北京市土地资源实证分析

土地资源是指当前或在可预见的未来，可供农林牧业或者其他行业利用的土地，是人类生存的基本资料和劳动对象（左大康，1990）。本书以北京市土地资源为例，详细阐述土地资源资产负债表编制的实证分析过程及方法。

（一）研究意义

北京是中国的首都，是全国的政治中心、文化中心、国际交流中心，是国家的中心城市，也是世界人口密度最大的城市之一。北京市现有土地面积164．06万公顷，截至2014年末，北京市有人口2152万人（国家统计局， 2016），人均土地资源不到0．08公顷，其中还包括了山地、水域等不适宜人类居住、生产、工作的地域面积。土地资源是不可再生资源，更是稀缺资源。了解土地资源现状，摸清土地资源“家底”，对于北京市合理规划城市空间，制定城市发展战略极其重要。

（二）土地资源资产负债表核算方法

1．土地资源资产核算

编制土地资源资产负债表，首先要对土地资源资产进行核算。土地资源核算的目的是为了摸清某一时点上特定地区土地资源的“家底”，了解土地资源的增减变动情况，客观地评估当期土地资源实物量和价值量的变化，准确把握经济主体对土地资源的使用、消耗、恢复和增值情况。土地资源资产的统计核算应包括土地资源存量表、土地资源流量表、土地资源综合表，综合表又包括土地资源实物量综合表和土地资源价值量综合表。

（1）北京市土地资源存量核算

土地资源存量表首先从实物量的角度，以面积为核算对象，统计某地区在一个会计期间内土地资源在期初、期末的资源存量，然后用市场价值法根据土地资源的面积大小和当期（当年）的市场价格计算其价值量。

土地资源的核算需要确定土地价值量的核算标准。本书中将北京市土地资源按价值核算方式分成了两大类：农用地和城市用地。农用地的价值采用征地补偿标准核算，城市用地采用基准地价标准核算。根据中国人民共和国国土资源部发布的《土地利用现状分类》（中国国家标准化管理委员会等，2007），土地类型分为耕地、园地、林地、草地、城镇村及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地，其他用地。农用地包括五类：“耕地”林地“园地”“草地”和“其他土地”。城市用地包括三类：“城镇村及工矿用地”、“交通运输用地”和“水域及水利设施用地”。由于只能从网络资料中获得2004年北京市征地补偿标准（百度文库，2012）与2014年北京市基准地价标准（北京市国土资源局，2014），所以本书根据北京市地价指数计（北京市国土资源局，2016）算得出2009年与2014年的北京市土地征地补偿标准平均价格和土地基准地价平均价格。计算得到2009年与2014年农用地价格分别为145．91万元/公顷、210．90万元/公顷；2009年与2014年城市用地价格分别为6374．725万元/公顷、9214．375万元/公顷（表6-11）。

表6-11 北京市土地资源价值核算标准

注：1．2004年北京市征地补偿费平均最低标准为5．35万元/亩，合80．25万元/公顷。2．北京市国土局公布的北京市综合地价指数2004年为121，2009年为220，2014年为318。由于2009年与2014年征地补偿标准无法获得，本书中2009年北京市征地补偿费平均标准＝80．25× 220÷121＝145．91万元/公顷，2014年北京市征地补偿费平均标准＝80．25×318÷121＝210．90万元/公顷。3．2014年北京市平均基准地价为9214．375万元/公顷，根据价格指数，2009年北京市平均基准地价＝9214．375×220÷318＝6374．725万元/公顷。

（2）北京市土地资源流量核算

土地资源流量表从土地资源数量变化的绝对值和数量变化比例的相对值两个角度来反映当期土地资源实物量和价值量的增减变动情况。在缺乏基础数据的情况下，本书中用土地资源期初、期末的存量倒算出土地资源当期的流量（表6-12）。

表6-12 资源流量计算方法

（3）北京市土地资源综合核算

土地资源实物量综合表的主要功能是反映土地资源实物量在一个会计期间内变化的原因，即是由人为因素造成的还是自然条件的变化而引起的。与林木资源相似的，本书将土地资源增减变动的因素分为自然性、人工性和针对价值量的经济性。自然性增长或减少主要是森林自然扩张导致林地面积增加，草木生长导致的草地面积增加，雷电引起的森林火灾或滑坡等导致的林地减少等；人工性增长或减少主要是人工退耕还林导致耕地面积减少、林地面积增加，人类城市扩张导致的城镇村面积的增加。

土地资源价值量综合表反映土地资源价值量在一个会计期间内变化的原因。自然性变化和人工性变化是根据自然资源存量自然性和人工性变化的数量与基准期价格求得（本书中土地资源的基准期价格为2009年平均市场价格）。价值量的经济性变化是指由于通货膨胀或通货紧缩等经济环境因素导致土地市场价格波动而引起的价值量变化（表6-13）。

2．北京市土地资源负债核算

本书认为自然资源负债从理论上讲应该是人类在使用自然资源的过程中承担的保护自然资源、自然环境的义务，为使其维持在某个水平或在其遭到破坏后使其恢复到原有水平所进行的物资、人力和资金投入。所以同林木资源一样，土地资源负债是人类在开发利用土地资源的过程中所承担的保护土地资源的义务，为使其维持在某个地质水平或在其遭到破坏后使其恢复到原有水平所进行的物资、人力和资金投入。

表6-13 自然资源价值量综合表计算方法

实际操作过程中，土地资源负债的核算也十分复杂。土壤在受到污染后需要投入多大资金才能使其恢复原状在现有的技术条件下难以测量，所以在土地资源负债表的编制过程中，本书将直接用于土地资源增值保护的资金投入作为负债的内容。

3．土地资源净资产核算

在会计核算中，资产和负债始终遵循着“资产＝负债＋所有者权益”的恒等式，资产和负债的差额是所有者权益。从产权属性而言，中国土地资源属于国家或集体所有，因此，可以通过计算土地资源资产与负债的差额代替所有者权益。土地资源资产和负债的差额可以理解为土地资源的净资产，其满足“土地资源资产＝土地资源负债＋土地资源净资产”的等式。这个净资产计算的意思在于能够让核算主体直观地看到在扣除每年应该承担的资源维护管理费用之后，土地资源的净价值量为多少，可为核算主体（管理者）提供一个可比较的资源资产净价值，在连续编报土地资源资产负债表期间，能够对比各期土地资源净资产的变化趋势。

（三）数据收集

该实证通过多种途径收集数据和材料。在一手数据的收集中，首先通过实地调研了解土地资源的情况，土地资源的管理部门及管理方式，并对相关的政府职员以及企业经理进行关键人物访谈，从与他们的交流中梳理和总结现有的土地资源统计方法，统计周期，统计口径以及土地资源价值量的核算方法。与此同时，笔者也对相关领域的专家学者进行了访谈，与会计学领域和资源经济学领域的权威专家学者探讨自然资产负债表的编制难点与出路。在二手数据的收集中，从中国知网、万方、维普、Elsevier、Springer等各种权威学术数据库中收集整理相关研究文献，从统计年鉴、地方政府报告、林业统计年鉴等文本资料中收集相关数据信息，从媒体、网络、图书馆等各种途径收集资料，填补资料缺口。同时，笔者对大量的数据进行了分类、梳理和对比核实。

（四）北京市土地资源资产表

1．北京市土地资源存量表

本书在报表的一级科目下以北京市的各个地区作为二级科目，将北京市16个区、县整合后分为主城区、城郊区和城郊县。主城区包括东城区、西城区、朝阳区、丰台区、石景山区、海淀区；城郊区包括门头沟区、房山区、通州区、顺义区、昌平区、大兴区、怀柔区、平谷区；城郊县包括密云县、延庆县。各省市可以仿照此种做法将本省的各个市、县作为二级科目，以此考察各个市、县的土地资源存量情况。根据《2009年度北京市土地利用现状汇总表》（北京市国土资源局，2010）、“2014年度北京市土地利用现状汇总表”（北京市国土资源局，2015）整理得到“2014年北京市土地资源存量表”。

表6-14 2014年北京市土地资源存量表

续表

注：数据出自北京市国土局网站“2009年度北京市土地利用现状汇总表”（北京市国土资源局， 2014），“2014年度北京市土地利用现状汇总表”（北京市国土资源局，2015）。

如上表所示，北京市的土地面积为164．06万公顷，因为城市总面积没有扩张，所以北京市土地资源的实物量总计没有变化，城郊区的面积占了北京市面积的绝大部分，达65．94％，主城区和城郊县分别占了北京市土地总面积的8．34％和25．72％。2009年，北京市土地资源价值按照市场价格计算为28．49万亿元，2014年，北京市土地资源价值按照市场价格计算为42．02万亿元。在2009年，“林地”的面积最大，有74．37万公顷，占北京市土地面积的45．33％，价值1．08万亿元，其中城郊县的林地面积最大，为45．51万公顷，城郊县的林地面积为26．63万公顷，主城区的林地面积相对较少，只有2．22万公顷。主城区林地面积的“少”不仅体现在面积的绝对数量上，还体现在其占林地总面积的比例上，主城区总面积占北京市总面积的8．34％，而主城区的林地面积却只占林地总面积的2．99％。在林地之后，占北京市土地总面积比例第二的是“城镇村及工矿用地”，这类土地是人们开展日常生活与工作的土地资源，其面积为28．58万公顷，占了北京市土地总面积的17．42％，其中城郊区的面积为17．31万公顷，主城区的面积为8．89万公顷，分别占了“城镇村及工矿用地”的60．69％和31．12％，而城郊县的面积只有2．28万公顷，只占“城镇村及工矿用地”的8．19％。这样的统计结果和民众的常识推断一致，主城区内的城镇化程度高，城市居民集中，所以其占“城镇村及工矿用地”的比例远高于主城区总面积占北京市总面积的比例，而城郊区与城郊县的城镇化程度依次递减，所以其“城镇村及工矿用地”的密度也递减。除了“其他土地”之外，土地面积最少的类型是“交通运输用地”，其面积为4．44万公顷，其中城郊区的面积3．18万公顷，主城区和城郊区分别为0．62万公顷和0．64万公顷。

到2014年，各类土地中依旧是“林地”的占地面积最大，为73．75万公顷，其价值量为1．56万亿元。其次是“城镇村及工矿用地”，占地面积为30．29万公顷，但由于其单位价格高，所以其价值量最高，达27．91万亿元。除“其他土地外”，还是“交通运输用地”面积最小，只有47006．28公顷，价值4．33万亿元。主城区中面积最大的土地类型是城镇村及工矿用地，面积为8．89万公顷，占了主城区面积的65％。城郊区中面积最大的土地类型是林地，面积为45．51万公顷，占了主城区面积的50．4％。2014年末“耕地”的面积为21．99万公顷，其中城郊区占了76．08％，主城区只占了3．09％；“园地”的面积为13．51万公顷，其中城郊区占了67．42％，主城区只占3．0％；“草地”的面积为8．51万公顷，其中城郊区占93．88％，主城区只占到了0．02％。不难发现，在农业用地的土地类型中，土地面积集中在城郊区，主城区的土地在农业用地中所占的比例都相对较小，尤其是草地，主城区的草地面积不到草地总面积的千分之一。与2009年相类似的，主城区“城镇村及工矿用地”的占比较高，占城镇村及工矿用地面积的30．37％。“其他土地”面积占北京市总面积的2．11％，其中城郊区的面积为2．68万公顷，主城区和城郊区其他土地的面积分为别1030．1公顷和6619．28公顷。到了2014年年末，主城区的土地价值量为9．66万亿元，城郊区的土地价值量为26．25万亿元，城郊县的土地价值量为6．2万亿元。虽然城郊县的面积几乎是主城区的3倍，但是其价值量却比主城区小，这是因为主城区内的土地中城市用地的占比较高，而城市用地的单位价值量远高于农业用地。

2．北京市土地资源流量表

根据土地资源存量表中的数据和资源流量计算方法（表6-12）可以得到“2014年北京市土地资源流量表”（表6-15）。

从表中可以看到，北京市总的土地面积没有变化，主城区、城郊区、城郊县的面积也没有变化，但是价值量却增加了，从2009年到2014年，北京市土地资源的总价值量上升了47．52％，上升总价值为13．54万亿元。其中城郊区的价值量上涨幅度最大，达53．14％，主城区和城郊区的价值量分别上升了49．23％和46．64％。总体上北京市土地中“草地”、“城镇村及工矿用地”、“交通运输用地”和“其他土地”的面积有所增加，“草地”是唯一一类面积增加的农业用地，其他类型的农业用地面积均减少。其中“城镇村及工矿用地”面积增幅最大，相比2009年增加了3％，面积增加17147．68公顷，价值量，增加9．7万亿元，上涨53．22％；“交通运输用地”的面积增加2559．86公顷，较2009年增长5．67％，价值量增加1．50万亿元，较2009年增长了52．78％；“其他土地”面积增加724．09公顷，较2009年增长2．19％，价值量增加0．02万亿元，较2009年增长47．71％；农业用地中唯一一类面积增加的土地类型“草地”的增幅较小，面积增加了296．35公顷，较2009年增长0．35％，价值量增加0．06万亿元，较2009年增长了45．05％。与此同时，“耕地”、“园地”、“林地”和“水域及水利设施用地”的面积有所减少，尽管这几种类型的土地面积有所减少，但是它们的价值量仍旧有所上升。面积减少最多的是“耕地”，面积减少了7221．67公顷，较2009年下降了3．18％，其价值量上升了0．13万亿元，较2009年上涨了39．95％；面积减少幅度最大的是“园地”，较2009年面积下降了4．6％，面积绝对值减少了6513．51公顷，其价值量上升了0．08万亿元，较2009年上涨了37．89％；“林地”面积减少了6153．3公顷，较2009年下降了0．83％，下降的幅度不大，其价值量上升了0．47万亿元，较2009年上涨了43．35％；“水域及水利设施用地”的面积减少了1857．2公顷，较2009年下降了2．31％，其价值量上升了2．11万亿元，较2009年上涨了41．2％。

值得注意的是，主城区、城郊区和城郊县中各种类型的土地资源增减变化情况并不完全和各种类型的土地资源总变化趋势一致。比如，虽然耕地的总面积有所减少，但是城郊县的耕地面积却增加了，城郊县的耕地面积增加了914．62公顷，较2009年增长了2．04％，其价值量增加了0．03万亿元，较2009年上涨了47．49％；在草地总面积增加的情况下，主城区的草地面积却减少了，主城区的草地面积减少了34．62公顷，较2009年下降了19．22％，其价值量增加了4403．34万元，较2009年上涨了16．76％。

3．北京市土地资源实物量综合表

土地资源实物量综合表反映各类土地面积变化是自然因素还是人为因素造成的。和林木资源不同，土地资源存量的增减变动多是由人为因素所致，所以在缺乏基础统计数据的情况下，本书将土地资源的实物量变化全部归入人工性变化（表6-16）。

假设土地资源实物量综合表真实地反映了北京市土地资源面积的变动状况及其原因。从表中可以看到，由于人类活动对土地资源的开发利用和改造，使得“城镇村及工矿用地”面积增加了17147．68公顷，其中城郊区的面积增加最多，为14333．94公顷，城郊县面积增加最少，为659．36公顷，“城镇村及工矿用地”也是面积变化最大的土地类型，反映了近年来城市扩张对土地类型转变的影响；相似的，在人类活动的影响下，“交通运输用地”的面积增加了2559．86公顷，“其他土地”的面积增加了742．09公顷；由于人工草场的种植、培育和飞播牧草等技术手段使“草地”面积增加了296．35公顷。人为因素也导致了“耕地”“园地”“林地”等农用地的面积大量减少，在2009至2014年期间，这三类农业地面积分别减少了7221．67公顷、6513．51公顷和6153．3公顷。

4．北京市土地资源价值量综合表

由表6-13中的自然资源价值量综合核算计算方法和土地资源实物量综合核算表可以计算得到“2014年北京市土地资源价值量综合核算表”（表6-17）。其中土地的基期价格为2009年的土地价格。

同样假设土地资源实物量综合表真实地反映了北京市土地资源价值的变动状况及其原因。从上表可以看出2014年北京市土地因为市场价格上涨等经济性因素导致的土地价值量增加为13．54万亿元。虽然耕地、园地、林地和水域及水利设施用地的面积有所减少，但是其价值量还是大幅增加，其原因是由于土地市场价格的在五年间大幅上涨。如“耕地”，人为因素导致其价值量减少105．37亿元，但是市场价格波动等经济性因素导致其价值量增加了1429．45亿元，所以其总的价值量增加了；人为因素导致“园地”的价值量减少了95．04亿元，但是市场价格波动等经济性因素导致其价值量增加了878．04亿元；“林地”也因为人工性原因，价值量减少了89．78亿元，在市场价格上升的条件下，其价值量也增加了4793．23亿元。

（五）北京市土地资源负债表

本书中将土地管理者为管理维护土地资源而进行的资本投入作为土地资源的负债。由于目前缺乏土地资源的管理维护费用的完整统计数据，本书在此用北京市国土局2014年年度财务决算（北京市国土资源局，2015）中的“土地开发支出”“城市建设支出”“农业土地开发资金支出”“耕地开发专项支出”“基本农田建设和保护支出”“土地资源利用与保护”和“地质灾害防治”作为土地资源的负债（表6-18），因为这几项对土地资源的投入与土地资源的维护管理关系最为密切。

表6-18 2014年北京市土地资源负债情况表

注：数据来源于《北京市国土资源局2014年度部门决算》（2015）

表中的数据不能并不能完全囊括北京市为管理维护土地资源所支付的全部费用，在此假设表中的数据代表了维护管理土地资源过程中承担的负债。可以看到2014年北京市用于土地资源管理维护的费用为234．63亿元，其中土地开发的费用支出最多，高达230亿元，远远超过了其他项目的支出；其次是基本农田建设和保护支出，北京市在农田建设保护上的支出费用为2．49亿元；再者是耕地开发专项支出，费用为1．05亿元。北京市用于城市建设和土地资源利用与保护方面的支出相对较少，尤其是城市建设支出，只有46．42万元，不到总支出费用的千分之一，在土地资源利用与保护上的支出也只有196．4万元。另外，北京市在地质灾害防治上投入了5827．92万元，在农业土地开发上投入了4777．70万元。

（六）北京市土地资源净资产表

根据土地资源存量表和土地资源负债表可以得到土地资源的净资产表，如表6-19所示。

2014年北京市土地资源总面积164．06万公顷，价值420241．34亿元，土地资源总负债234．64亿元，所以北京市土地资源的净资产为420006．70亿元。

（七）分析与讨论

北京市土地资源的供给侧改革需要“提质增效”，特别是农业用地的供给侧改革势在必行。北京市土地面积为164．06万公顷，土地资源资产价值42万亿元。其中，城镇村及工矿用地、交通运输地和水域及水利设施用地的面积总和约41万公顷，只占北京市土地面积的25％，但其土地资源资产达39．5万亿元，占全市土地资产总额的96．3％，其单位面积（公顷）的土地资产价值9634．15万元。而农业用地面积高达123万公顷，占了北京市土地面积的3/4，其价值量仅为2．52万亿元，占北京土地净资产总额的3．7％。农业用地单位面积（公顷）的土地资产价值仅为204．88万元。农业用地单位面积的土地资产价值量只有非农业用地单位面积价值量的2．13％，而农业用地的面积是非农用地面积的3倍。因此，北京市土地资源供给侧改革的重心不能紧盯着数量，而是需要切实在土地供给的质量和土地使用的效率及效果方面进行系统性改革，即“提质增效”。只有提高占比50％以上的农业用地的土地使用效率和土地供给质量，并完善和制定相关的制度配套，未来北京市土地资源才能够被高效可持续的开发利用。

首先，土地资源产权改革是供给侧改革的前提。虽然土地资源的改革是一个系统性工程，涉及诸多职能部门及政策领域，但是具体到北京市，可以先尝试土地资源的产权改革试点（这正是“十三五”顶层设计中的重要改革方向之一），农业用地的产权关系不清，以往改革所造成的确权困难等诸多问题，其核心都是要进行产权改革，让产权受益主体在具有一定时间跨度的合同期限内能够获得实实在在的收益回报。在此基础上，通过完善土地资源供给侧的制度保障，提升土地开发及使用效率等方式，从而实现供给侧的改革预期。

再者，提高土地资源负债的效率及效果是北京市土地资源供给侧改革的重点。2014年，北京市土地资源的负债约为234．63亿元。由于相关职能部门数据统计的缺失等问题，234．63亿元的土地资源负债只涉及了七个方面：土地开发支出、城市建设支出、农业土地开发资金支出、耕地开发专项支出、基本农田建设和保护支出、土地资源利用与保护和地质灾害防治。实际上，土地资源的负债远不止此，这一数据短板未来的资源资产负债表中必须进行弥补。但就234．63亿元的资产负债而言，将其放到164．06万公顷的土地资源的维护及污染治理，实在是杯水车薪。此外，对土地资源的负债情况还仅停留于土地资源保护资金投入量的掌握，而对资金投入的效益缺乏系统的数据评估和统计，因此收效如何无从判断。因此，只有通过科技创新和制度完善，对投入土地资源保护的资金进行效益评估，从而促使土地资源的负债效率提升，才有可能扭转现在北京市土地资源供给侧改革的困局。具体讲，土地资源负债效率的提升必须要统筹和协同相关职能部门，在实际操作过程中发现问题、分析问题和解决问题（例如耕地污染、酸雨对土地资源的危害等问题）。