平度市社会治理法治化的实践与探索

中共平度市委党校　宿爱梅

摘　要：法治是社会文明程度的综合体现，一个地方社会经济发展离不开法治环境。当前，平度正处于工业化、城镇化、农业现代化快速推进的关键时期，加快推进社会治理法治化对促进全市经济发展、政治安定、文化繁荣，引导全市社会有序、健康、快速发展和加快建设宜居宜业现代化中等城市具有重要的意义。目前，平度市还存在法治意识还不够强、法律制度不够完善、社会治理主体权责界限不够清晰、社会组织不够规范等问题。必须从树立法治意识、加快法制建设的步伐、健全运行机制、完善管理平台、加强执法监督等五方面下功夫。

关键词：平度市　社会治理　法治化　实践　问题　对策

法治是社会文明程度的综合体现，一个地方社会经济发展离不开法治环境。党的十八届四中全会提出：推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。当前，平度正处于工业化、城镇化、农业现代化快速推进的关键时期，加快推动社会治理法治化建设是提升平度形象的重要举措，是推动平度改革发展稳定和各项事业发展的必然要求，对促进全市经济发展、政治安定、文化繁荣，引导全市社会有序、健康、快速发展和加快建设宜居宜业现代化中等城市具有重要的意义。

一、平度市推进社会治理法治化的具体实践

近几年来，平度市按照“普法促文明、法治保稳定”的普治并举工作理念，全面实施“六五”普法规划，不断加快法治平度建设进程，进一步提高全社会法治化治理水平，为加快现代化中等城市建设营造了良好的法治环境。

（一）致力于建章立制，治理机制更趋完善

全市上下高度重视创新社会治理工作，成立了依法治市办公室，研究制定了《平度市加强和创新社会治理工作实施意见》等规范性文件，把社会治理创新工作纳入全市经济社会管理责任目标考核，定期检查，重点督办，保障了各项措施的全面落实。制定了《平度市法制宣传教育和依法治市第六个五年规划》并积极组织实施。同时，进一步完善了社会稳定风险评估机制，对涉及民生的重大决策、项目和活动，实行经济效益和稳定风险“双评估”，避免了一些矛盾“小事闹大”，为转型跨越发展创造了稳定的社会环境。

（二）加大法治宣传力度，积极营造法治氛围

按照平度市依法治市办公室《关于进一步加强农村社区法制宣传教育基地建设工作的通知》要求，在全市建成法制辅导站30个、普法广场2个、法制宣传一条街200余条、法制宣传栏1100余个、新添永久性法制宣传标语1500余道及青少年法制教育示范点10个。同时，不断深化“民主法治村（社区）”创建活动，夯实法治基础，方便群众办事。同时，平度市组织普法讲师团、律师宣讲团、法律服务志愿者队伍，深入到乡村社区讲法制课820余场次；组织青少年普法宣讲团、法制副校长每年开展“送法进校园”活动150余场次，受教育学生达到10余万人；采取订单式、预约式普法，每年组织相关单位开展“送法进企业”活动60余场次；采取镇镇到的形式，开展“送法进家庭”活动30余场次，并开通“知心大姐”妇女维权热线，为广大妇女提供便捷高效的法律服务。积极组织开展“每月一法”、“3·15”、“6·26”、“四下乡”、“平安建设”、“助残日”及“12·4”等集中法制宣传活动80余次。

（三）积极为群众提供法律援助服务，切实做到司法为民

平度市结合“六五”普法宣传教育活动，多次组织开展对妇、农、老、残人群的法律援助专项维权活动及“春暖岛城　法援同行”农民工维权宣传活动，累计为农民工办理拖欠工资、工伤赔偿、人身损害、交通事故等法律援助案件30余件，有100多名农民工从中直接受益，挽回各类损失20余万元。同时，为了让更多人享受到法律援助的利益，平度市还完善了“12348”法律援助服务热线功能，实行律师轮流值班制度。截至目前，共受理法律援助案件235件，其中代理刑事案件15件、民事案件220件；接听电话、接待来访咨询760人次。为更好地为城市建设服务，平度市司法局“律师工作站”在东阁街道办事处正式挂牌成立，该市优秀律师志愿者服务团每天安排2名律师，协助街道办事处、村（居）委处理因征地、拆迁、安置等涉法涉诉法律事务，参与化解村（居）民之间、村（居）民与集体之间的矛盾纠纷，开展法制宣传教育活动。平度市通过严格律师管理和基层法律服务管理工作，切实做到司法为民。据统计，2015年上半年，8家律师事务所共代理各类案件606件，提供法律援助48件，担任企业法律顾问325家，承办与企业相关的案件287件，为企业避免或挽回经济损失3218万元；而29家法律服务所共代理各类案件1856件，提供法律援助98件，担任法律顾问347家，避免和挽回经济损失6100余万元。

（四）致力于严打整治和规范执法，治安秩序持续良好

始终保持对各类违法犯罪活动的高压主动进攻态势，及时组织开展严打整治专项行动。集中开展集贸市场、城乡接合部及学校周边地区突出治安问题专项整治和“安全校园”专项行动，大力整治规范旅馆业、民爆、网吧等行业，深入开展打击整治办理制贩假证、非法“黑广告”专项行动，社会治安重点区域和突出治安问题得到有效遏制，群众安全感进一步提高。同时，按照“属地管理，分级负责”的原则，严格落实安全监管责任和企业安全生产主体责任，完善覆盖全市的安全生产责任体系，有针对性地开展了食药品安全、预防道路交通事故、消防、非煤矿山及工矿企业、危险化学品及烟花爆竹等专项整治活动，严厉打击违章操作、违规生产等行为，动态排查各类安全隐患，及时落实整改措施。深入开展执法大检查和专项治理，纠正和整治执法过程中的粗糙执法、随意执法等现象，促进公正廉洁文明执法。充分发挥各职能部门在市场监管中的作用，综合运用行政、经济等手段，着力加大群众普遍关注的质量安全、物价等方面的监管力度，保持了质量安全、物价平稳、市场规范的良好态势。

二、平度市推进社会治理法治化进程中存在的问题

由于受传统历史文化影响和一元僵化的管理体制所限，“全能型政府”“维稳代替维权”等与法治社会不相适应的问题还没有完全解决，法制建设相对滞后、公权力滥用等问题依然存在，影响和制约了全市社会治理法治化工作的健康快速推进。具体表现在以下几方面。

（一）法治意识还不够强

由于长期缺乏法治基础，依法行政的理念还不够深入，以行政思维方式执法的单一行政管理模式已不能适应转型期多样化化解社会矛盾的需求，广大公民的法治意识与经济社会发展水平不相适应。在当前社会中，人治思维、权力思维依然存在，与法治理念相违背的行为经常发生。有的领导担心加强和创新社会治理会还权与社会，弱化政府对社会的控制力，有可能影响大局稳定。有的领导未曾认识到治理是管理与服务的有机融合，加强和创新社会治理的内涵除了深化拓展原有社会管理的适当内容之外，更在于发展社会服务，不断满足人民群众日益多元化的社会服务需求。表现在工作中，平度市有的领导干部遇到矛盾问题时热衷于用讲话、批示、指示解决问题，用“集中整治”“强压控制”等方式应对冲突，甚至自觉不自觉地利用自身特殊身份干预司法活动，以权谋私、徇私枉法等现象时有发生；再如，当前平度市民存在“信访不信法”“信闹不信法”“信权不信法”等不良现象，而且这种不良现象普遍存在。这些都充分说明平度市民众的法治意识亟待强化。

（二）法律制度不够完善

社会治理立法不充分、法律空白多。在城市社区管理、农村社会治理、城乡统筹发展、非政府组织管理、网络虚拟社会管理等领域的立法空缺还很大，社会组织自治、公民权利及社会事业领域的相关立法也非常欠缺。此外，社会治理领域法律法规相互交错，社会治理相关法律的整体性和系统性严重不足，社会治理的相关法律法规分布零散，社会治理规则呈现明显的碎片化特征。这种社会治理相关法律制度建设的相对滞后，法律规范的不完备，严重制约了社会治理制度框架的建立和完善，突出表现在社会治理法律规范不完备、内在逻辑性不强，部门法之间缺乏衔接协调，法律滞后于社会发展，不能有效应对新的社会问题等等。比如，到现在还没有一部从整体上对社会组织进行规范的法律，很不适应形势任务的要求。由此可见，社会治理领域法制建设严重滞后的状况还没有改变，有待尽快加以解决。

（三）社会治理主体权责界限不够清晰

党的十八届三中全会明确要求：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”创新社会治理体系，就是要求改变过去政府事无巨细、大包大揽的局面，避免“全能政府模式存在官僚主义、机构臃肿、职能错位和效率低下等问题，导致公共产品和服务供给不足，不能满足实际需要”。但当前，这个权责清晰的治理体系还没有在法治的框架内完全确立起来，表现为政府在社会治理中越位、越权的情况时有发生，社会组织、公众等其他主体在社会治理中缺位、失位的现象依然存在，特别是对公权力的制约还需要加大立法、执法和监督的力度。因此，要以法律的形式对各主体的权限进行清晰的界定，并规范各主体参与社会治理的方式和途径。只有各主体之间权限划界清晰、职能分工明确，才能更好地形成合力，实现平度社会治理效果的最大化。

（四）社会组织不够规范

当前，由于社会组织不健全、社会功能不完善，许多公民的公益性需求不能得到完全满足。同时，大批社会团体发育还不够健全，社会中介组织尚未真正成为政府职能转移的有效载体，大量民间组织的作用尚未得到充分发挥，管理上也存在职能缺失的问题。通过调查发现，平度市部分社会组织忽视自身建设，业务素质低下，特别是部分社会组织由于缺乏资金，自身发育尚不够成熟等原因，在参与公共服务过程中，常常依赖于政府，多是被动的承接政府转移的公共服务职能，公共服务市场化、社会化、多样化受阻，不能很好地满足民众的需求。同时，由于社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化，经济社会快速发展出现负效应，导致贫富差距拉大，社会保障覆盖率较低，就业形势严峻，社会事业发展较慢，社会保障体系和社会治理制度还不健全。

三、加快推进平度市社会治理法治化的途径

法治是社会治理创新的基础，社会治理创新是推进法治建设的活力源泉。实现社会治理法治化，必须突出重点，夯实基础，积极探索新思路、新方法、新途径，努力为创新社会治理提供强有力的法治保障。

（一）树立法治意识

一要加大法治的宣传教育力度。通过宣传教育，提高人们对法律知识的掌握程度，强化人们的法治观念和法律意识。必须继续常抓不懈地深入开展普法教育和宣传活动，加强普法阵地法治宣传和骨干培训。通过宣传教育，使群众形成法治意识，有问题找法院，直接通过法律途径来解决，依法理性地表达利益诉求，通过诉讼、复议、仲裁等法定渠道维权。二要不断创新普法内容。坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众，深入宣传与人民群众生产生活、与维护社会和谐稳定密切相关的法律法规，依法认真解决群众最关心、最直接、最现实的问题，以法律的实效大力培育公民维护法律权威的法治精神。三要进一步改进普法手段。加强法治宣传教育阵地建设，完善城乡公共活动场所法治宣传教育设施，鼓励和引导平度市的广播、电视、报刊以及互联网、移动媒体等各种媒体办好普法节目、专栏和频道，着力增强平度市全体社会成员的法治意识。四要坚持依法治理社会，使法治成为社会治理的基本方式。党和政府要从立法、行政、司法、监督等各个层面坚持法治理念，各级领导干部、执法人员要率先垂范，带头依法办事，向社会展示公正的法治形象，在群众中发挥示范引领的作用。要大力开展法治服务，切实让法治惠及民生。要深化法治参与的层次和水平，使广大人民群众在广泛参与法治创建、亲身经历法治进程的实践中，法治意识得以强化。

（二）加快社会治理法制建设的步伐

随着经济社会变革步伐的加快，社会矛盾和纠纷日益增多，更加复杂多样，社会治理中对法律法规的需求也迅速扩大，要求相应法律法规及时修订更新，更加系统配套，具有可操作性。必须坚持法制统一与探索地方特色结合起来，立足平度市实际和发展阶段性特征，紧密联系社会治理的状况和人民群众普遍关心的热点难点问题，加快完善社会治理法律法规体系。坚持立、改、废并重，及时修改或废止不适应平度市社会治理状况的地方性法规、规章，实时研究国家新出台的法律并跟踪法律修改情况，及时制定或修改相配套的实施办法，防止其妨碍和束缚平度市社会治理创新的有效开展，为加强和创新社会治理提供法治保障。比如，平度市积极探索城乡基层民主协商和流动人口民主权利保障的方式方法，创新推进基层民主治理路径。立足实情改革创新社区治理体制，积极探索社区、社会组织和社工“三社联动”的基层治理模式。加强社区减负增效，健全社区工作者选拔、管理、培训等机制，统筹推进城乡社区建设。制定社区公共服务综合信息平台基本规范，健全社区服务体系，拓展服务内容，创新服务方式，广泛开展面向社区全体居民的就业、社保、卫生、文体和日间照料等便民利民服务。

（三）健全运行机制

多元共治的社会治理体系通过政府、社会组织、公民等主体之间积极合作、相互借鉴、优势互补，实现从共治到共赢再到共享的发展。这个良性发展的社会治理体系能否高效顺畅运行，取决于有没有建立起符合法治化要求的运行机制，特别是不同主体是否能够明确各自职责权限，找准各自定位，发挥各自最大效能，避免主体之间由于权责界限不清发生内耗、冲突、恶性竞争等问题。必须将社会治理主体真正纳入到法治化的运行轨道。一是明确界定各自权限，规范不同主体参与社会治理的方式途径。使不同的治理主体各司其职、各负其责，不越权、不错位，依法有序运行，产生良性互动。该由政府管的政府要切实依法管好管住，该由社会组织承担的就由社会组织具体负责，符合居民自治范围内的事项由居民自行处理。二是强化司法权威，对不同主体的合法权益给予法律法规上的充分保护，使其行为的正当性和合法性都能够依据法律法规得到保障。三是必须健全惩戒机制，对各类主体违法违规的行为进行有效制裁，使之承担相应的法律责任，使政府权力的行使、社会组织的活动、公众对社会事务的参与都处于严格依法办事的状态。

（四）完善管理平台

基础不牢，地动山摇，要善于把矛盾化解在基层。一要抓规范化管理。严格按照中央和省、市要求，加强基层综治维稳信访工作中心的硬件和软件建设，做到有组织管事、有人员办事、有场所议事、有经费和设施办事、有制度理事。二要抓矛盾隐患收集梳理。要把综治维稳信访工作中心作为统一的口子，确保做到在第一时间掌握社情民意、第一时间化解矛盾纠纷、第一时间响应服务需求、第一时间核查办理结果。三要抓资源力量的整合。要建立联动工作机制，乡镇党政“一把手”负总责，专职副书记具体抓。充分发挥大学生村官、选派干部以及农村老党员、老村干、老教师、老医生和致富带头人作用，组建一支编外维稳队伍。四要构建社会治安防控体系。以“网格化管理、组团式服务”为依托，把打防管控各环节有机结合起来，加大对严重暴力犯罪、抢劫抢夺盗窃、涉黄涉赌涉毒等各类违法犯罪的防范打击力度，提高基层社会治安防控能力。五要做到依法办事。加强相关工作人员的政策法规和业务知识的培训，切实提高依法科学处置应对水平。加强流动人口和特殊人群的管理服务，强化食品药品、安全生产和应急管理等工作，确保社会秩序稳定。着力构建矛盾纠纷大调解体系，不断加强人民调解工作，大力拓展工作领域，健全组织网络，完善工作制度，推动人民调解走上法治化、规范化轨道。

（五）加强执法监督

积极构建党内监督、人大依法监督、政协民主监督、行政监督、司法监督和社会监督有机结合的全方位监督体系，保证党和国家机关及其工作人员按照法定权限和程序行使权力。一要建立党风廉政建设责任制。加强廉政监督，坚决纠正以权谋私、吃拿卡要的不正之风，严肃查处违纪违法行为。二要健全公安、检察、审判机关相互配合、制约和监督的工作机制。三要实行定期交流和轮换岗位制度。执法机关的负责人要定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换。四要加大对行政法律法规的宣传力度。行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。因此，要采取多种形式将负责实施的法律、法规、规章予以广泛宣传，做到家喻户晓，深入人心，提高人民群众的监督意识。开通网上交流沟通平台，建立健全人民群众和新闻媒体反映问题的处理机制。五要全面实行行政执法公示制。实行行政执法公示，一方面保证人民群众的知情权，另一方面有利于人民群众对行政执法行为予以监督，这是遏制行政执法“三乱”（乱摊派、乱收费、乱罚款）现象的一种有效措施。行政执法的主要客体是广大人民群众。人民政府为人民，人民政府要接受人民的监督。在行政执法过程中，有关行政部门要本着对人民负责，自觉接受人民群众监督的态度，将执法的依据、程序公之于众，并告知当事人不服执法决定的申诉方式，以增加行政执法的透明度。当事人向行政机关了解执法依据和程序时，行政机关要耐心做好解释、说服工作。六要认真执行党政领导干部问责制度，加强绩效管理，健全责任体系，对决策失误、违法行政、滥用职权、失职渎职等行为，严格依法追究责任，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究，推进问责法治化。