有效执行的前提条件

由于政策执行是政策过程中一个极其繁杂的阶段，其最终效果往往会受到诸多因素的干扰和制约。因此，改革举措的执行，在一定情境下会发生扭曲或改变，造成全面深化改革目标偏离预期。研究发现，影响改革举措执行的主要因素有以下几个方面。

美国公共行政学者史密斯，最早对政策执行问题进行系统研究，他明确把“理想化的政策”列为影响执行环节的首要因素。管理学家德鲁克也认为，“政策执行的第一项严重错误，就在于政策制定者制定了超越性的政策目标”。劳伦斯·G.赫雷比尼亚克则从战略与执行二者关系的视角指出，“对于有效的实施工作来说，一项清楚的、有重点的战略是必不可少的。不首先致力于制定可靠的战略，就谈不上实施战略问题”。

1999年，时任湖北咸宁市咸安区委书记宋亚平，大刀阔斧地推行了包括五保合一、两推一选、干部打工、撤销乡镇“七站八所”等14项改革举措。咸安政改风生水起，湖北震动、全国轰动，但整个过程非常平稳。在宋亚平看来，改革之所以能取得成功，很大程度上取决于执行层面的组织能力，以及具体操作过程中的方式方法。他后来向媒体透露：“其一，你推行的改革绝不是你自己头脑发热时随心所欲、想当然的主观产物。其二，你的改革创新必须符合党中央、国务院既定的方针、路线、政策。同时，还需因地制宜，考虑到干部群众的承受能力。这是能够名正言顺地获得群众的理解和上级支持并取得成功的重要政治保证。其三，改革的指导思想、政策措施和操作方案必须是一个整体性、综合性的系统工程。千万不能‘头痛医头、脚痛医脚’。”

改革举措执行的资源，是指执行主体实施既定的改革举措时，所必须具备的客观与主观条件。公共政策是社会资源的流动过程，其本身必然需要一部分公共资源的损耗。一是财务资源。充足的经费以及优良的物质设备供给，是任何改革落地生根的必要投资和重要手段。当然，财物资源的调配供给，必须以经济发展水平和财政供给能力为基础；如果改革执行主体难以承受，再完美的改革举措也只能是纸上谈兵。二是人力资源。人是组织中的活的灵魂。选择素质高、能力强、经验丰富的执行人员，是推动改革举措落地的重要前提工作。需要注意的是，应当考虑到执行机构和人员对改革举措的价值态度和利益关系，尽量避免选择与改革有利害冲突关系的机构和人员去推动改革。三是信息资源。改革往往因宣传不力而造成信息非对称性，进而产生改革举措执行的偏差。充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道和完全的信息产出，是改革举措有效执行的重要保证。四是权威资源。改革举措的执行，是对社会资源的一种权威性分配。没有权威，意味着没有权力进行资源分配。执行主体应当依法改革，不可越权、侵权；应当以身作则、率先垂范，争取公众的信任和拥护。五是制度资源。制度是公共政策执行程序化的基本保证。执行制度建设至少应当包括：对执行者的人格、身份、职务等的保障，以及行政裁量、自由申辩等规定。

改革举措的执行能否成功实现目标、收到预期效果，并不简单取决于决策者和执行者的一厢情愿，它必定与目标群体有着密切和直接的关系。目标群体是否认同和接受改革，是决定改革成败与否的关键所在。总的来看，目标群体对改革的影响，主要分为两个因素：一是利益。改革本质上是利益关系的重新分配。这就可能使一部分目标群体获得利益，而使另一部分目标群体失去利益。后者往往会采取各种手段进行博弈，来保护自己的利益或者尽可能减少利益损失。二是观念。在一些部门和地方，改革举措往往由少数人制定，同时还可能缺少相应的宣传，造成彼此信息的不对称。而公众的普遍心理则是，对自己不了解、不理解的新鲜事物，往往会持一种怀疑、观望甚至反对的态度。

因此，在推进改革过程中，有必要让目标群体分享到更多改革红利，增进目标群体对改革的认知度和获得感。一方面，在举措出台之前，应当对可能指向的目标群体进行预测分析，厘清执行环节可能涉及的价值链条与利益关系，并采取切实举措化解、平衡或者补偿群体间的利益冲突。另一方面，对将要执行的改革举措，应当尽量选取多种信息传播渠道进行宣传，从而让目标群体充分了解改革的增益预期，消除疑虑、敏感甚至恐慌，最大限度地减少执行阻力。