挪威学前教育的现状

经过一个多世纪的发展，挪威已经建成独具特色、世界领先的学前教育体系，并成为其福利社会不可分割的组成部分。

在挪威，关于幼儿园性质的争论持续多年。大体说来，争论的焦点有三个：幼儿园是教育机构还是社会机构；幼儿园是否应该纳入全民教育体系；幼儿园教育和家庭教育哪个更有益于儿童成长。

随着1975年《幼儿园法案》的公布，幼儿园的性质逐渐明确。与其他北欧国家相似，挪威学前教育提倡Educare的理念，当代挪威幼儿园已经将传统上分立的以看护为主的“日托”和以教育为主的“幼儿园”结合起来，既“保”且“育”。

2005年最新修订的《幼儿园法案》进一步提出，幼儿园在作为教育机构的同时，也承担着传递社会价值的责任。《幼儿园法案》明确提出：幼儿园是推进民主价值、平等精神以及消除社会歧视的重要机构。

挪威学前教育的发展为社会各界所重视；优质的学前教育在社会发展中的地位越来越受到人们的关注。儿童与成人的平等和互相尊重被认为是优良的民族文化和传统，保护儿童权益日益成为挪威福利社会建设的重要目标。因此，幼儿园被当作文化的传递者、福利社会的践行者。此外，从地方到中央的各级政府，学前教育的发展和儿童权利的维护均被列入重要的发展日程。

具体来说，学前教育在挪威的价值和地位体现在以下几个方面。

第一，高质量的学前教育为福利社会建设的重要目标。总的来说，挪威的学前教育质量较高，而且发展较为均衡，城乡之间、不同社区之间的幼儿园发展差异较小。此外，这些幼儿园服务对象很广，挪威的所有幼儿从6个月一直到6岁进入小学前，均有权利享受幼儿园服务。幼儿园收费则是根据不同的家庭收入收取不同的学费，从而保证进入幼儿园的大门对各个阶层的家庭都是开放的。挪威幼儿园真正实现了普惠性，并且有效地减轻了家庭负担。总之，学前教育被挪威政府视为每一个挪威国民和家庭所享有的福利加以建设。^[1]

第二，学前教育是继承和发扬民主价值、保障社会平等的重要机构。最新修订的挪威《幼儿园法案》《幼儿园计划纲要》，均着重强调了幼儿园的价值传递功能。在学前教育实践中，挪威学前教育者力图做到多方面的民主和平等。比如，幼儿和成人之间，不同阶层和种族间的幼儿之间，特殊需要儿童和普通儿童之间等。为了让这一目标真正落实而不仅仅停留于愿景，挪威政府投入大量资金，为幼儿园提供免费的特殊教育服务、双语教师服务等，力图使所有儿童都能在幼儿园中拥有同样的机会。作为一个社会机构，挪威幼儿园体现了挪威立国的民主、平等、博爱以及无歧视等精神；而在这种环境中成长、熏陶的儿童，也更有可能将这种精神传扬下去。^[2]

第三，学前教育是提高女性地位的重要机构。挪威学前教育的发展，始终与女权运动的发展紧密相连。早期日托的发展，使妇女得以进入劳动力市场，而随着性别平等在挪威的进一步发展，性别平等成为挪威福利社会建设的重要目标。从20世纪70年代起，高速发展的学前教育使女性就业率大幅度提升。而女性在社会经济地位提高后，对学前教育又提出了更高的要求，反过来又促进了学前教育质量和数量的提升。

第四，学前教育是终身教育的起点，是未来国家竞争力的重要组成。新修订的《幼儿园法案》明确提出，幼儿园是个体终身教育的起点，在个人和社会的发展过程中起着奠基性的重要作用。进入21世纪后，国际形势经历着复杂而深刻的变化，在新的国际形势下，国际竞争日益表现为人才的竞争，而人才竞争说到底就是各国教育质量的竞争。在这种情况下，挪威与其他发达国家一道，敏锐地提出了“终身教育”的理念，并将其发展纳入国家发展的长期规划中。2001年经济合作与发展组织的报告《开始变强》（Starting Strong ）指出：早期教育是实现终身教育的起点和重要手段。2008年，挪威教育部的报告指出：为了在高等教育和终身教育中实现教育公平，一个平等的早期教育是必要的干预手段。总之，挪威政府把学前教育放在提升综合国力和未来竞争力的重要战略位置上。^[3]

挪威幼儿园有私立和公立两种。公立幼儿园由当地市政府开办，私立幼儿园由私立法人开办。根据2006年的数据，在全挪威6440所幼儿园中，私立幼儿园占55%。挪威私立幼儿园在遵守国家有关法律、法规和接受政府监管的同时，也与公立幼儿园享受平等的政府拨款。为了保证市政府在学前教育拨款中能够不偏不倚，政府专门出台了法规，将私立幼儿园平等享受政府财政补贴写入其中，并且严格执行。

挪威学前教育机构的主要类别包括以下几种。

1.普通幼儿园：为0～5岁幼儿提供“一站式”教育

与很多国家把3岁前后的幼儿分开教养的做法有所不同，挪威幼儿园为从0～5岁的幼儿提供“一站式”服务。即幼儿从6个月开始直到6岁在同一幼儿园享受服务，在园儿童被分入不同的小组中。很多小组是混龄的，尤其是3岁以上的儿童，大多被编入混龄的小组中。

2.家庭托儿所

家庭托儿所是普通幼儿园的补充，大多面向3岁以下幼儿。他们是开办在私人家中，并且经过所在市政府审批同意，在经过相关部门考察合格后开办的，面向当地社区儿童开放托儿、育儿场所。家庭托儿所由幼儿助理负责看护、教育儿童，每位幼儿助理根据其年龄，可以看管最多5名幼儿。而当地教育部门每周必须指派一名普通幼儿园教师到家庭托儿所进行指导，确保其幼儿能接受科学、恰当的保育和教育。家庭托儿所的资金来源包括政府补贴、市政专项拨款和家长所付学费。

3.开放式幼儿园

所谓开放式幼儿园，是指由一位家长或者其他监护人参与的非全日制的幼儿园。直到1988年，全挪威第一所开放式幼儿园才在奥斯陆附近诞生。到2008年，共有6958名儿童就读于这类幼儿园。与普通幼儿园不同，开放式幼儿园的儿童在幼儿园没有固定的位置，他们只在约定的时间内到幼儿园。由于这类幼儿园的时间不固定，相对“开放”，故名曰开放式幼儿园。起初决定建设这类幼儿园，是为了缓解幼儿园数量不足而采取的临时办法，经过二十多年的发展，现在这类幼儿园逐渐办出特色，在实践中有了自己的位置。参加开放式幼儿园的大多是3岁以下的幼儿。他们的父母可能正在休产假。在挪威，父母双方均可以在生育儿童的一定时间内享受支付全额或者80%工资的产假。一些家长认为他们的其他孩子在普通幼儿园的经历并不成功，所以他们把开放式幼儿园当作一种新的尝试。^[4]

挪威教育部负责全国范围内学前教育的规划和发展，比如，起草学前教育发展规划和法律草案，制定学前教育的发展目标，制定《幼儿园课程大纲》等。创办幼儿园和招聘学前教育从业人员等具体工作，近年来逐渐被下放到地方的19个郡和435个市级单位，地方政府在得到这样的拨款后，可以根据自身实际情况展开管理活动。这样把责任和权力同时下放，有助于地位政府结合当地的情况，因地制宜、有针对性地发展学前教育。中央和地方政府各有分工，但互相配合。健全的管理体制，明晰的权责，加速了挪威学前教育的发展。

从2005年起，教育部从家庭和儿童事务部的手中接下发展学前教育的重任。其负责出台全国性的政策法规。并负责全国范围内学前教育的管理和监督。其工作目标是使每一个有学前教育需求的家庭都能享受到高质量、低价格的学前教育。

《幼儿园法案》《幼儿园课程大纲》是挪威学前教育领域最重要的全国性法律、法规。前者规定了幼儿园的性质和各级政府及其他法人在学前教育发展中的地位和作用；而后者则把《幼儿园法案》对幼儿园的规定加以具体化，使其更具操作性。2006年起，教育部分别对《幼儿园法案》《幼儿园课程大纲》进行修订，使之更加适合新时期挪威社会发展对学前教育的需要。

在挪威，地方政府就是郡和市一级的政府，郡政府高于市政府，直接接受中央政府的管辖。学前教育直接受郡长的领导，每个郡的郡长负责指导和监督所辖境内的幼儿园的发展，确保其符合挪威学前教育的相关法律、法规。

市政府直接负责地方学前教育发展的具体事宜，包括幼儿园审批、发放许可和财政拨付等。市政府应确保所辖地所有学龄以下儿童均可根据其家庭需要在幼儿园中拥有位置。根据权责一致的原则，市政府有权根据当地的具体情况决定当地幼儿园发展的模式和规划。此外，市政府应该确保辖内的家庭享受国家相应的育儿福利，并且应确保公立和私立幼儿园平等获得国家财政补贴。

每一个幼儿园应确保其符合国家的相应政策和法规，并向大众公布其服务信息。同时，幼儿园应该与幼儿的家庭和当地政府密切合作，协助家庭申请、享受国家的育儿福利和补助。根据《幼儿园课程大纲》的指导，幼儿园每年向市政府提交本园一年发展规划，在审批同意后实施。

在当地市政府的监管之下，幼儿园的创办主体实现了多样化，既有市政府等公立机构举办的，也包括私立法人举办的。

在挪威，无论是公立、私立幼儿园，还是上文提到的三种不同类型的学前教育机构，他们都需要接受从中央到地方的各级政府监管。但是，幼儿园又有相当的自主权，根据需要，他们可以制订适合本园情况的年度发展计划，因地制宜地开展教学和管理活动。例如，根据挪威法律的规定，幼儿园有权决定是否以混龄的形式组织幼儿生活和活动；教师也有权在参考儿童和家长的意见的基础上，安排活动时间。

在挪威，除各级政府外，社会组织也承担对学前教育发展的责任。例如，教会和其他各种各样的非政府组织都投身学前教育的发展和建设中。为了协调社会组织对学前教育的贡献，政府成立了“全国私立幼儿园协会”，专门负责教育部门与各组织之间的沟通。该组织在维护私立幼儿园利益的同时，也不断致力于提高私立幼儿园的教学质量。另外，挪威教师协会中也有专门的学前教育组织，负责提高幼儿园教师的福利待遇，也保证幼儿园教师不断提高自身业务水平。

挪威是最早开始在学前教育领域采纳巡视员制度的国家之一。根据法律规定，巡视员有权自行或者根据申请对全国范围内的任何公立、私立幼儿园进行巡视，并有权决定幼儿园的相关行为是否合法或需要予以纠正。

巡视员由国王任命，任期四年，颇有钦差大臣之意味。在学前教育领域，巡视员制度在保障儿童权利、保障与儿童相关的法律的实施等方面做出了巨大的贡献。

没有充足的投资，挪威学前教育普及化的目标根本无法实现；高质量、低门槛的学前教育更将是空中楼阁，无法实现。事实上，对于学前教育领域的投资，挪威结合自身在体制和传统上的优势，走出了一条颇具特色的学前教育投资模式之路。挪威学前教育方面的投资由国家、市政府和家长共同承担。中央政府承担的比例最高；家长承担的份额最少，每个家庭根据收入的高低承担不同的比例。

作为一项被社会广泛确认的公共福利，挪威中央政府对学前教育投资巨大且渠道多样。在2011年幼儿园投资改革之前，中央政府对幼儿园进行专项投资。无论是公立幼儿园还是私立幼儿园，都平等地从中央政府得到运营补贴。这类补贴的金额取决于幼儿园招收幼儿的人数、招收的幼儿的年龄分布和幼儿每周在幼儿园的时间。幼儿园专项投资是国家年度预算中的一部分，每年由国会进行审批。由此，国家保证了幼儿园充足的资金来源。并且，由于是对私立幼儿园一视同仁地投资，个人和其他法人受到激励，和当地政府一道兴办幼儿园，从而最大限度上保证了幼儿园学位的充足。

除了运营补贴外，政府还设有专项补贴用于残疾儿童特殊教育，聘请双语教师助理，以及培训、聘任萨米（生活在挪威和北欧其他国家的一支少数民族）教师。为了申请到政府的财政补贴，幼儿园须每年提交申请表，详细陈述其入园幼儿人数、幼儿入园小时数和入园年龄等具体信息。市政府在汇总其所辖区域内幼儿园的申请后，将其呈交给郡长。郡长在汇总后，将财政补助发给辖区内的每个市，市政府再把补贴转发于每个幼儿园。从20世纪70年代中期开始，政府对于学前教育的补贴逐年增加，从1972年的0.12亿挪威克朗发展到1998年的40亿挪威克朗，尤其是进入21世纪后，为了履行承诺，使所有需要学前教育的儿童都能得到学位，学前教育的投入增长进一步加快。2003年其投资为103亿挪威克朗，而到2010年已经增长至278亿挪威克朗。^[5]

整体来看，挪威政府对于学前教育的投资相当高，目前已达到其整个国家GDP的1.7%。从2011年起，政府对幼儿园的投资以通用投资代替专项投资，以增加市政府的自主权，保证其可以根据所在地幼儿园发展的实际情况进行投资。

根据法律规定，地方市政府对于发展所在地的学前教育负有重要职责。通过增加学位，提高幼儿园服务质量，地方市政府得以完成国家关于幼儿园发展总体规划的相关要求。地方政府的投资要小于中央政府的投资，1996年，地方市一级政府对幼儿园的投入为23亿挪威克朗，其中约19亿挪威克朗用于市政府兴办的公立幼儿园，只有0.4亿挪威克朗用于私立幼儿园。

2004年出台的法律规定，市政府应承担私立幼儿园中中央投资未能覆盖的运营成本。另外，市政府还负起为低收入家庭提供免费的幼儿园学位的责任。对于不同语言文化背景的儿童、残疾儿童，市政府都负责投入专门的资金，对这些儿童给予专门的支持。

家长负担的学费数目每个地区都有所不同，并且根据其收入情况进行缴纳，高收入家庭多交学费，低收入家庭少交甚至不交。总的来说，家长承担的费用占幼儿园整体运营成本的20%左右。2004年开始，政府开始规定幼儿园家长承担费用的上限。从2005年到2011年，家长承担的费用减少了近31%。2011年，家长支付幼儿园学费的上限为2 330挪威克朗。

总的来说，挪威学前教育的投资来源多样，以中央政府的投入为主，地方政府和家庭投入为辅。而家庭所负担的投资呈逐年减少的趋势，且根据家庭收入缴纳不同的学费，低收入家庭可享受完全免费的学前教育。根据经济合作与发展组织的评估，挪威学前教育的投入体制不但保证了学前教育在挪威的普及，而且保证了其质量的提高，以及学前教育中的教育公平和机会平等核心价值的实现。

可以说，挪威学前教育的投入体制与其社会经济发展程度、基本国情和社会核心价值都有着密切的联系。作为福利国家，挪威对学前教育的大量投资，保证了学前教育作为一项公共福利被民众广泛享受；而挪威健全的社会信用制度，清廉和高效的行政管理，使地方政府可以结合地方实情，合理、有效地利用中央政府的投资；广大家长根据其收入状况对学前教育缴纳不同的学费，则得力于挪威社会透明的收入和税收制度，以及公民强烈的社会责任感。

挪威于1935年成立了第一所幼儿师范学校；1970年的《教师教育法》指出，幼儿教师必须接受过3年的专业教育；1975年的《幼儿园法》进一步规定了管理者和教育者需要接受专业培训，或接受过其他的大学教育，具备从事儿童工作的资格和相关教育学的知识；1980年，挪威制订了针对学前师范教育的第一个工作计划框架，同时将学习的期限由2年增至3年。1977年，挪威受过专业培训的教师占31%，20世纪90年代中期则上升为76%。但当时与其他国家相比，挪威受过良好教育和专业培训的学前教师较少，特别是对于学前教育的管理人才缺乏专业培训。针对这种情况，挪威政府近年来开展了一系列措施，以规范学前教师的教育，提高从业人员的质量。

挪威政府于1995年对1980年制订的学前师范教育的工作计划框架进行了修订，增加了一些适宜时代需求的要素。1999年，挪威将工作计划框架的总目标设定为保障高质量学前教师的培养。工作计划框架规定了学前师范教育共60个学分，主要课程包括：实际与对话训练（15学分）；相关科目学习，例如，艺术、戏剧、挪威语等（35学分）；学习的第三年深入学习以上科目中的一门（10学分）。同时，师范教育不仅重视理论的学习，还为学生提供了多种实践的机会，师范生的实习期有20周，除了有18周在幼儿园实习之外，还有2周在小学和校外活动中心实习。

为促进学前教育师资的发展，2009年，挪威增加了对于学前教师教育机构的财政预算，通过对440所学前教师教育机构的投资，促进了教师的招募工作。此外，增加约940个学前教师教育机构，确保所有的学前教师接受职前教育和职后进修，以具备合格的专业知识技能。实施2008—2010年国家提高教师能力的战略措施，对于新教师提供2011—2012年的指导。

除了确保高质量的学前教育人才的培养，挪威政府还特别关注学前教师的性别倾斜现象。1994年，国家召开专门会议对这项议题进行讨论。1995年，儿童和家庭事务部制订了一项招收男性幼儿园教师的行动计划。1997年制订的《幼儿园——男女两性工作场所》计划，目标是到2000年，男性幼儿教师达到20%的比例。

[1] Norwegian Ministry of Education.Kindergarten Act ，The Lovdata Foundation，2005.

[2] Kristin Holte Haug，Stor J.Kindergarten-a Universal Right for Children in Norway.International Journal of Child Care and Education Policy ，2013：7（2）：1～13.

[3] Norwegian Ministry of Education and Research.Factsheet.The Most Important Messages in White Paper No 41（2008—2009）Quality in ECEC ，2009.

[4] OECD.OECD Country Note：Early Childhood Education and Care Policy in Norway （1999），http：//www.oecd.org/norway/2534885.pdf，2014-07-02.

[5] Taguma M，Litjens I，Makowiecki K.Quality Matters in Early Childhood Education and Care：Norway（2013），http：//www.oecd-ilibrary.org/education/quality-matters-in-early-childhood-education-and-care-norway-2012_9789264176713-en，2014-07-02.