在立法和执法实践中的局限

（一）在环境执法中的客观不能

限期治理制度被立法者和执法者寄予厚望，在对环境污染或生态破坏的环境执法实践中也最经常适用。首先必须承认，这项制度的实施确实起到了减少污染、改善环境的作用。但由于没有相应的保障制度或者说此项制度失效时其后续的补救制度存在着漏洞，信任与依赖此项制度利大于弊。现实中有不少环境污染者利用制度上的漏洞对环境造成更严重的破坏，从而使限期治理制度在操作过程中被扭曲，流于形式、效果甚微，甚至限期治理异化成了一些污染单位继续污染环境的“保护伞”与“护身符”。例如：湖北省荆州市2007年3月启动“造纸行业专项治理”，要求限期内通过技术改造实现达标排放，否则将被强制关停。然而，“限改令”发出后，一些企业则利用“限改令”抓紧时间生产公开排污。一名纸厂老板直言，出台“限改令”其实还不错，起码限期内一两年的时间生产排污没人干扰。^[61]这绝不是个案或偶然现象，在福建、云南和贵州等省市的调研中，这种情况频繁发生。限期治理制度之所以存在着制度绩效与立法预期的巨大差距，其原因是多方面的。但从法律专业角度分析，其自身存在着多重缺陷，这从根本上影响和决定了其在保护环境中的客观不能。

（二）立法缺陷

经过前几部分的梳理可知，从法律规范角度分析，限期治理制度自身存在着多重缺陷，归纳起来主要有：

（1）限期治理的适用前提模糊，何为严重污染的判断标准并不明确，因此对环境行政执法实践而言操作困难，也不符合环保法的预防原则，无法体现事前监督，不利于环境质量的保护和改善，同时严重污染的治理难度也很大，有违该制度设计的初衷。

（2）限期治理决定权规定十分混乱，有政府决定、环保部门决定或政府授权环保部门决定等等多种情况。这直接影响了环境法制的统一，造成了环境执法的困难，增加了执法成本和社会成本，客观上也会加重地方保护主义。

（3）限期治理制度程序上存在漏洞，考察相关实体法和程序法的规定，对污染企业决定限期治理直至责令停业关闭，一般要经过复杂的程序和很长的时间，决定作出后污染企业开始实施治理最长在法理上可长达3年（治理期限不明确），于是宽松的自由裁量权恰恰留下了违背该制度的初衷、污染破坏环境的空间，以至于污染继续发生，未达到预期效果。

（4）保障限期治理制度的法律责任软弱。对于限期治理的性质，我国的环境法律一开始将它定位为一种行政强制措施，后来强化为一种法律责任。但无论怎样定位，限期治理要发挥实效，必须有强有力的法律责任体系予以保障，才能使其起到预期的治理效果。