“留痕”的行政数据

维克托·迈尔—舍恩伯格在《大数据时代》中说道：“我坚信大数据能有效帮助公共部门优化决策，并已经在帮助政府实现‘善治’目标”。

所谓行政“留痕”就是对政府行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为实施全过程记录制度，通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。其目的就是利用大数据等信息技术提高行政管理的信息化水平。

“行政”指的是国家行政机关在履行职能的过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动。中国古代仁人志士以“治国平天下”为己任，因此，“行政”很早就成为治国理政的代名词，如《孟子·梁惠王上》：“为民父母，行政，不免於率兽而食人，恶在其为民父母也？”《史记·殷本纪》：“帝太甲既立三年，不明，暴虐，不遵汤法，乱德，於是伊尹放之於桐宫。三年，伊尹摄行政当国，以朝诸侯。”《史记·周本纪》：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’”等等。

“行政执法”则是行政管理过程中不可缺少的环节，它是指行政机关直接实施法律、法规具有强制性的管理行为。

行政执法行为因其受拘束的程度不同可分为两种，一种是羁束行政执法，另一种是自由裁量行政执法。羁束行政执法是法律法规对其执行的事项有明确、具体的规定，执法者必须严格按规定执行，没有自由处置的权力；自由裁量行政执法在法律法规规定中，执法者可在范围、方式、数额等方面有一定的范围之内进行选择。如税收的税基、税目、税率、税额是没有伸缩余地，属于羁束行政执法。而有的税收处罚规定则是属于自由裁量行政执法，比如税收法律规定对税收违法行为可处以0.5倍以上至5倍以下罚款，而0.5倍以上至5倍就是自由裁量的范围。除此之外，治安管理处罚也有一定的幅度，可供行政机关自由裁量。也就是说，严格按照法律、法规明确而具体的规定执行的，称为羁束裁量的行政执法行为；法律、法规虽有规定，但在其范围、方式、种类、数量等方面又允许有一定的选择余地或一定的选择幅度的，称为自由裁量的行政执法行为。对执法行为实施全过程记录制度，通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程“留痕”和“可回溯管理”就是利用“结构化数据”和“非结构化数据”进行监督、控制。

美国警察滥用暴力的现象十分严重，特别是近年来，美国警察在盘查、拘留等执法过程中致死平民，尤其是黑人的事件频繁发生，因涉嫌种族歧视和滥用暴力，持续引发示威甚至骚乱。2014年8月，美国中部密苏里州圣路易斯县弗格森市白人警察达伦·威尔逊枪杀黑人青年迈克尔·布朗，激起美国民众的愤怒。不仅如此，11月24日，圣路易斯地区大陪审团根据既有证据材料，决定对达伦·威尔逊不予起诉。这无疑是火上浇油，更激起弗格森民众对大陪审团的决定的不满，人们纷纷走上街头抗议示威，一些人甚至诉诸暴力宣泄愤怒。怒火迅速从弗格森蔓延至东西海岸，愈烧愈烈，最后，燃遍了全美国，一些社交网站也直播了警察杀人全过程，网上的转播，迅速引起公愤，各地民众发起游行表达不满，一场“黑人的命也是命”民众示威运动在全美国兴起。

弗格森的骚乱，史无前例地“惊动了”联合国。总部设在瑞士日内瓦的联合国禁止酷刑委员会11月28日敦促对这起美国白人警察滥用职权枪杀黑人青年的事件进行调查，并表示美国应该对本国警察野蛮暴力行为和多起射杀手无寸铁黑人的事件进行彻底调查并提出起诉。

每年，美国都有上千名手无寸铁的平民无故死于警察的枪口之下。据《华盛顿邮报》大数据调查显示，仅2015年，全美国就有986名平民因警察暴力执法而失去生命，这一数字比美国联邦调查局过去10年统计的年平均数的两倍还多。其中，非洲裔的黑人被警察枪杀约占40％。但随着近年来IT科技快速的发展，人们已为解决美国警察执法滥用暴力找到了一个的新方法，这就是通过云计算和大数据来预防警察暴力执法事情的发生。

2015年10月13日美国司法部长洛蕾塔·林奇宣布，将就警方执法使用武力在全国范围启动一个数据收集项目，以追踪警察对平民滥用暴力甚至致死的情况。它的内容包括警察执法行为的全过程，涉及执法人员使用武力的频率，以及平民与警察遭遇时或被警察关押时死亡事件发生的频度等，林奇说：“获得执法部门动用武力的准确全面的数据至关重要，目的在于增加执法透明性，并在执法机构与我们服务的社区之间建立互信。”她同时要求酒精、烟草、火器和爆炸物管理局、毒品管制局报告被拘留人员死亡情况，并指示司法部将继续与地方政府、州政府、联邦政府等合作，确保统计数据全面、有效、有用，且能够回应社会需求。

其实，美国联邦调查局在2014年就着手建立了“全国武力使用数据收集”系统，通过互联网、大数据从联邦和州各级执法机构收集信息，以掌握警方对平民使用暴力、警方拘留所发生死亡事件的频度。在收集有关动用武力更全面的数据中，还包括那些并未导致死亡的动武案例，这一系统已于2016年投入运行。

那么，为什么美国司法部要建立行政执法数据收集系统呢？

除了监控和遏制警察暴力执法的渎职行为之外，建立执法机构与服务社区之间的互信，维护社区公共安全也是一个重要的原因。

2004年10月23日，在美国的密尔沃基发生了一起骇人听闻的警察暴力执法事件，一个白人警察在执法过程中野蛮殴打一位名叫Frank Jude的手无寸铁的黑人。这个事件发生后，白人警察野蛮殴打手无寸铁的黑人的视频迅速在互联网等社交媒体传播开来，并引发了强烈社会影响。一名记者运用大数据对其影响进行了实证分析，他收集了事件发生前后2004年3月1日至2010年12月31日期间密尔沃基地区所有报警电话记录。其中，数据涵盖了596个社区，并详细记录了每次电话的通话日期、源地址以及后续处理情况等。在分析事件影响效应、报警时间变化趋势以及居民特征等因素后，研究发现，这些社区的居民在黑人Frank Jude事件发生后减少了电话报警行为。而数据变化在那些居住在黑人社区的市民身上体现的特别明显，这种状况足足持续了一年左右。由此可见，针对黑人暴力执法事件除了事件本身影响之外，还会对本地区居民与警察之间的信任产生负面影响。即不仅威胁到警察行政执法的合法性和信誉，还严重削弱了公民举报犯罪行为的意愿，这将会进一步威胁当地公共安全，对抑制社会违法行为形成负面影响。

美国司法部长洛蕾塔·林奇宣布启动的警方执法使用武力数据收集项目就是利用大数据技术对“留痕”的行政数据进行控制。

对于社会成员和社会管理者来说，他们已经不自觉地把自己的思想、行为、言论甚至感情表达更加深入、更加全面地融入其中。从社会成员的角度看，从他们的工作内容到每日行程，从单位内部的往来到“朋友圈”的互动，从“高谈阔论”到推特脸谱上的片言只语，从你背过的单词到你走过的步数，每个人的工作、生活、社交、教育、运动等各方面的行为都在越来越频繁、普遍、精确的数据化。从社会管理者角度看，他们的管理、控制行为基于数据，但也被数据所记录，比如电子政务系统记录着政府的每个流程、每项决策、每个文件及其所有的原始记录。可以说我们已经被数据化的海洋淹没。

痕迹是事物的产生、发展和消亡的过程中留下的印记。“可回溯管理”就是痕迹化管理，是在各种管理过程中，从时间和管理内容方面，形成缜密的数据记录和痕迹。它最大的优点就是通过查证保留下来的结构化数据和非结构化数据既能实现“可回溯”的控制，又能通过挖掘、分析找出规律性的东西，更可以为实施行政提供预测。