，才能不断满足人民群众日益增长的教育需求，才能办好人民满意的教育。

总之，在公共教育政策选择上，追求义务教育公平公正的价值尺度，就意味着在义务教育阶段扬弃原来“重点发展”“梯度发展”的发展战略。在此过程中，现阶段不同群体与个体的多元特征也必然要求打破“绩效中心主义”，更加直接地关注弱势群体利益的保护与发展。所以在这样的时代背景下，义务教育就需要特别强调政府公共责任及能力的不断提升。显然，宁夏义务教育普及、巩固、提高的历史进程与政策实践，就是以改善民生为指向的，在今后改革和发展中仍需继续坚持和不断突出义务教育的惠民特征。

第二，促进均衡发展应是义务教育改革和发展的基本政策目标。2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大报告明确提出要：“优化教育结构，促进义务教育均衡发展。”^[20]这是在历次党代会政治报告中第一次提出“义务教育均衡发展”的指导思想。由此，促进义务教育均衡发展，成为我国新的历史时期教育发展的重要战略任务。2010年7月，胡锦涛总书记在全国教育工作会议上更明确提出：“教育公平是社会公平的重要基础。坚持教育的公益性和普惠性，把促进公平作为国家基本教育政策，是促进社会公平的重要基础性任务。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群众，根本措施是合理配置教育资源。”对义务教育这一新的发展战略任务，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也明确提出“均衡发展是义务教育的战略性任务”，并要求要“建立健全义务教育均衡发展保障机制”和“推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源”。这一战略任务的提出，主要是由于现阶段我国教育已经站在新的历史起点上，进入到全面提高教育质量的新阶段、进入到让所有孩子“上好学”的新阶段、进入到建设人力资源强国的新阶段。从这一发展政策实质看，推进义务教育均衡的实践探索过程实质上就是致力于促进教育公平的过程，是现代教育体系逐步建立的过程，更是凝聚智慧、解放思想、开拓思路、改革创新的过程。

《宁夏回族自治区进一步推进义务教育均衡发展实施方案》在沿袭以往政策规定的基础上，更进一步明确规定了政府是推进义务教育均衡发展的“第一责任人”，体现出不断强化政府责任、切实保障公民基本教育权益的政策要求与政策目标，体现了要党的十七大报告中所强调的：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”的时代要求。同时，为确保“学有所教”目标的实现，进一步缩小县域内城乡之间、校际之间的办学差距，2011年2月依照《农村普通中小学校建筑标准》《城市普通中小学校校舍建设标准》及中小学实验室仪器设备和图书装备等相关标准，结合宁夏实际情况，自治区教育、发改、财政、住房和城乡建设等部门联合制定了《宁夏回族自治区义务教育阶段学校办学基本标准（试行）》，就义务教育阶段学校设置与规划标准、建设用地标准、校舍建设标准、装备条件标准等方面作了明确规定，成为自治区内实现办学条件标准化和推进义务教育均衡发展的重要依据。同时，全区各地、各学校对照这一《基本标准》逐校进行测算，按照缺什么补什么原则，具体测算出了全面实现义务教育学校标准化所需资金，规划了实现标准化学校建设的进程。在此基础上，自治区人民政府办公厅批转了自治区教育厅、财政厅《宁夏回族自治区义务教育学校标准化建设项目实施方案》。这些政策规定，通过“以实施义务教育中小学标准化建设工程为抓手，努力加大经费投入，着力改善办学条件”^[21]，义务教育中小学标准化建设工程的稳步实施，为确保义务教育均衡发展目标的顺利实现奠定了良好的基础设施条件。

第三，确保投入是促进义务教育巩固提高的前提基础。2006年，全国人大常委会修订颁布了《义务教育法》。新《义务教育法》明确国家将义务教育全面纳入财政保障范围，将义务教育经费保障机制以法律的形式固定下来，明确义务教育不收学费、杂费，为保障适龄儿童少年平等接受义务教育提供了保障。为落实法律规定，在新的历史阶段，宁夏以更大的精力和更多的财力加强义务教育特别是农村义务教育，先后组织实施了农村义务教育管理体制改革和农村义务教育经费保障机制改革和西部地区“两基”攻坚计划、农村寄宿制学校建设工程、农村中小学远程教育工程和农村初中校舍改造工程等，使义务教育管理和经费保障水平发生了历史性变化，全区义务教育学校办学条件得到了极大改善。譬如在“近3年，宁夏中小学校舍安全工程集中开展危房改造、抗震加固，投资近40亿元，完成320万平方米的建设任务，新增城市教学班1410个，新增学位4.2万个，新增寄宿制床位4.8万个，进一步缓解了城市中小学‘大班额’和农村中小学‘大通铺’问题。”同时，通过大力实施“农村义务教育薄弱学校改造计划，支持改造薄弱学校、完善寄宿制学校生活设施、促进中小学仪器设备和图书全面达标”^[22]。与之相应，全区各市、县（区）也不断增加义务教育投入、继续优化资源配置，促进义务教育快速发展。如灵武市，近年多开渠道筹措资金近3亿元，新建学校10所、改（扩）建学校22所；同时由地方财政配套实施了8项补助措施，对义务教育阶段中、小学寄宿生实行住宿费补贴和生活费补助，对居家离校4～10公里的农村学生实行免费接送，对在农村任教的教师补助交通和生活费等^[23]，确保了义务教育投入的持续增长。

自然，义务教育均衡发展不是限制或削弱发达地区、优质学校和强势群体的发展，而是要在均衡发展思想指导下，以更有力的政策措施扶持基础薄弱地区、薄弱学校、弱势群体特别是农村教育和农村学校加快发展，进而把义务教育办成高水平、高质量的教育，不断实现高位均衡。而要实现这一目标，就要在新增教育经费的投向上科学配置，重点向薄弱地区和学校倾斜，对“弱势教育”给予强有力的经费支撑；在师资配备、人才引进等方面，重点支持农村、偏远地区以及城市的薄弱学校，使教育资源配置起到引导和调控教育均衡的“杠杆作用”，确保教育公平目标的实现。

我区义务教育普及和提高走过了艰辛的历程，付出了巨大的努力，也取得了辉煌的成就，“有学上”的问题基本解决，但由于经济发展差距、教育发展基础、文化传统等众多因素的共同影响，“上好学”的目标还需持续努力。“前事不忘，后事之师”，回顾和总结我区义务教育发展提高之路，对站在新的历史起点上推动全区义务教育又好又快发展具有极为重要的借鉴意义。

【注释】

[1]温家宝.在全国农村教育工作会议上的讲话［J］.求是，2003（20）.

[2]温家宝.在全国农村教育工作会议上的讲话［J］.求是，2003（20）.

[3]宁夏2017年全面实现义务教育基本均衡［N］.中国教育报，2011-07-25.

[4]郭虎.“学有所教”目标下的教育政策价值取向［N］.宁夏日报，2009-05-07.

[5]自治区党委、政府关于加快新时期教育改革与发展的决定［Z］.宁党发〔2003〕50号.

[6]中华人民共和国义务教育法［Z］.1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过，2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订.

[7]宁夏回族自治区人民政府办公厅.宁夏回族自治区人民政府办公厅转发自治区教育厅关于宁南山区“普九”攻坚实施意见的通知［Z］.宁政办发〔2004〕7号.

[8]陈晓东.宁夏“两免一补”每年投入约1.2亿元［N］.中国教育报，2005-02-08.

[9]教育部发展规划司.中国教育经费统计年鉴（2001、2007年度）［M］.北京：中国统计出版社，2002（7）、2008（7）.

[10]宁夏回族自治区人民政府办公厅.宁夏回族自治区人民政府办公厅转发自治区教育厅关于宁南山区“普九”攻坚实施意见的通知［Z］.宁政办发〔2004〕7号.

[11]余力.激情迎接五十大庆使命创造光辉未来——我区“两基”工作高标准通过国家检查验收［J］.宁夏教育，2008.Z1.

[12]宁夏2017年全面实现义务教育基本均衡努力实现“上好学”目标——访宁夏回族自治区教育厅厅长郭虎［N］.中国教育报，2011－07-25.

[13]宁夏回族自治区人民政府办公厅转发自治区教育厅关于义务教育均衡发展行动计划的通知［Z］.宁政办发〔2007〕180号.

[14]宁夏回族自治区人民政府办公厅转发教育厅宁夏回族自治区进一步推进义务教育均衡发展实施方案的通知［Z］.宁政办发〔2011〕112号.

[15]胡伶.教育政策评估标准体系的架构研究［J］.教育理论与实践，2008（34）.

[16]宁夏回族自治区教育厅.关于印发《宁夏回族自治区义务教育均衡发展评估指标体系》的通知［Z］.宁教基〔2010〕324号.

[17]宁夏回族自治区党委、政府.进一步加强中小学校长和教师队伍建设的意见［Z］.宁党发〔2011〕53号.

[18]宁夏2017年全面实现义务教育基本均衡［N］.中国教育报，2011－07－25.

[19]解光穆，孟筱.从历次全国党代会报告对教育的论述看教育的本质与属性［J］.中共合肥市委党校学报，2011（2）.

[20]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［R］.中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编.北京：人民出版社，2007.

[21]郝林海.推进义务教育均衡发展为建设教育强区奠定坚实基础［J］.中国教育报，2011-07-25.

[22]宁夏2017年全面实现义务教育基本均衡［N］.中国教育报，2011-07-25.

[23]宁夏2017年全面实现义务教育基本均衡［N］.中国教育报，2011-07-25.