青岛社会治理法治化与城市管理问题研究

中共青岛市委党校　姜丽华

摘　要：青岛市实现社会治理与城市管理法治化是提高国家治理现代化的迫切需要，是实现全面依法治国的必然要求，是开辟建设幸福宜居城市的有效途径。但是这一过程中，有一系列问题需要解决和正确对待。为解决这些难题，实现青岛社会治理法治化与城市管理有效化解离不开民众、社区、政府、司法多方力量的互动与合作，多发且复杂的社会问题需要在有限的司法资源之外寻求民间纠纷化解资源。

关键词：青岛　社会治理　城市管理　法治化

改革开放30多年来，中国已跃升为世界第二大经济体，取得了举世瞩目的巨大成就，但与此同时，中国也步入了全面深化改革的“瓶颈期”，特别是在政治体制改革、社会改革及司法改革领域面临的问题相对突出。公共领域多元化民意诉求在当下社会治理法治化和民主转型进程中发挥着至关重要的作用。如何克服其内在困境与张力并促进其正功能的发挥，也就成为实现法治青岛及法治中国建设中一个重要而紧迫的时代课题。

一、社会治理和城市管理法治化的重大意义

我国城市社会治理的基本方略就是城市管理的法治化，城市社会治理过程中要充分反映人民群众意志的法律得到普遍的贯彻实施，真正体现人民是社会最重要的主体和主人。社会治理法治化符合我国城市发展的实际情况，并与我国宪法所确立的依法治国，建设社会主义法治国家的治国基本方略相一致，具有重大意义。

（一）提高国家治理现代化水平的迫切需要

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，意味着要实现政府与社会之间的良性互动，使政府原先“全能”包揽一切经济和社会事务向“有限”承担必要的公共事务的转变，强调政府向公民负责以及公民可以问责政府的合法性，这是国家治理能力现代化的核心理念。客观上对原有的城市基层管理体制给予改革的有利时机。分配体制的多元化把原有单一阶层的人，划分成利益多元化的人群，各个阶层的利益诉求也大不相同，这势必要求社会能够充分调和并整合不同诉求。面对社会发展中出现的新形势新任务，实现社会整合的目标，需要建立一种新的社会治理和城市管理机制。

（二）实现全面依法治国的必然要求

面对新情况和新形势，党中央从新审视法治的作用，十八届四中全会提出全面依法治国的总目标和重大任务。依法治国的核心理念是运用法治精神、法制原则、法治思维、法治方式作为判断是非曲直的准绳，并以法治标准开展社会治理工作，在推进社会治理法治化和城市治理中将社会治理活动的决策、执行、监督等各方面工作都纳入法制的轨道，将法治倡导的正义理念作为社会治理长期的价值目标，把民主、科学、文明、正义等法治理念有机结合起来开展社会治理活动，以期真正实现社会治理法治化和城市有效管理。实现社会治理法治化及城市有效管理的内在要求就是善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，从而提高科学执政、民主执政、依法执政水平。

（三）开辟青岛建设幸福宜居城市的有效途径

在青岛实现建设幸福宜居城市过程中，面临的任务和挑战非常艰巨，既涉及青岛市城镇化的立法规划，又涉及城市建设和治理，还涉及失地农民在城镇化过程的权益保障问题、环境保护实施以及土地制度的完善等，这些领域的工作均需纳入法治化的轨道。在青岛建设幸福宜居城市过程中不能奉行长官意志而违背客观规律任意而为，各级政府要改变过去随主要领导人变化而变化的城市治理模式和路径的做法，在城市治理中探索通过法治化的措施约束，使权力行使和权利享受得以充分保障，真正开辟出一条青岛建设幸福宜居城市的有效途径。

二、青岛社会治理法治化与城市管理存在的问题

当下而言，青岛市在推进社会治理法治化过程中，不同程度地存在缺乏法治思维，不顾客观规律和法律程序强行推进的做法，要破解城市管理中的无序状态，政府通过法治化措施，走一条新型健康推进的建设路径就成为当下青岛政府面临的重大课题。

（一）主体构成多样化易导致社会冲突

城市是经济、文化汇集之地，不同职业、不同地位的人们在同一地理空间上聚集，来自不同地域、不同阶层的利益群体同属于一个社区，这些人在价值追求、思维方式、行为方式上存在巨大差异。社会群体结构从高度同质化向着多元化发展，目前，青岛市已经形成工人、干部、农民、知识分子、非公有制经济人士、新社会阶层等主要职业群体。可见城市主体结构的多样化造成利益需求的多层次化，观念差异大，利益摩擦和利益冲突日益增多，而解决这些问题的途径和平台还是相对单一，给青岛城市治理法治化和有效管理带来一定的挑战。

（二）缺乏有效社会支撑

改革开放以来，市场经济观念逐渐深入人心，人与人之间的社会关系逐渐被淡化，人际关系逐渐被市场化。在这一时期，公民的个性得以张扬，但同时公民的责任意识、协作意识、宽容心理却没有被同步培养起来。在很多社会关系中，关系本体之间的诚信意识不健全，互相之间在出现矛盾纠纷时，往往存在着比较大的对抗性，在共同协商解决矛盾时往往很难达成和解协议，有的即使达成了和解协议其反悔率也比较高，且和解协议往往很难执行。目前来看，青岛市同样面临这些问题，一些调解机构中调解组织成员的素质比较低，调解程序设计不科学，社会公信力缺失。

（三）社会自治组织发育不健全

化解矛盾纠纷是社会自治组织的重要内容之一，谈及青岛市社会治理的纠纷解决资源就绕不过社会自治资源。青岛市社区的居民自治组织主要包括居民委员会、业主委员会、人民调解委员会。但实际生活中存在如下问题：第一，并非所有的社区都是商品房社区，也并非所有的商品房社区都建立了业主委员会；第二，人民调解委员会的组成人员与居民委员会的组成人员高度重合，而居委会的实质定位又和社区党委、社区工作站混淆不清；第三，居民结构各异的社区其自治程度也不尽相同，除去居委会行政化、居民参与不足等普遍性的自治难题，城市还存在着因其居民结构等特点而特有的自治难题。

（四）缺乏疏通居民利益表达的有效途径

青岛市城市人口异质化程度高，文化具有多元化、现代化的特点，空间领域形成了物质外貌、社会群体、人文生态环境不同的功能区导致了城市居民利益诉求的多元化。当前，调解等协作方式的大力宣传把司法的功能局限于纠纷解决，司法信访化，信访司法化，“治理”的视角与“疏通利益表达渠道”的现实需求相脱节，导致了城市管理中问题解决多元而无序的状况，行政纠纷领域尤甚，所谓“多元化”只停留在理想层面，行政纠纷解决的多种机制之间只有名称的不同，没有功能的互补。

三、建立青岛社会治理法治化与城市管理问题解决机制

当前，青岛社会治理法治化与城市管理问题的有效化解离不开民众、社区、政府、司法多方力量的互动与合作，多发且复杂的社会问题需要在有限的司法资源之外寻求民间纠纷化解资源，社区自治组织和人民调解组织的运行离不开政府的财政支持。不管哪种力量在问题化解过程中起主导作用不能一概而论，各种力量在互动中发挥的作用应该依据问题的性质而定，也即问题类型的差异化导致了多元化问题解决机制的差异化。

（一）完善非法律问题的解决机制

非法律问题指因社区生活琐事发生的自然状态的纠纷，不涉及权利救济但牵涉情感因素的婚姻家庭纠纷与邻里纠纷是最典型的非法律纠纷。此类问题因无涉权利救济而无须司法力量介入，应充分依托社区内的自治资源引导当事人达成和解协议。这种政府“搭台”、社区“拟定剧本”、当事人自主“唱戏”的纠纷解决机制的实现路径，可以借鉴政府与社区的合作理论，即“政府站在委托人的立场为社区自治留有空间，自上而下地推动调解者的知识生产过程，调解者进一步向合意促进者的角色转变”［1］。基层政府为社区自治组织提供人员培训、财政保障等支持，社区自治组织及人民调解组织给予当事人以心理疏导、情感宣泄、法律咨询等帮助，调动社会生活资源以寻求当事人的合作，避免行政力量对纠纷的直接介入。因为非法律性社区纠纷和日常生活息息相关，牵涉到当事人之间千丝万缕的情感纠葛，当事人需求的是“相互以主体性的姿态推进自主的交涉和讨论，而非依赖于第三人的权威、力量或家长作风的照顾”［2］。自助性纠纷解决机制可以最大限度地保护双方的隐私，民间性纠纷解决机制的正确引导可以保障和解内容的合理性及合法性。

（二）完善法律问题的解决机制

社会生活中发生民事法律纠纷，主要指发生在家庭成员之间、社区居民之间、社区居民与社区管理者之间、社区居民与社区外部人员之间的人身、财产纠纷。社区中最常见的民事法律纠纷涉及的关系往往比较复杂，如既涉及邻里关系又涉及物业管理的纠纷。社区民事法律纠纷的化解重点是在权利救济的基础上定分止争，因此必然遵循司法中心的解决机制。

首先，该机制的构建基于“能动司法”的理念。“能动司法”理念指在中国语境下，以法律效果为前提，以法律、社会、政治等多重效果的统一为核心价值，运用各种合法的资源和可能的手段应对社会转型时期复杂、尖锐的矛盾。社会生活中产生的民事法律纠纷难免与非法律纠纷纠缠在一起，生活是包罗万象的，现行法律制度无法回避漏洞的存在。正如有学者指出，在中国社会转型的背景下，以人际关系为主的纠纷解决机制必然对以法律关系为主的司法解决方式产生影响，司法机关不再一味追求严丝合缝的合法性，而是着重考虑如何让纠纷双方都接受认可裁判。

其次，该机制的构建重点在于非诉讼纠纷解决机制的准司法化建设。司法中心模式的运作过程从某种意义上讲是指法院审判活动以外的纠纷解决方式的运作过程。换而言之，能动司法理念下的司法中心体制强调的是各种非诉讼纠纷解决机制在不偏离法治轨道的基础上弥补法律僵硬性、滞后性的缺陷，而非强调诉讼的万能。因此，非诉讼纠纷解决机制的准司法化建设成为该模式的重要环节。非诉讼纠纷解决机制的准司法化建设包含如下要点：第一，赋予非诉讼纠纷解决方式达成协议的强制执行效力，如《人民调解法》有关法院对调解协议效力的司法确认的规定；第二，通过专业化建设削弱非诉讼纠纷解决机构的准行政化，如物业纠纷调解委员会等专业化调解组织的建设以及派出所联调室和法院诉前调解室对专职人民调解员的聘任，避免了司法助理员等具有公务员身份的人民调解委员会委员运用行政资源优势对社区民事法律纠纷的直接调处；第三，准司法化不同于司法化，不能因专业性的增强而弱化非诉讼纠纷解决机制的灵活性，有学者建议简化仲裁程序，放宽委托代理人的准入制度，形成对诉讼机制的比较优势。

最后，该机制的有效运行依托于各种纠纷化解方式之间的有效衔接。如法院主导下委托人民调解组织进行的诉前调解实现了人民调解与诉讼的有效对接。又如在社区设立仲裁联络处，实施仲裁与人民调解在社区内的有效对接。

（三）完善以群体性事件为代表社会民事、行政复合型法律问题的解决机制

民事、行政复合型法律问题的产生根源在于部分公民利益与公共利益、公民权利与公共权力之间的博弈，问题的进一步演变则取决于行政行为的合理性。施工扰民纠纷、征地拆迁纠纷等群体性事件是这类问题的典型代表。构建社区民事、行政复合型问题的解决机制，重点在于让行政复议、行政调解等多元化的解决方式取代信访的功能。在构建思路上，应遵循如下要点：

首先，重构行政复议制度。与其他行政性纠纷解决方式相比，行政复议制度在衡量各方利益的时候更为细致、全面，因为行政复议以纠正违法及不当的具体行政行为、维护行政相对人合法权益为目的，并可以附带审查部分抽象行政行为。根据相关学者的研究，《行政复议法》制定之初的指导思想偏重于层级监督而非纠纷解决，所以该制度的构建存在机构缺乏中立性、程序缺乏公正性等缺陷，导致了公民的不信任。因此，从程序角度重构行政复议制度的重心在于，在行政复议程序中遵循参与、中立、公开、理性、对等、及时等原则，增加回避、言辞辩论、说明理由等制度，实现行政复议程序的实体正义与程序正义；从机构角度重构行政复议制度的重心在于，设立单独的行政复议委员会，相对集中行使行政复议权。

其次，行政调解的灵活应用。群体性事件中往往掺杂了民事纠纷，且实践中不能把民事纠纷与行政纠纷分离开单独解决。因此，在事件解决过程中适时融入行政调解工作成为必要之举。在群体性事件解决实践中至少包含以下几个方面：第一，行政机关在裁决、复议等争议解决机制中对当事人双方的行政、民事争议所进行的调解；第二，基层政府所属机构在行政执法和管理活动中对当事人的民间纠纷进行的调解；第三，行政机关通过信访、投诉等机制协调处理各类争议的活动；第四，区县、乡镇街道政府主持下以行业协会、人民调解等形式运作的行政调解；第五，行政诉讼调解。行政调解在实践中涉及的主体、程序性质、应对的纠纷类型都是多元的，不应该用立法的方式强求对行政调解进行统一的定性与程序规范，而应该充分发挥行政调解较之人民调解、司法调解所特有的综合性、行政性、权威性等优势，灵活调处群体性社区纠纷，让行政调解在纠纷解决的过程中进退自如。行政调解之于群体性事件最重要的意义不在于减轻司法负担、弥补法律漏洞，也不在于化解纠纷、维持社会秩序，而在于让行政机关洞察到纠纷背后个体利益与公共利益、公民权利与行政权力博弈的交锋点及产生根源，进而对症下药，应对纠纷个案背后的社会问题。

参考文献

［1］曾令健．社区调解中的合作主义——基于西南某市的调研分析［J］，法制与社会发展．2012（2）．

［2］〔日〕小岛政斯，伊藤真一．诉讼外纠纷解决法［M］．丁婕译．北京：中国政法大学出版社，2005：229．