甘肃省土地退化防治立法实践

第六章　甘肃省土地退化防治立法实践

尽管综合生态系统管理的理论深奥而又苦涩，但其实践活动却充满生机。从中国甘肃治理水土流失的探索，通过加强法规、政策和机构能力建设综合治理石羊河流域的成功实践，以及综合生态系统管理理念在农业生态环境立法中的应用，到澳大利亚墨累一达令河流域土地退化的治理，再到印度荒地综合开发计划的实施，一个个鲜活生动的范例，折射出综合生态系统管理理念的光辉，展示其得以创造和实现经济社会和环境多元惠益，促进人与自然和谐相处的优越性，为综合生态系统管理的理论做了较好的诠释。

一、综合生态系统管理与甘肃政府立法

中国/全球环境基金干旱生态系统土地退化防治项目（GEF/OP12）在甘肃等西部省份的实施，在健全土地退化防治的法律、法规和政策框架，增强土地可持续综合管理能力，完善省级层次上现有的法规、规章和政策，提高运用激励手段进行防治土地退化的能力方面起到了明显的作用。甘肃省政府在近些年的立法工作中，结合GEF/OP12项目法规政策评估成果，注重运用综合生态系统管理（IEM）理念指导土地退化防治立法实践，不断建立健全土地退化防治法规、规章和政策措施，对完善土地退化防治法律体系，解决土地退化问题，发挥了积极的作用。

一、将综合生态系统管理引入政府立法的重要意义

（一）综合生态系统管理的涵义

GEF/OP12项目对综合生态系统管理作出了科学的定义。认为，综合生态系统管理是“强调生态系统各生态功能和服务之间的关联（比如碳的吸收和储存，气候稳定和流域保护，有益产品）、生态系统与人类社会、经济和生产系统之间关联的一种综合管理的方法（比如庄稼生产，放牧或舍饲畜牧，基础建设）。”并进一步解释为“IEM承认人与自然资源的直接和间接的相互依赖性，比如土、水、森林是必然紧密联系的，而不是将自然资源独立看待。IEM选择综合方式管理生态系统因子、并创造多元惠益”。在环境与资源法学上，综合生态系统管理是管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。

（二）政府立法的涵义

政府立法通常指的是国家行政机关依照法定权限和程序制定行政法规、规章和起草法律草案、地方性法规草案的活动。本文所指的政府立法，主要是省政府拟定地方性法规草案、制定政府规章的活动，同时，还包括省政府制定规范性文件的活动。需要解释的是，尽管制定规范性文件不属于政府立法的范畴，但基于规范性文件和法规规章有着同为“具有普遍性法律约束力的行为规则”的共性，并且其数量非常大，制定程序比较简单，在事实上起着更为广泛和现实的作用，本文将规范性文件也纳入政府立法的概念范畴之中，这也与GEF/ OP12项目的要求相统一。

（三）将综合生态系统管理引入地方政府立法的必要性

自20世纪90年代末起，我国在国家层面已经开始了以可持续发展原则为指导的环境与资源立法改革。如1998年的《森林法》和《土地管理法》，尤其是在2002年，修订了三个主要的自然资源法律《水法》、《农业法》和《草原法》，制定了重要的《环境影响评价法》和《防沙治沙法》，这些立法活动明显地完善了国家层面土地退化的法律制度体系。但是环境资源法律方面的改革并没有完全改变历史留存的问题，在环境与自然资源法中仍然存在诸如职能（机构）的重叠、机构间缺乏协调、缺乏自下而上的机制和部门利益相互冲突等问题，寻求解决这些问题成为环境与资源立法改革的努力所在。

GEF/OP12项目旨在采用综合生态系统管理的理念和方法，并借鉴国际上最好的实践经验，制定项目省区土地退化防治的法规和政策框架，为国家可持续环境与自然资源法律改革提供宝贵的经验。实践表明，完善法律体系、强化制度建设是促进可持续土地管理、达到自然资源有效管理和环境保护的必要手段，是提高生态系统管理能力建设的有效措施，能够获得显著的环境效益。

我国是一个法制统一的国家，区域法制建设当然必须置于国家统一法制的整体框架之下。但如果忽视地区间的差异，一味要求东西部地区之间、西部地区之间适用统一的法律，则不是科学的态度。吉尔茨指出：“法律就是地方性知识：地方在此地不只是指空间、时间、阶级和各种问题，而且也指特色，即把所发生的事件的本地性认识与对可能发生的事件的合理的想像联系在一起。”甘肃属西部干旱地区，自然条件残酷，生态环境脆弱，土地资源、森林资源、草原资源、矿产资源、物种资源的退化和人为破坏更为严重，这些具有地方特色的问题想通过全国性的立法得到解决，有相当大的困难。因此，结合GEF/OP12项目的实施，针对目前甘肃存在的主要土地退化问题，将综合生态系统管理的法律程序和机制纳入到法规、规章和政策体系的完善中，通过政府立法的形式减少土地退化、改善水质、改善土壤管理、保护生态、明晰水土使用者的权利、减少贫困和提高总体的生态环境质量等，可以说具有极为重要的意义。

二、IEM理念在甘肃政府立法中的运用及成效

在分析和评价综合生态系统管理法规、规章和政策能力的基础上，甘肃省在政府立法中建立了综合生态系统管理的程序和机制，在制定地方性法规草案、政府规章、政府规范性文件的过程中，注重反映IEM标准的法律要素和原则要求。自2004年GEF/OP12项目实施以来，省政府向省人大常委会提交土地退化防治方面的地方性法规草案11件，制定政府规章3件，发布政策文件50余件。主要在以下几个方面体现了综合生态系统管理的理念：

（一）注重建立多部门联合管理的机制

综合生态系统管理的主要目的是要创立一种跨部门、跨行业、跨区域的综合管理框架，其管理机构涉及各级人民政府及众多的管理部门，只有跨部门、跨区域、多元协调配合的综合管理，才能从更高层面上适应防治土地退化的需要。

一是成立了各个领域的综合管理机构。如在水资源管理方面，于2005年成立了石羊河流域管理委员会，统一管理流域内的水资源工作。并在2007年颁布实施的《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》中对其职责作了具体规定。类似这种模式的还有水土保持委员会、草原防火指挥部、草原虫灾防治应急指挥部、污染源普查领导小组、整治违法排污企事业保障群众健康环保专项行动领导小组等常设性和临时性的管理机构，基本建立了统一联动的综合管理运行机制。

二是规范了政府职责，加大了各部门之间的协调配合。在土地退化防治立法中，明确规定各级政府对生态系统实行统一保护和监督管理，并建立协调机制，对涉及生态系统管理的部门进行统一协调、综合管理。如《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》规定，保护区所在地县级以上人民政府应当将保护区的发展列入本行政区域国民经济和社会发展规划，制定并组织实施有利于保护区保护和建设的经济、技术政策和措施。农牧、林业、水利、文物、旅游等部门按照各自职责分工，做好保护管理工作。《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》规定，流域内市、县(区)人民政府应当将水资源的保护、节约和利用纳入本行政区域国民经济和社会发展规划。省人民政府应当加大对流域综合治理项目、水利工程维护和节水投入资金的扶持力度，保障流域综合治理目标的实现。

三是强化了基层管理部门的职责。运用综合生态系统管理关于确保决策层次和管理方式的选择能够恰当地衡平当地利益与更广泛的公共利益理论，在防治土地退化立法中将决策权下放到恰当低的层级，使其决策行为更靠近生态系统。如《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》规定，保护区的管理工作由保护区管理机构具体负责，并明确规定了其主要职责。还规定保护区管理机构应当会同保护区内的相关乡(镇)人民政府、村民委员会，成立联防联保组织，订立保护公约，划定责任区，共同做好保护区保护工作。《甘肃省人民政府办公厅关于印发＜市级政府耕地保护责任目标考核办法＞的通知》规定，建立市级政府耕地保护目标责任制度，加强对耕地及基本农田的动态监测，市长、州长为耕地保护的第一责任人。并将耕地保护责任目标考核结果，列为市州人民政府第一责任人工作业业绩考核的重要内容。《甘肃省农业生态环境保护条例》规定，乡镇人民政府、村民委员会以及农村集体经济组织在其职责范围内，组织实施农业生态环境保护活动。

四是对政府机关及其工作人员的不作为或者违法行为设定了相应的法律责任。如《甘肃省农业生态环境保护条例》规定，农业行政主管部门、农业生态环境保护监督管理机构的工作人员，在农业生态环境保护工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者有关行政主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）注重保障公众参与土地退化防治的方式和途径

社会的每一个成员都有防治土地退化的权利和责任，任何人都有权获取国家关于防治土地退化立法及管理的相关信息，政府应当促进和鼓励公众通过各种途径参与其中。目前，在省级层面，制定了《甘肃省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》，建立了一系列包括公众参与防治土地退化在内的相关制度，已经形成相对完备的公众参与途径与方式。

一是将公众参与贯穿于政府立法的各个阶段。包括立项（含立、改、废）阶段、年度制订工作计划的阶段、起草阶段、审查阶段以及实施阶段，保证最大限度、最大范围的公众参与。

二是明确了公众参与的途径与方式。目前普遍采取各种有效的方式听取意见，如通过新闻媒体、政府网站以及其他方式公开草案，在规定时间内征求书面意见。实践中，各级政府法制机构建立了网站后，往往采取网上公开征求意见的方式，并已经形成制度。凡是地方性法规和政府规章送审稿，都在网上公开征求意见。并以书面形式征求政府有关部门与基层部门的意见。这一简便易行、有效实用程序，已成为行政立法制定并生效的最基本法定程序。并采取召开座谈会、论证会、听证会等方式，开放式地听取意见，弥补网络、媒体等覆盖范围不足的缺陷。同时，与公民、法人和其他组织的权益密切、对不同利益群体的权益有重大影响的立法项目采取听证的方式征求公众意见。

（相关链接——《公众参与政府立法的有益尝试——问卷调查征求公众意见方式的实践和思考》）

三是规定了在防治土地退化方面的公众参与形式。如《甘肃省农业生态环境保护条例》规定，各级人民政府应当加强农业生态环境保护的宣传教育，普及农业生态环境保护科学知识，引导公民和企事业组织参与农业生态环境保护，增强全社会保护农业生态环境的意识和法制观念。任何单位和个人都有保护农业生态环境的义务，并有权对污染、破坏农业生态环境的单位和个人进行检举、控告。《甘肃省全民义务植树条例》规定，广播电视报刊等新闻媒体应当加强对义务植树、国土绿化的公益性宣传，在植树周期间，应当集中宣传报道，增强公民履行植树义务的意识。公民应当爱护林木、绿地，对破坏林木、绿地和其他绿化设施的行为有权制止，并有权向县级以上人民政府绿化委员会办事机构及有关部门举报等。

（三）注重行政管制和建立教育培训机制

对“作用于生态系统及其任何部分，或者对自然资源的生态整体性具有威胁能力的进程”，应当运用自然生态标准，通过法定程序进行保护。通常采取行政管制以及教育培训等手段，在政府立法中对资源开发利用活动、导致污染的活动设定禁止性条款、限制性条款等。

一是禁止性规定。如《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》规定，流域水源涵养林区域内禁止乱砍、滥伐林木，严格限制探矿采矿、采药和放牧。流域内严禁任何单位和个人开垦荒地。《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》禁止任何单位和个人进入核心区。禁止在实验区建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。《甘肃省草原条例》规定，禁止在草原上猎取、捕杀、买卖和运输鹰、雕、鹞、隼、猫头鹰、百灵鸟、沙狐、狐狸和鼬科动物等草原鼠虫害天敌和草原珍稀、濒危野生动物。对严重退化、沙化、盐碱化、荒漠化的草原和生态脆弱区的草原，应当实行禁牧，对轻度退化的草原应当实行季节性休牧，并按照草原退化程度采用综合改良措施，改善草原植被。实行禁牧、休牧的草原，应当设立明显标志。《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》规定，严禁非法采油、炼油，保障油田生态环境安全，依法维护油田开发秩序。

二是限制性规定。如《甘肃省草原条例》规定，在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准。作业活动结束后，应当限期恢复植被或者委托草原监督管理机构代为恢复。在草原上进行实弹演习、爆破、勘察、探矿和施工等活动，应当配备相应的扑火设备，接受草原防火、扑火知识技术培训，并经省草原监督管理机构审批。《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》规定，县级以上人民政府应当根据国家水环境质量标准和有关规定，依照法定审批权限划定本区域饮用水源保护区。划定的水源保护区应当树立明显标志，采取保护措施，向社会公布，明确管护职责。

三是具体检查规定。如《甘肃省草原条例》规定，草原监督管理机构具体负责草原法律法规执行情况的监督检查，对违反草原法律法规的行为进行查处。经省人民政府批准，县级以上人民政府草原行政主管部门可以在本行政区域内重点出入通道设置季节性临时检查站，对采集、收购、出售发菜的人员进行查处。

四是教育培训规定。如《甘肃省草原条例》规定，在草原上采集野生植物的，省草原监督管理机构应当对采集者进行生态环境保护知识和采集技术培训。

（四）注重编制长期规划和保护管理计划

生态系统过程具有时间范围和结果滞后性，这与人类趋向于短期和即时的惠益，而忽视长远利益的本性之间存在固有的冲突。为避免或减少对自然资源生态整体性的风险或威胁，必须制定资源可持续利用或生态保护区划、规划、计划。甘肃涉及土地退化防治的法规、规章和规范性文件都有关于规划和计划的规定。如《甘肃省草原条例》规定，县级以上人民政府草原行政主管部门应当依照《中华人民共和国草原法》的规定，编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划。《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》规定，流域综合规划和专业规划由流域管理机构会同流域内各市水行政主管部门和有关部门编制。综合规划由省水行政主管部门审查，经管理委员会审核后，报省人民政府审批。专业规划由省水行政主管部门审批。区域规划由流域内各市、县(区)水行政主管部门会同有关部门编制，经流域管理机构审核后，报同级人民政府审批，并报上一级水行政主管部门备案。规划一经批准，必须严格执行。经批准的规划需要修改时，应当按照规划编制程序经原审批机关批准。《甘肃省2009年度地质灾害防治方案》规定，抓紧编制地质灾害防治规划，制定年度地质灾害防治方案和突发性地质灾害应急预案。各市州、县市区国土资源部门要在查清地质灾害现状的基础上，会同建设、水利、交通等部门，加快市州、县市区地质灾害防治规划编制、报批与发布工作。同时，编制年度地质灾害防治方案，拟定本行政区域的突发性地质灾害应急预案，报本级政府批准后实施。

（五）注重运用市场机制和生态补偿机制

政府作为公益维护与增进者，通过宏观调控和市场监管以及建立利益补偿机制来更有效地完成土地退化防治任务。主要包括建立土地退化防治企业化法律制度、税收、贷款和融资优惠等财政支持以及相关产业政策的倾斜。如《甘肃省农业生态环境保护条例》规定，县级以上人民政府应当将农业生态环境保护经费纳入财政预算，并根据当地经济社会发展需要，增加对农业生态环境保护的投入，逐步建立和完善农业生态补偿机制。《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》规定，石油勘探开发环境保护工作，坚持保护优先、预防为主、防治结合和谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理的原则。《甘肃省农业生态环境保护条例》规定，鼓励农民和农业生产经营组织使用易降解的环保型农用薄膜。县级以上人民政府应当合理布设农村生产生活废弃物回收点，对从事回收利用的单位和个人应当给予扶持。

（六）注重建立财政投入和激励机制

政府立法应该提供自然资源可持续利用和生态保护、管理所需的财政机制。应建立相应基金或资金渠道，对开展保护活动采取拨付、贷款、保险或担保的形式进行补贴，为公共开支提供财政支持。如《甘肃省资源综合利用条例》规定，重大资源综合利用产业化示范项目，发展与改革、财政等经济综合部门应当给予直接投资或资金补助、贷款贴息等多种方式扶持。县级以上人民政府应当设立资源综合利用专项资金。国家机关、事业单位和社会团体使用财政性资金进行采购的，应当优先采购资源综合利用产品。《甘肃省草原条例》规定，各级人民政府应当设立专项资金，用于草原的保护和建设。《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》规定，保护区建设、保护和管理的资金来源：(一)国家和地方政府的投入；(二)引进的资金；(三)国内外组织和个人的捐赠；(四)其他收入。《甘肃省人民政府关于表彰2007年度甘肃绿化模范城市、县、单位和甘肃绿化奖章获得者的决定》对大力开展植树造林、生态环境建设取得显著成效的一批造林绿化先进城市、先进单位和个人给予了奖励。

（七）注重建立民生保障机制和妇女培训制度

贫困的存在不仅威胁着当地的可持续发展，而且影响着整个社会的稳定，同时给生态环境带来毁灭性的破坏。“由于穷人比富人更依赖于自然资源，如果他们没有可能得到其他资源的话，他们或许会更快地消耗自然资源。”

如《甘肃省人民政府办公厅关于做好减轻农民负担工作的通知》规定，建立健全村级组织运转经费保障机制，加大对村级组织运转资金的补助力度，确保补助资金及时足额到位，确保五保户供养、村干部报酬和村级办公经费等方面的支出。村级补助资金要专款专用，确定到县、控制到乡、落实到村。严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，严禁用押金、违约金、罚款等不合法方式来约束村民、管理村务。《甘肃省人民政府办公厅关于进一步做好农村最低生活保障工作的通知》规定，全面实施农村最低生活保障制度，建立健全农村最低生活保障工作机制。明确各级政府的责任，建立起政府主导、民政主管、部门协调、基层落实的农村最低生活保障工作机制。《甘肃省人民政府关于进一步稳定农业发展促进农民增收的通知》规定，确保全省农业稳定发展，农民持续增收，农村社会稳定。加快粮食直补、农资综合补贴、农机具购置补贴等各项补贴资金的落实进度，抓紧核实小麦、玉米、水稻、棉花播种面积，尽快将农作物良种补贴落实到户。积极争取中央预算内农业生产能力建设投资，加快大型灌区节水改造、排涝泵站更新改造等建设，改善农田水利设施条件。大力加强劳动力转移就业培训，动员各类培训机构多渠道、多层次、多形式开展劳务培训，不断提高培训的针对性、实效性。《甘肃省人民政府办公厅批转省政府妇儿工委关于进一步加强妇女儿童工作意见的通知》规定，各级政府及有关部门要制定并实施有利于妇女就业及再就业的公共政策和发展项目，在资金、技术、培训、信息和管理等方面提供扶持。继续开发公益性岗位，创造宽松的就业环境，做好农村、贫困地区和少数民族地区妇女儿童工作，促进农村妇女儿童事业快速发展。帮助农村妇女提高技能、增收致富。做好针对农村妇女的科技教育和宣传培训，提高科学素质和就业能力。

（八）注重对破坏土地行为的行政处罚

在立法中应当包含相关行政处罚程序，授权主管部门或有关机构以警告、行政罚款、土地补救的命令或者吊销许可证或批准的形式对违反法律规定的行为采取惩罚性的措施。

如《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》规定，违反本条例规定，擅自在保护区进行砍伐、采药、狩猎、放牧、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对保护区造成破坏的，可处以300元以上1万元以下的罚款。《甘肃省草原条例》规定，非法开垦草原的，由草原监督管理机构责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处5万元以下的罚款。

三、存在问题及原因分析

从已经实施的地方性法规、规章和规范性文件来看，虽然近几年在土地退化防治立法方面取得了较好的成效，但在部分立法领域还是有欠缺的。

（一）部分立法领域还存在不完善或立法空白的情况

主要表现为：一是无法可依或立法滞后。如生物多样性、气候变化和野生动物保护等方面的立法急需建立或作相应修改。公众参与的保障机制、防治土地退化的技术服务和推广机构的设置和作用还需要进一步地完善。对各类组织的和其他民间组织参与土地退化防治的知情权、组织形式、保障机制等未做出明确规定。还有近年来产生的环境公益诉讼、对一些污染纠纷的处理等。二是立法技术尚有缺陷。一些规定只有行为模式，而无相应的法律后果，一旦行政管理相对人违反规定，需要行使行政处罚权时，则无法可依，造成管理工作的被动；三是有些规定不够合理，许多惩罚仅仅是象征性的，缺乏力度，导致守法成本高，违法成本低。

（二）部门法规规章之间还存在不一致、不协调的情况

长期以来，生态环境立法表现为就一时一事作出规定，缺乏体系化的通盘考虑和综合平衡，无法适应自然资源综合性、整体性保护的要求，所立之法不同程度地存在着诸如体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文之间互相冲突等种种问题，特别是污染防治与资源保护的法律制度之间相互割裂、各成体系，影响了法律的严肃性和实施的效果，使法律应有的评价指引功能丧失。

（三）政府立法的操作性还有待于进一步加强

如对环境保护的教育培训和宣传等有倡导性的规定，缺乏明确、具体的规定，对当地传统知识和技巧的保存和继承等有实践体现，但没有总结上升为法律规范。由于受地方政府立法权限和能力的影响，有许多涉及土地退化防治的法规规章尚未制订，有的虽然制订了，但条款规定过于原则化、抽象化，操作性较差，执法效果不好。

导致以上问题主要有以下原因：一是综合生态系统管理理念还需增强。一些地方重GDP增长、轻生态环境保护。部分地区和部门片面追求经济增长速度，降低生态环境准入门槛，违背自然规律等行为在一定范围内仍然存在。政府在生态保护方面投入不足，历史欠账多，污染治理进程缓慢，市场化程度偏低，很多地区迄今为止还在走着“先污染，后治理”的老路。二是管理体制未完全理顺，行政效率有待提高。很多部门往往从部门利益出发，有利则争，无利则推，人为造成许多工作漏洞，环保部门“统一监督管理”的职能根本无法落实。监管能力薄弱，技术监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足，部分领导干部的生态环境保护意识和公众参与水平还有待提高。三是立法工作者和实地工作者对生态系统的整体性和系统性缺乏科学的认识，综合生态系统管理理论知识不足，水土保护技术和资源管理方法滞后。调研不够深入，对科学的知识、创新和做法没有很好地分析研究，缺乏良好治理的措施和方法。

四、完善综合生态系统管理政府立法的建议

（一）进一步健全完善管理体制

借鉴国外综合生态系统管理的先进经验，针对土地退化防治工作涉及农业、林业、水利、国土资源、环保等多家政府职能部门的实际，在承认“土地退化防治分部门管理”的体制框架下，推动土地退化防治的跨部门、跨行政区的合作，形成良好的合作程序和办法，进一步细化各相关部门在土地退化防治工作中的责任和义务，克服“统分结合”的管理制度协调性差、部门利益严重等弊端，推进土地退化防治工作的科学化、规范化。

（二）进一步完善自然资源立法保持防治土地法律制度本身的和谐一致

“法律将容忍事实上的困难，而不能容忍不一致性和逻辑的缺陷”，生态环境的整体性和系统性决定了其法律制度本身必须和谐一致。一要遵循综合生态系统先进理念，在立法的各个环节自觉按照IEM基本原则和法律要素调研、起草、论证、修改法规、规章草案；二要把农牧、林业、环境保护、国土资源、水利作为一个整体系统，在法规、规章草案征求意见过程中特别要注意征求上述部门的意见，并注意协调解决相互之间的矛盾。三要运用综合生态系统管理标准体系，解决地方性法规、政府规章评估的具体量化问题，以便在今后的法规规章评估实践中，分类制定评估指标体系、方法步骤，完善地方性法规规章质量标准体系。

（三）进一步提高公众参与的能力和水平

一是通过建立教育培训机制和激励机制，普及综合生态系统管理理论和知识，提高公众参与公共事务积极性，培育公民的个体公共意识和生态环境保护意识。二是通过制订切实可行的政策措施，鼓励更多的研究机构、大学和研究人员投入到科学研究与示范工作中，提高土地退化防治工程的科技支撑能力，提升科学研究水平。三是建立完善的操作制度和参与平台，利用现有的政府法制网络、新闻媒体等，以简洁、易操作的程序设计反馈各方面意见，让公众更加方便地参与到政府立法工作中来。

（四）进一步推进综合生态系统管理立法民主化、科学化

在政府综合生态系统管理立法工作中，努力做到五个结合：在征集立法建议方面发挥社会公众作用与政府部门作用相结合；在立法调查研究方面深入实际与学习国外、省外先进立法理念、立法技术相结合；在立法的指导原则方面遵循上位法精神与本省实际情况相结合，使地方性法规真正管用，解决自己的问题；在听取立法意见建议方面采用方法的多样性、灵活性与实效性相结合；在立法对公众的权利和义务、权利和权力的配置方面平衡性、公正性与关注弱势群体的特殊性相结合。

二、综合生态系统管理在甘肃农业生态立法中的成功实践以《甘肃省草原条例》为例

综合生态管理作为国际上关于自然和资源管理、防治土地退化的先进管理理念，近十几年来被世界不少国家广泛运用。这个管理理念通过GEF/OP12项目引入我省特别是在农业生态环境立法中的应用，取得了初步的成效。

（一）甘肃农业生态立法概况

农业生态立法是全省法制建设的重要组成部分，是实施依法治农战略的前提和基础。省委、省人大、省政府历来十分重视农业立法工作，从立法计划的提出、法规草案的起草、修改、立法调研、草案审议等多个方面，强化了领导，加快了步伐，规范了程序，提高了质量。从80年代后期起步至今，我们按照建立和完善具有地方特色的农业生态地方法规体系的要求，制定和完善了与全省农村市场经济相适应的、符合省情的多部农业生态地方性法规和政府规章，逐步建立起了与国家法律法规相配套、特色较为明显、操作性较强的农业地方法规规章。截止到2008年底，我省出台农业和农村经济发展的地方性法规共有12部。这些地方性法规和政府规章的出台，有力地推进了全省农业法制化建设进程，有效地维护了农业生产经营组织和广大农民群众的合法权益，为促进全省农业和农村经济又快又好发展提供了强有力的法制保障。但是我省的农业立法也存在着一些不足。主要表现在：一是立法步伐缓慢，立法数量少，一些关系到全省农业和农村经济发展、现实生活中急需的法规和规章没有能够及时出台。二是已经出台的部分地方性法规和政府规章质量不高，可操作性不够强。法规中有的计划经济观念过重，市场经济观念不强。重管理轻服务，重处罚轻教育，重权力轻责任，重省级上层轻基层。有的条款已不适应形势发展的需要，急需修订。三是已经出台的地方性法规和政府规章中，在资源管理和综合生态管理、可持续发展、公众参与、教育宣传培训、财政投入机制、纠纷处理以及法律责任等方面，规定得不够完全、充分。四是已经出台的部分地方性法规和政府规章由于受各种因素的制约，在实践中的执行效果不尽如人意，影响了法规和规章的实施性。存在上述不足的原因是多方面的，从主观方面来看，主要是部分领导对地方农业立法在农业和农村经济发展中的重要性认识不够，重视不够，导致立法工作相对滞后。从客观方面来看，一是受当时的立法技术、水平和能力所限，导致了部分法规的前瞻性不强；二是立法经费严重不足，制约了立法工作的深入开展。三是立法的理念落后，有待于创新。上述问题的存在，已严重影响了我省农业法制化建设的进程，制约着全省农业和农村经济的长足发展。

（二）综合生态系统管理原则在农业立法中的运用

回顾总结我省近几年来的农业立法工作，我们得到了许多有益的启示，其中非常重要的一条就是，在立法中我们始终坚持以综合生态系统管理为指导，并创造性地加以运用，坚持做到了“五注重”和“五强化”从而使立法的质量明显提高。

1．注重立法调研，强化了立法中的公众参与

不论是提出地方性法规计划，还是在法规草案形成后，一审、二审前，都进行广泛深入地调研，强化了立法中的公众参与，做到了开门立法、民主立法，确保了立法中公众的知情权、参与权和监督权。

2．注重将执法重心下移，强化了基层的执法职能和责任

在传统的立法体制下，农业方面的法规草案一般由省上的农业行政主管部门起草，立法中存在的普遍现象是，省级农业行政主管部门作为起草主体，过分地强调和扩大了自己的职权，往往忽略或限制了县级农业行政主管部门的执法职能和执法权限。但现实中的情况恰恰与此相反，大量的行政管理权限在县一级农业行政主管部门，有的还涉及乡镇一级和村委会、行业协会、农民专业合作社所以农业行政执法必须要将执法重心下移到县级的农业行政主管部门。按照责权相等原则，必须赋予县级农业行政主管部门相应的执法职能和执法权限。为此，我们在立法中，借鉴了综合生态系统管理中的“管理必须下放到最低的适当层级”的理念，在每部法规中都明确规定了县级以上农业行政主管部门是法规的执法主体，有的还进行了法规授权，直接将执法权限授权给了具有管理公共事务的农业事业组织。另外，为了更好地使法规贯彻落实到基层，有的法规还规定了乡镇政府、村民委员会和农民专业合作社的相应职责。这样规定，既下移了执法重心、强化了基层的执法责任，也有利于法规在基层得到更好的贯彻和落实。

3．注重了多部门的协作，强化了各部门的执法责任

过去在立法中，往往从本部门出发，强调部门利益，忽略了相关利益部门在法规中应当享有的权利和承担的职责、义务，对于许多涉及两个及以上部门共同配合完成的事项，在立法中没有得到很好的沟通和协调，导致在法规的具体执行过程中，形不成执法的合力，甚至各自为政、相互擎肘、相互打架的现象也时有发生，法规的实施效果较差。近几年的立法中，借鉴了综合生态系统管理中“共同管护”的理念，在确定以县级以上农业行政主管部门为执法主体地位的同时，给相关的涉农部门，比如说林业、水利、国土资源、环境保护、质量技术监督等相关部门在执法中赋予相应的职责和义务。这样，就形成了县级以上农业行政主管部门为执法主体、相关部门共同协作，各负其责、各司其职、分工明确的管理体制。

4．注重加大了法律责任的设定，强化了对违法行为的处罚力度

长期以来，由于受传统思维的影响，许多人认为农业部门的主要任务是下指标、下任务，催种催收，搞技术推广和技术服务，农业行政执法虚化，主要依靠说服教育，很少实施行政处罚。受此影响，导致现实中往往守法的成本较高，违法者由于没有得到应有的处罚，违法成本低。近年来在立法过程中，我们借鉴了综合生态系统管理的有关理念，做到“行为”与“后果”模式的统一禁止性条款都有对应的法律责任。这样规定，有利于提高法规的震慑力和执行力，保证了法规的质量。

5．注重了创制性立法，强化了地方法规的特色和可操作性

为了弥补地立立法空间狭窄的局限，真正发挥“拾遗补缺”的作用。近年来，我们借鉴了综合生态系统管理的有关理念，在地方立法方面进行了积极探索。在加强实施性立法的同时，加大了创制性立法。对于农业和农村经济发展中急需的，如果有直接的上位法，我们就及时进行实施性立法。体现地方立法的特色，增强了法规的可操作性。比如，《甘肃省农业生态环境保护条例》就是在没有上位法的情况下进行的创制性立法。

综上所述，近年来通过在农业立法中广泛运用综合生态系统管理的有关原则和理念，给我们的立法工作带来了实实在在的好处，也促进了立法工作的长足发展。

一是地方立法的空间扩大了。只要有利于促进事业发展、有利于规范和加强行业管理的，只要不违法，只要符合政策和法制原则、精神的，我们就结合实际，进行积极探索，大胆创新，千方百计扩大地方立法的“自由度”，使地方立法的空间进一步扩大。

二是地方立法的质量提高了。在地方立法中，坚持走群众路线，进一步提高了公众的参与度，尊重群众的首创精神，及时将基层好的做法和经验以法规的形式固定下来，使立法成了反映民意、集中民智的过程；坚持管理与服务相结合，在突出强化行政管理职能的同时，更多地体现执法为民的思想，服务民众，公开事项，简化程序，减少环节，方便了行政管理，提高了工作效率；坚持处罚与教育相结合，在加大法律责任的同时，注重从源头上强化管理，注重用制度管事；使地方立法更好地体现时代性，把握规律性，富有创造性。

三是地方立法的成本降低了。由于借鉴了综合生态系统管理的有关理念，注重了立法过程中的成本核算和成本控制，强调了立法中效益最大化，使有限的立法资金发挥了最大的效益。

（三）综合生态系统管理在农业生态立法中运用的成功范例——《甘肃省草原条例》

我省是全国重点牧区省份之一，拥有天然草原1 790万公顷，其中可利用草原面积1 607万公顷。天然草原是我省面积最大的土地类型，占全省国土面积的39.4%，可利用草原面积是耕地的3.31倍，林地的4.05倍。天然草原主要分布在甘南高原、祁连山—阿尔金山山地及省境北部的荒漠、半荒漠沿线一带。草原作为现代畜牧业发展的重要物质基础，既是全省少数民族聚居地和传统的畜牧业生产基地，也是长江、黄河的重要支流和许多内陆河的发源地，还是涵养水源、保持水土和防风固沙的重要生态屏障。

我省天然草原中荒漠和半荒漠草原面积约600万公顷，占全省天然草原面积的33%。长期以来，由于受自然和超载过牧、滥垦乱挖等人为因素的影响，全省天然草原有90%出现了不同程度的退化，其中，重度退化面积已达550万公顷，占可利用草原面积的34%，而且每年还以近10万公顷的速度继续扩大，草原整体恶化的趋势没有得到有效遏制。因此，我省草原保护、建设工作面临着严峻的形势。

1985年《中华人民共和国草原法》出台后，我省积极开展地方配套法规的建设工作。1989年省七届人大常委会出台了《甘肃省实施草原法细则》（以下简称实施细则），并于1997年、2004年进行了两次修正，对加强我省天然草原的保护、建设和合理利用，改善草原生态环境发挥了较为重要的作用。但是，随着现代畜牧业的不断发展和国家维护生态安全的客观要求，实施细则已经不能适应当前草原保护、建设和合理利用的现实需要，尤其是2003年《中华人民共和国草原法》重新修订后，我省实施细则的许多条款与新法不相一致，已经不能完全适应当前草原保护、建设、管理的需要，实践中也出现了一些亟待解决的问题，急需修订。

2006年，我们对照综合生态系统管理的20个法律要素和12项原则，对实施细则进行了归类综合分析，并按照“要素呈现性、要素内容表达性、要素内容实施性”进行了综合分析评价。从综合生态系统管理理念在实施细则中的体现程度来看，要素1、2、3、7、8、10、13、19有体现，与IEM理念基本相符；要素4、5、12、14、15、20有较好体现，与IEM理念有一定的差距；要素6、9、11、16、17、18虽有涉及，但其所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。具体表现在：一是对在草原的可持续开发、利用和管理活动过程中妇女与少数民族的地位、作用以及应享有的权利和应承担的义务在法律文件中没有直接规定，对社会公众参与草原保护和质量建设的知情权、组织形式、保障机制等也没有直接规定；二是有关草原的主要术语界定、利益关联机构的设置和作用、关于综合生态系统的教育、培训和宣传等，在法律文件中没有直接表达；三是综合生态系统管理的理念体现得不够完全、充分，导致了草原的超载过牧、退化、沙化和荒漠化的趋势仍在加剧，滥垦乱挖现象十分严重，草原病虫害未能得到有效控制；四是可持续发展的理念体现得不够充分，没有把草原的生态效益摆在重要位置，致使草原重利用、轻养护、轻建设的现象比较突出；五是没有建立起稳定的投入机制，致使草原畜牧业生产基础设施和服务体系建设滞后，制约了草原的可持续发展；六是在法律责任中，对破坏草原行为的处罚尺度太小，力度不够，执法实践中起不到警示和威慑的作用。

鉴于该实施细则存在的上述诸多不足，我们提请省人大常委会将其列入了2006年甘肃省立法计划，重新起草了《甘肃省草原条例》，确立了以下指导思想，即：以综合生态系统管理原则和理念为指导，全面总结实施十多年来的实践经验，适应新形势下生态建设和畜牧业发展的需要，进一步健全和完善对草原保护、建设和合理利用等方面的制度，有效调动农牧民保护和合理利用草原的积极性，以生态保护为先，促进生态、经济和社会和谐发展。依照该指导思想，在具体的起草工作中，我们明确了以下几项原则：一是责权利相结合，正确处理国家、集体和农牧民之间的关系，特别注意维护广大农牧民的利益；二是正确处理畜牧业生产和生态建设的关系，把草原的保护和建设放在首位；三是在充分肯定草原“双权一制”的基础上，加强对草原的利用并进行指导、监督和管理；四是注重运用法律手段和利益机制，引导和鼓励农牧民切实保护和建设好草原；五是强化监督检查，完善法律责任，加大对违法行为的处罚力度。经过近一年的努力，《甘肃省草原条例》历经两次审议，终于在2006年12月1日甘肃省第十届人大常委会第二十六次会议上通过。《条例》反映了我省多年来依法管理草原工作的成果，适应了从草原保护与建设单纯以经济效益为主转到经济、社会、生态效益并重，生态优先的需要，为我省草原保护管理工作提供了有力的法律保障。《条例》共6章56条，在以下几个方面较好地体现了综合生态系统管理的有关原则和理念：

一是立法目的和适用范围明确，体现了IEM保护利用并重的原则。

二是规定了各级人民应当将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展规划，将退化、沙化、盐碱化、荒漠化的草原纳入国土治理建设规划，划定治理区，组织有关部门实施专项治理。政府在资金、物资和技术上给予扶持，体现了利用和保护相结合的可持续发展理念。

三是规定了各级人民政府应当组织科研部门和专业技术人员开展草原退化机理、生态演替规律等基础性研究，加强草原生态系统恢复、优质抗逆牧草品种选育、畜种改良和饲养方法等先进技术的研究和开发，积极推广草原科研成果，体现了管理面向基层、广泛主体参与原则。如第四条规定县级以上人民政府草原行政主管部门负责本行政区域内的草原规划、建设、保护、利用和监督管理工作，其所属草原监督管理机构具体负责草原法律法规执行情况的监督检查，对违反草原法律法规的行为进行查处。乡镇人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。第五条规定，国土资源、林业、水利、公安、工商行政管理、环境保护、建设、交通、旅游等有关部门应当根据各自职责，做好草原保护工作。

四是确定了以草定畜、草畜平衡制度，规定对严重退化、沙化、盐碱化、荒漠化的草原和生态脆弱区的草原，应当实行禁牧，对轻度退化的草原应当实行季节性休牧，并按照草原退化程度采用综合改良措施，改善草原植被。实行禁牧、休牧的草原，应当设立明显标志，体现了生态制约管理原则。如第二十二条规定省、市州草原行政主管部门确定不同类型草原的载畜量标准；县级草原行政主管部门根据载畜量标准，结合草原前五年平均生产能力，核定草原载畜量。载畜量每五年核定一次。草原使用者或者承包经营者饲养的牲畜量不得超过核定的载畜量，保持可利用饲草饲料总量与其饲养牲畜所需饲草饲料量的动态平衡。

五是规定合理使用草原，保护草原植被；防止过量放牧，防治草原病虫鼠害；禁止开垦草原，禁止在草原上铲挖草皮、泥炭，防止造成新的植被破坏、草原沙化和水土流失；矿藏开采和工程建设等征用或者使用草原的，应当依法办理建设项目环境影响评价和其他有关审批手续。建设项目环境影响评价书中应当包括草原生态环境保护方案。体现了生态系统保护优先、市场生态双赢原则。如第二十一条规定县级以上人民政府可以根据草原保护需要，在具有代表性的草原类型、珍稀濒危野生动植物分布区、重要生态功能和有经济科研价值的草原地区，申报建立省级或者国家级草原自然保护区。第二十九条规定采集或者出售国家二级保护和地方重点保护草原野生植物应当向草原监督管理机构交纳草原植被恢复费。

六是规定了承包草原应当相对集中，留出牧道、饮水点、配种点等公共用地，方便农牧民生产生活和草原的综合建设；各级人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划，因地制宜地推广和采用免耕补播、撒播或者飞播等保护草原原生植被的方式改良草原，通过建设人工草地、饲草饲料基地、草原水利设施及人畜饮水工程，引导农牧民转变生产生活方式；在草原上从事地质勘察、修路、探矿、架设（铺设）管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动和行驶车辆，应当制定保护草原植被的措施，并向草原监督管理机构交纳草原植被恢复费，体现了活动瞻顾生态原则。如第三十七条规定在草原上从事地质勘察、修路、探矿、架设（铺设）管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动和行驶车辆，应当制定保护草原植被的措施，并向草原监督管理机构交纳草原植被恢复费。

《甘肃省草原条例》施行两年多来，各级草原行政主管部门和草原监督管理机构认真履行法定职责，不断加大执法力度，规范执法行为，强化执法监督，《条例》在实施中取得了明显的成效，对于保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，保护生物多样性，维护国家生态安全，发展现代畜牧业，促进我省经济和社会的可持续发展，以及促进我省少数民族地区团结，保持边疆安定和社会稳定，加快牧区经济发展，提高广大牧民生活水平，发挥了重要作用。

一是管理部门对依法加强草原监督管理工作重要性的认识有了新的提高。各地从贯彻依法治国基本方略和全面推进依法行政的战略高度，深刻认识新形势下依法加强草原监督管理工作的重要意义,牢固树立了科学发展观，坚持“经济社会和生态目标并重，生态优先”的原则，做到了像重视粮食安全一样重视草原生态安全，像保护基本农田一样保护基本草原，像建设林业生态一样建设草原生态，促进了草原的全面协调可持续发展。

二是公众对依法保护和建设草原的意识有了新的提高。2008年组织在全省开展了条例的宣传月活动。据统计，宣传月期间，全省共发放宣传材料13.8万多份，宣传单3.6万份，翻印蒙、哈、藏文宣传册13000份，悬挂横幅、广告牌及宣传牌420条，出动宣传车辆260次（台），出动宣传人员3000余人，出专栏、橱窗、板报220期，张贴标语2.4万张，通过电视媒体报导30次，播放录音500余次、录像130余次，报纸刊出宣传文章137篇，举办法律讲座51场，举办培训班175场，培训人员5万多人，累计接受宣传的群众累计达36余万人。通过宣传，唤起了公众对草原生态保护建设重要性、紧迫性、复杂性、艰巨性的理解，提高了社会各界人士和广大农牧民关注草原、重视草原、保护草原的意识，同时对提升全省草原监理行业形象，鼓励和推动草原行政执法人员学法、懂法、守法、严格执法、提高依法办事能力起到了促进作用。

三是保护、建设草原的力度明显加大。各地在加强草原的保护和建设方面，主要采取了以下措施：

加大了对草原保护和建设的投入，建立和完善了稳定的草原建设财政投入机制。在财政资金的带动下，也充分调动了广大农牧群众投入资金、建设草原的积极性。

针对广大农牧民依法承包草原，长期稳定生产的良好愿望，强化了对草原承包、权属流转的宣传，鼓励和支持广大农牧民和草原承包经营者依法承包经营使用草原，引导农牧民依法流转草原承包经营权，逐步增强维护自身合法权益的本领。

有效规范因矿藏开采、工程建设、草原旅游等使用草原的行为，严格审核审批程序。落实草原植被恢复措施，使草原使用者自觉履行保护草原的义务。

加大了对甘草、麻黄草、苁蓉、雪莲、虫草、秦艽、防风、黄芩、柴胡、锁阳、藏红花、红景天等重点保护草原野生植物采集、出售、收购管理的宣传和保护力度，禁止乱采滥挖和非法收购、出售重点保护草原野生植物的行为，切实保障草原野生植物资源的合理利用。

依法征收了草原植被恢复费。制定并出台了基本适合我省情况的草原植被恢复费收费标准（《省物价局省财政厅关于草原植被恢复费收费标准的通知》甘价费[2007]320号），将分布于全省草原的十四大草地类型赋予草原植被恢复费标准，使我省成为全国首个依法对征占用草原实行植被恢复和生态补偿的省份，为积极探索和建立适合我省的草原生态补偿机制，奠定了良好基础。依照法定要求，收缴山丹县同翔铁合金公司草原植被恢复费9万元；收缴华池县姬二联至白豹输油管线等长庆油田建设项目草原植被恢复费约43万元；收缴西气东输二线管道建设工程草原植被恢复费约2516万元。

协调省政府召集相关部门，出台了《关于理顺草原征用使用审批权限有关问题的会议纪要》（甘政办纪[2008]36号），进一步明确了草原行政主管部门和国土资源管理部门的审核审批职权，有效杜绝了越权批准或违反法定程序批准征占用草原的行为，为严格控制工程建设使用草原数量具有重要作用。

为了规范草原征占用审核审批程序，依照法定权限办理审批事项。省农牧厅及时出台了《关于印发＜甘肃省农牧厅行政许可综合办公办事指南＞（第二批）的通知》（甘农牧[2008]124号），公布了“进行矿藏开采和工程建设征用（收）、使用草原审核”、“临时占用草原的审批”和“修建草原保护和畜牧业服务工程设施使用草原的审批”事项及办事指南，明确了各级草原行政主管部门审核审批权限、办事条件和程序，为有效落实征占用分级审核审批制度，有效规范行政许可主体审核审批行为，创造了有利条件。与省国土资源厅建设项目统一征地办公室主要领导，协调使用草原有关问题。

开展全省重点市、县矿藏开采和工程建设征用使用草原建设项目清查工作。对酒泉市肃州区、瓜州、肃北、阿克塞，张掖市甘州区、山丹，武威市凉州区、民勤，金昌市金川区、永昌县，庆阳市华池、环县，甘南藏族自治州夏河、碌曲、玛曲、卓尼等6市（州）16县进行了全面的清查工作。基本掌握了全省征占用草原建设项目的基本情况，为下一步工作奠定了良好的工作基础。目前，正在积极组织开展大规模的清查工作，按照不同的时段，分别处理因矿藏开采和工程建设征用、使用和临时占用草原的行为。从现阶段个别举报案件的处理情况看，效果较好。

落实草畜平衡管理措施，禁止超载过牧。向广大农牧民普及草畜平衡知识，推广实用技术，鼓励广大农牧民积极采取人工草地建设、天然草原改良、舍饲圈养等措施，提高饲草供给能力，缓解天然草原放牧压力，达到了合理利用草原的目的。

四是草原执法和监督力度明显加大。严格按照《条例》及有关法规、政策，积极联合公安、环保、工商等部门，组织开展专项治理，严厉打击了各种草原违法行为。集中力量严厉查处了一批破坏草原性质严重、影响恶劣的大案要案，提高了草原执法的威慑力。

依法确认草原所有权和使用权，进一步做好草原家庭承包经营制的落实工作。加强承包合同的监督管理，引导和规范草原承包经营权依法有偿转让，坚决纠正承包期内任意调整和强行流转承包草原的行为，严禁随意变更承包草原的权属和用途，妥善处理草原承包纠纷，依法保护广大农牧民的合法权益。

认真组织实施草原保护建设项目。通过实施工程建设项目（如退牧还草项目），加快推行围栏放牧、轮牧休牧等生产方式，进一步减轻草场过牧的压力。同时，通过加大草原建设成果的管护力度，严厉打击各种破坏草原建设成果的行为。

强化了草原防灾及监测工作。按照“预防为主，防治结合”的方针，把草原防灾、减灾、抗灾工作贯穿到日常工作中去，进一步提高快速反应能力，对突发性灾害做到了早预测、早准备，及时发现、及时上报、及时扑救，努力减少人员伤亡和财产损失。通过广泛开展防灾宣传教育，建立应急机制、社会动员机制，制定或完善防灾预案，为草原监督管理工作奠定基础。

积极推进草原监理体系建设。坚持“因地制宜、分类指导、逐步规范、提高素质”的原则，进一步加快草原监理体系建设。依照《条例》的规定，督促草原面积较大但尚未设立草原监理机构的地区尽快设立机构。草原面积较小的地区根据地方实际进行机构设置和人员配备。已建立草原监理机构的，进行逐步规范，提高水平。同时，努力提高队伍素质，加强制度建设。按照“规范行为、强化责任、提高效率”的要求，建立健全草原执法制度和草原监理机构内部管理制度，进一步规范草原监理工作程序。加强作风建设，按照“内强素质、外树形象”的基本要求，大力开展了以“文明执法、优质服务、廉洁高效”为主要内容的行风建设活动。加强能力建设，组织开展草原监理人员的培训和考核，全面推行草原监理人员持证上岗，不断提高草原监理人员的思想政治素质和业务工作能力。

强化了对草原监督管理工作的组织领导，明确责任，狠抓落实。制定完善科学合理的草原监督管理体系建设规划，逐步改善草原监督管理工作条件，充实完善草原监督管理设施设备，增强了草原监督管理的手段。

三、甘肃省治理水土流失的探索与立法建议

甘肃省地处青藏高原、蒙新高原和黄土高原交汇处，分属长江、黄河、内陆河三大流域，总土地面积为42.5万平方公里，全省土壤侵蚀面积38万多平方公里，占总土地面积的85%。甘肃省境内黄河流域有水土流失面积11万平方公里，占29%，长江流域有水土流失面积2万多平方公里，占5%，内陆河流域有土壤侵蚀面积25万多平方公里，占66%。

黄河流域年输沙量5亿多吨，占全河输沙总量16亿吨的31%。长江流域年输沙量近5 000万吨，占长江宜昌站以上输沙量5亿吨的10%。

（一）甘肃省水土流失基本情况及其危害后果

1.流失土壤，削减地力，蚕食农田

据统计，全省每年输入江河泥沙5.9亿吨。在黄土高原地区，每年流失的5亿吨土壤中，有机质403万吨，氮25万吨，磷65万吨，钾1 058万吨，相当于流失硝酸铵72万吨，过磷酸钙385万吨，氯酸钾1 764万吨。

2.加剧了干旱程度和范围

严重的水土流失灾害，使全省干旱程度加剧，沙化、荒漠化面积扩大。据陇中18个干旱县44年的资料分析，旱年和大旱年份占到38%，许多村庄人畜饮水相继发生困难。

3.威胁水利水电工程的正常运用

水土流失使江河泥沙量增加，淤塞河道，抬高河床，淤积水库。据统计，全省水利工程水库淤积总量达4.6亿立方米，占总库容的21.4%，刘家峡、八盘峡、盐锅峡库区淤积已分别占总库容的25%、32%和84%，盐锅峡水电站变成径流式电站。

4.加重了内陆河流域的沙化程度

干旱灾害使甘肃省内陆河流域植被退化，防风固沙能力削减，土地沙化、荒漠化面积扩大，流沙淹埋村庄和农田，河西风沙区有21万多公顷农田遭受不同程度的风沙危害，占该区耕地面积的26%。兰新铁路经常因为春季沙尘暴而被迫中断运输。

5.威胁人民群众的生命和财产安全

长江上游的陇南山区泥石流淹没农田，冲坏道路，堵塞河道，损失严重。据陇南市近四十年来的资料统计，因滑坡、泥石流灾害致使450人死亡，直接财产损失达2.8亿元。天水至宝鸡段渭河北岸卧龙寺发生滑坡后，将铁路向前推移了100多米。

6.开发建设项目加剧了人为水土流失

开发建设单位在施工过程中任意破坏地貌、植被，将废弃的土、砂、石料等随意堆放或向江河、沟道倾倒，加剧了水土流失。据调查，甘肃省“十五”期间市级以上审核立项的大中型开发建设项目2 342项，共扰动地貌、植被3 761平方公里，产生弃渣近7亿立方米。

（二）甘肃省综合治理水土流失的实践

《水土保持法》实施以来，甘肃省紧密结合实际，依法治理水土流失，以小流域综合治理为主线，以大示范区建设为突破口，以梯田建设和沟道工程为重点，以减轻水土流失危害、改善生态环境、加快区域经济发展为目标，积极转变观念，不断调整思路，加强监督管理，水土流失防治工作取得显著成效。

1.梯田建设稳步推进

多年来，甘肃省始终把以梯田建设为主的水土保持生态建设作为改善农业生产基础条件的一项根本措施来抓，提出了到2010年，全省旱作农业区67个县基本实现梯田化的奋斗目标。“十五”期间，全省梯田建设速度每年达到120万亩，截至2005年，全省累计建设梯田186万多公顷。

2.国家重点项目进展顺利

甘肃省把实施好国家水土保持重点项目作为调整农村产业结构、改善农村生活条件、实现农村经济可持续发展的基础工程来抓，抓出了成效。

（1）长治工程。1989年甘肃省长治工程立项实施，17年间，在长江流域的557条流域开展了七期工程建设，总投工2.3个亿工日，国家总投资2.6亿元，共完成治理水土流失面积近1.2万平方公里。

（2）世行贷款项目。甘肃省从1986年开始利用世行贷款700万美元实施了安定区关川河流域水土流失治理项目。1994年以来，又实施了黄土高原水土保持世行贷款一、二期项目，截至2005年，共治理水土流失面积2 776平方公里，项目总投资11亿元。

（3）治沟骨干工程。从1986年起，甘肃省实施了黄河上中游水土保持治沟骨干工程重点建设项目，截至2005年底，全省共建成治沟骨干工程198座。可控制水土流失面积1 701平方公里，总库容1亿多立方米，可淤成坝地8 054公顷，拦泥蓄水效益和生态经济效益显著。

（4）耤河示范区工程。耤河示范区是1998年由黄河水利委员会批复立项的一项大型水保生态示范工程，示范区总面积919平方公里，截至2005年累计完成水土流失治理面积520平方公里。

（5）中央财政预算内专项资金水土保持项目。本项目1998年立项实施，截至2005年，全省开展了该项目建设的县有181个（次），其中黄河流域有131个（次），累计完成治理面积2 970平方公里。

（6）西果园示范区项目。兰州市西果园项目是甘肃省典型的城郊型示范工程，通过三年治理，项目区内累计治理面积达到3 886平方公里，治理程度达到77%，比项目实施前增加了44%，年均减少径流量13万立方米，年均拦泥量3万吨。

截至2005年底，全省累计治理水土流失面积7.75万平方公里，兴修梯田252万公顷，营造水土保持林311万公顷，种草115万公顷，修建水保拦蓄工程22万多座(处)，以梯田为主的旱作基本农田，每年可增产粮食11亿公斤，各类水土保持措施每年拦蓄径流21亿立方米，减少土壤侵蚀量2亿多吨。

以上综合治理水土流失的成就，初步改善了区域生态环境和农业生产条件，为治理江河、促进全省经济社会的可持续发展起到了十分重要的作用。

（三）《水土保持法》的缺陷及其修改建议

1.缺陷

（1）执法主体的规定不符合地方机构设置实际。《水土保持法》规定县级以上人民政府水行政主管部门是水土保持法执法主体，近几年来，各地成立的具有独立法人资格的水土保持机构是否有行政执法权，在《水土保持法》中尚未明确规定。目前，甘肃省14个市（州）、86个县（区）中已有10个市（州）、70个县（区）设立了具有独立法人资格的水土保持机构。根据《行政处罚法》的规定，这些机构可以依法行使行政执法职权，但在《水土保持法》中未予确认。

（2）行政许可的设置种类、事项不全。《水土保持法》设置了水土保持方案审批和水土保持设施验收两种行政许可，仅将许可事项确定三个方面：一是修建铁路、公路和水工程；二是开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业；三是开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿。而对军工、房地产、城建、物探、石油、通讯等行业对水土资源的占用和损毁缺乏行政许可规定，致使这些项目在生产建设过程中造成了不同程度的水土流失。

（3）行政处罚的种类少、幅度小。《水土保持法》对造成水土流失行为的处罚种类较少，致使许多造成水土流失的行为没有制裁的法律依据。

如对造成严重水土流失的行为最高罚款额仅为1万元，而且还需报请同级人民政府批准。此规定对行政处罚的实施主体设置了前置条件，增加了执法环节，弱化了执法力度，不足以制裁和震慑违法行为。

（4）投入机制缺乏明确的法律规定。甘肃省现有水土流失面积38万平方公里，中华人民共和国成立以来，累计治理水土流失面积7.75万平方公里，仅占水土流失总面积的20%。目前，由于农民劳务输出等原因，群众投劳困难，加之地方经济欠发达，水土流失治理资金紧缺，治理难度较大。而《水土保持法》中对财政投入机制没有明确的法律规定，长期以来，水土流失治理资金投入不稳定，影响了水土流失防治进度，制约了生态环境改善和农业生产的发展。

（5）水土保持生态补偿机制不健全。《水土保持法》中没有明确的水土保持生态补偿规定，《水土保持法实施条例》中虽有补偿规定但不够明确，长期以来任意破坏水土资源的行为十分突出，一方治理，多方破坏的现象比较普遍。

2.修改建议

（1）完善水土保持行政许可种类、事项。水土保持行政许可应包括水土保持方案审批、水土保持设施验收、水土保持规划审查、水土保持规费收缴、水土保持方案编制、资质审批等种类。水土保持行政许可事项应涵盖所有因开发建设造成水土流失的项目。

建议将水土保持方案审批和开发建设项目水土保持设施验收作为独立的行政许可。同时规定未取得水土保持许可手续，建设项目主管部门不得办理相关手续。

（2）建立水土保持资源补偿机制。《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》对开发建设项目水土流失补偿作出了相关规定，15年来各地的执法实践表明，建立开发建设水土流失补偿机制是控制人为水土流失的一种行之有效的办法，并被社会所普遍接受。这些经过地方实践证明是有效的成熟的经验，有必要上升为法律规范，以便更好更有力地支持水土保持实践。建议将水土流失补偿延伸到所有开发建设造成水土流失的项目。增加对“资源开发项目和已经发挥效益的大中型水利、水电工程，每年从销售收入中提取部分资金，用于本项目区因资源开发和生产建设占用或损毁水土保持设施的补偿或库区及其上游的水土流失防治”的法律条款。

（3）补充完善水土保持行政处罚种类，提高处罚额度。增加对开发建设项目不编报水土保持方案，不开展水土保持监理、监测，不进行水土流失治理，不按规定交纳规费，不进行水土保持设施验收和任意破坏水土资源等行为的法律责任条款。

（4）建立稳定的水土流失防治资金投入体制。建议增加“水土保持规划应纳入国民经济及社会发展规划，并根据各地水土流失状况逐年落实资金，全面开展水土流失防治工作”规定。

为拓展投资渠道，保护投资者的合法权益，补充对社会各界投资治理水土流失的权益保护规定。

四、甘肃省石羊河流域综合生态系统管理的探索与实践

（一）石羊河流域自然概况

石羊河流域是甘肃省河西内陆河流域三大水系之一，位于河西走廊东部，北纬37°8′至39°28′之间，东南与白银、兰州两市相连，西南紧靠青海省，西北与张掖市毗邻，东北与内蒙古自治区接壤，被腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠包围。流域水系发源于祁连山东部冷龙岭北坡，自东向西由大靖河、古浪河、黄羊河、杂木河、金塔河、西营河、东大河、西大河八条上游支流及其汇集而成的下游石羊大河干流组成。流域南高北低，垂直地带鲜明，南部为祁连山冷凉牧区，中部为灌溉农业人工绿洲地带，北部为天然绿洲和荒漠地带。行政区划上，流域涉及共4市9县（区），分别为武威市的凉州区、民勤县、古浪县、天祝县，金昌市的金川区、永昌县，张掖市的山丹县、肃南县，以及白银市的景泰县。总面积4.16万平方公里，占甘肃省内陆河流域总面积的15.4%，人口密度54人每平方公里，为整个河西地区的3.4倍。是河西内陆河流域人口最多、水资源开发利用程度最高、用水矛盾最突出、生态环境问题最严重、水资源对经济社会发展制约性最强的地区。

该流域多年平均降水量为222毫米，走廊区仅150毫米。多年平均自产水资源量为15.6亿立方米，与地表水不重复的净地下水资源量为0.99亿立方米，全流域自产水资源总量为16.6亿立方米，加上景电二期延伸向民勤可调入水量6 100万立方米和“引硫济金”调水4 000万立方米，流域内现状可利用水资源量为17.6亿立方米，按现有人口和耕地计，人均775立方米，耕地亩均280立方米，低于全省人均1 150立方米和耕地亩均378立方米的水平，属典型的资源型缺水地区。

（二）石羊河流域存在的问题

随着流域内人口的增长和经济社会的发展，生产用水严重挤占生态用水，致使流域生态环境日趋恶化，成为西北内陆干旱区生态退化最为典型的区域。昔日民勤绿洲北端水草丰美、湖泊荡漾的青土湖，20世纪50年代已干涸见底。石羊河流域下游地区已成为我国四大沙尘暴的发源地之一，民勤北部湖区“罗布泊”景象已经显现，民勤湖区地下水因矿化度剧增，不仅人畜不能饮用，而且也不适用于农田灌溉。当地部分群众因无法生存而背井离乡，沦为“生态难民”。

造成石羊河流域生态环境恶化的原因是多方面的，既受自然条件的制约，也有人为活动的影响。归结起来：一是流域水资源承载能力相对较弱，难以承受不断扩大的经济发展规模。近20年来，全流域人口增长33%，农田灌溉面积增加30%，粮食增产45%，GDP增长约6倍，而水资源却由于上游祁连山区水资源涵养林面积的减少和祁连山雪线的上升，已经从1950年的17.8亿立方米减少到目前的15．6亿立方米，减少近13%。二是水资源管理体制不顺，不能统筹考虑区域用水需求。三是水资源配置不尽合理，生产用水特别是农业用水偏大。2005年农业用水占总用水量的86%，而生态用水则基本没有保障。单方水GDP产出仅为6.8元，约为全国平均水平28.9元的23.5%。四是水资源利用方式粗放，水资源利用效率不高。五是水资源保护力度不够，水污染日趋严重，可利用水资源量逐年减少。

（三）石羊河流域综合治理措施

石羊河是河西走廊三大内陆河之一，由此形成的绿洲，是防止北部巴丹吉林和腾格里两大沙漠汇合、拱卫河西走廊东部的重要生态区。所以，石羊河流域的问题，不只是一个地区的问题，而是关系国家生态安全的全局性问题。实施石羊河流域综合治理，必须采取行政、法律、经济、技术、工程等综合措施，进一步加强和完善法律、政策和机构能力建设，方能达到治本治标的目的。

1.法规能力建设

为了加强流域水资源的统一管理，促进水资源的合理利用和有效保护，建立流域管理与区域管理相协调的机制，保障流域经济社会的可持续发展，2007年7月27日，甘肃省十届人大常委会第三十次会议通过了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》（以下简称《条例》）。这是甘肃省首次为一条河流的水资源管理单独立法，标志着该流域管理工作从此迈上了依法管理的新阶段，必将推动流域治理工作的健康发展，促进流域水资源的统一调配和合理利用，有效遏制民勤绿洲生态的持续恶化。

《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》综合生态系统管理的能力主要体现在四个方面：

一是进一步理顺了流域水资源管理体制。《条例》第三条第二款规定：“流域水资源管理实行流域管理和行政区域管理相结合，行政区域管理服从流域管理的管理体制。”《中华人民共和国水法》规定了水资源管理实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，《条例》在《中华人民共和国水法》这一规定的基础上，做了进一步充实和完善，将“行政区域管理服从流域管理”的内容纳入了管理体制之中，这是在水资源管理体制上的重大进步。

二是体现了水资源的统一管理。《条例》明确了甘肃省石羊河流域管理委员会和甘肃省水利厅石羊河流域管理局的职责，规定“省人民政府设立的石羊河流域管理委员会统一管理流域内的水资源工作”，“甘肃省水利厅石羊河流域管理局是管理委员会的办事机构，负责流域水资源统一管理的具体工作”，并规定“流域内各级人民政府和流域管理机构应当依照各自职责，互相配合，共同做好流域水资源的管理和综合治理工作”。这些规定都将为流域水资源的统一管理提供坚实的法制保障。

三是突出体现了流域水资源的保护和节约。水资源的保护和节约是《条例》规范的重要内容。对于水资源的保护，《条例》规定：“流域内各级人民政府应当严格执行《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》，加大退耕还林还草、围栏封育、封山育林的力度，提高林草覆盖率，减轻水土流失，增强山区水源涵养能力。流域水源涵养林区域内禁止乱砍、滥伐林木，严格限制探矿采矿、采药和放牧。”围绕水资源的节约，《条例》从工业、农业、居民生活等方面对节水做了规范。工业节水方面，《条例》规定：“流域内禁止建设高耗水、高污染工业项目，已建的应当限期进行改造，采用新技术、新工艺，实施废水净化处理，建立循环用水系统，提高水的重复利用率。对排放废水不达标的企业，由所在地县级人民政府责令其停产、转产或者关闭。”农业节水方面，《条例》规定：“流域内各级人民政府应当鼓励和引导农民转变生产方式，采取调整种植结构，推广种植低耗水农作物，合理控制养殖规模，推行舍饲圈养，因地制宜修整渠道、平田整地、实行小畦灌溉，推广高新节水技术等措施发展高效节水型农业，提高农业用水效率。”居民生活节水方面，《条例》规定：“流域内城镇居民生活用水应当安装符合标准的节水器具，实行一户一表，分户计量收费，禁止实行包费制。”

四是强化了流域地下水取水许可管理。针对流域内地下水超采严重的情况，《条例》从两个方面做了重点规范。第一，强化审批管理。《条例》规定：“流域内地下水取水许可，经取水口所在地县（区）、市水行政主管部门逐级审核后，报流域管理机构审批。”第二，严格控制开采地下水。一是规定了必须制定流域地下水开采总量控制方案。二是要划定地下水禁止开采区和限制开采区，在禁止开采区内除保留人畜饮水和生态用水机井外，其他机井应当有计划地关闭；在限制开采区内禁止新打机井，严格控制旧井更新，逐步压减开采量。确需更新的，应当报流域管理机构批准。并规定了在整个石羊河流域，旧井更新后，原井“凿井取水的施工单位应当在每次作业前到所在地县（区）水行政主管部门办理相关手续，经流域管理机构登记后方可作业”。

2.政策能力建设

调整优化产业结构特别是农业产业结构。流域水资源矛盾突出，除了水资源严重短缺这一客观原因外，一个更重要的原因是经济结构不合理，生产方式粗放造成水资源的大量浪费。石羊河流域用水80%以上为农业用水，要实现节水目标，除了实施节水项目，进行工程节水外，更关键的是要通过调整结构，建立与水资源相适应的经济发展模式，从农业节水上下工夫，发展高效节水农业，搞设施农业。

严格推进关井压田，关掉一部分机井，限制开采量，遏制地下水继续下降的趋势。农作物灌溉面积过大、灌溉方式粗放，是用水量居高不下的主要原因。要真正实现节水目标，需要多管齐下，严格执行禁开荒、禁放牧、禁打井“三禁”政策，采取关井、压田的办法，减少地下水开采量，压缩农作物灌溉面积，逐步实现地下水资源采补平衡。

大力发展草畜产业，退牧还林、退耕还草，恢复植被，阻挡沙漠向前推移。中上游地区不断毁林毁草、开荒种地，严重毁坏林草植被，造成水土流失，水源涵养功能急剧下降，是石羊河流域生态环境恶化的一个重要原因之一。据测算，在河西走廊，种草要比种粮食节水一半左右。实行退耕还林还草，不仅能节约灌溉用水，还可以起到防风固沙的作用，而且通过种草发展畜牧业，从长远看效益要比种粮食高得多。因此，除了北部沙漠边缘区和南部水源涵养区的一些耕地，必须撂荒进行自然修复外，要在其他压缩下来的耕地上大面积种草，加快发展以舍饲养殖为主的草畜产业，在实现节水、弥补农民减地损失的同时，提高植被覆盖率，增强生态自我修复的能力。

积极实施劳务输转和生态移民。加大农村劳动力的转移力度，减轻人口对水土资源的压力，是石羊河流域综合治理中一项长期的带有根本性的措施。积极鼓励农民群众走出土地、走出农业、走出农村、走出石羊河，向企业转移、向城镇转移、向区外转移、向城镇和发达地区流动，实现异地致富和多渠道就业，走先劳务后移民的路子。要有计划有重点地对水源涵养区和沙漠边缘区的农民实施生态移民工程，从总体上减轻人口对水资源、土地资源和生态环境的压力，实现“转移农民，减少农民，富裕农民，确保绿洲”的目标。

深化水权制度改革。石羊河流域水资源所存在的问题和矛盾，在石羊河流域具有典型性和代表性，单纯靠工程措施已难以解决，必须探索和创新水资源管理的新体制和新机制。要以水资源科学管理和优化配置为内容，从明晰水权入手，着重改革传统的水资源管理方式，建立总量控制、定额管理、有偿使用、水权交易、用水户参与等一系列管理制度。引进装配智能取水系统，建立“总量核定、分户分配、同增同减、凭卡取水、卡票交易”的取水许可运营机制。推广用水者协会参与式管理的成功经验和做法，组建农民用水者协会，让用水者参与水权、水价、水量的管理和监督。引入市场机制，全面推行水票制度，鼓励用水户在一定条件下进行水量交易，实现水权流转。按照“超用加价、节约有奖、转让有偿”的原则，深化水价改革，建立以经济手段为主的节水机制，实现水资源的科学管理、合理配置、有效保护和高效利用，以尽可能少的水资源消耗获取最大的经济效益、社会效益和生态效益。

针对石羊河流域水资源短缺、生态环境恶化的问题，石羊河流域市、县人民政府从全局出发，采取了一系列行之有效的加快石羊河流域综合治理的政策措施。一是为合理利用石羊河流域水资源，缓解用水矛盾，遏制区域内生态环境恶化趋势，凉州区人民政府根据节水型社会建设的总体要求，以“明晰水权，优化配置，总量控制，定额管理，以水定地，公众参与，配水到户，水量交易，水票流转”为基本思路，编制了《凉州区水资源利用规划》、《凉州区节约用水管理办法》等规划及管理办法。二是建立完善用水者协会，推行民主管理。先后在17个乡镇和17个行政村建立了农民用水户协会，实行水权公平、公正、公开交易。三是大力推行中水回用、节约用水技术，在保障生产生活用水的前提下，扩大工业和生态用水，降低农业灌溉用水，加快水权制度改革步伐，促进水资源的合理利用和优化配置。

3.机构能力建设

石羊河流域的管理，在2001年前以行政区域管理为主。2001年8月，为了解决石羊河流域地下水严重超采的问题，经甘肃省人民政府批准，成立了石羊河流域管理局，将该流域地下水取水许可审批权全部上收至石羊河流域管理局。凡属旧井改造（指在原井位上清洗井壁、更换设备）和报废机井重新改造启用的，以及变更取水井位的，由市、县水行政主管部门逐级审核后，报石羊河流域管理局审批。石羊河流域管理局下设办公室、水资源管理处、规划计划处、建设管理处和水政监察支队。它的主要职责是：负责统一管理和调配流域水资源（包括地表水和地下水），监督实施流域水中长期供求规划和水量分配方案；负责流域内属省级管理权限内的取水许可工作，组织开展流域内属省级审批的新、改、扩建取水许可项目水资源论证，统一审批流域地下水取水许可；编制流域内上报国家和省上的水利建设投资计划，下达国家和省上安排的水利建设投资计划，组织开展流域内控制性水利项目和跨市重要水利项目的前期工作，负责组织流域内重要水利工程的建设、运行、调度和管理。2005年10月，成立了石羊河流域管理委员会，统一管理流域内的水资源工作。其主要职责是：（1）审核流域综合规划和专业规划；（2）指导和监督流域水资源的保护、开发、节约和利用工作；（3）协调跨流域调水有关事宜；（4）审批流域年度水量调度方案；（5）决定流域综合治理的相关政策和其他重大事项。作为石羊河流域管理局既是甘肃省水利厅的派出机构，又是管理委员会的办事机构，负责流域水资源统一管理的具体工作。

总之，石羊河流域的治理，必须综合采用法律措施、经济措施、工程措施、行政措施和科技措施，形成强有力的推动力。要随着实践的发展和认识的深化，进一步完善治理方案，使各项措施相互配套，互相补充，以求标本兼治，实现石羊河流域的可持续发展和人与自然的和谐相处。

五、综合生态系统管理理念在甘肃农业生态环境立法中的应用

甘肃省是一个农业大省，农业的持续、健康发展是全省社会安定、经济强盛的重要条件，而农业生态环境是农业发展的基础，直接关系到人民群众的生活品质、农业发展后劲和整个国民经济的可持续发展。近几年，随着人口数量的增加和工农业的迅速发展，全省农业生态环境面临的形势越来越严峻。大量工业“三废”未经处理或经简单处理进入农业环境，对农业水体、农田土壤和农作物造成严重污染；农药、化肥、农膜等农用化学物质的大量使用，造成了一定程度的农业面源污染；大量畜禽粪便和养殖废水未经有效处理和利用，严重污染农村水体和空气；农副产品初加工产生的污水、废渣对当地农业生态环境构成较大的压力；农村能源紧缺，用能结构不合理，增加了生态治理和自然生态恢复的难度。

（一）工业“三废”对农业生态环境的污染仍很严重

2005年，甘肃省工业废气排放总量为4 250.20亿标立方米；全省废水排放总量为43 728万吨，其中工业废水排放量为16 798万吨；工业固体废弃物产生量2 248.99万吨。大量工业“三废”未经处理或经简单处理进入农业环境，对农业水体、农田土壤和农作物造成严重污染。全省监测的30条河流（段）中，有12条属五类和劣五类水质，已不符合农灌要求。黄河及其支流渭河、泾河等水质及地下水均遭受到不同程度的污染。河西内陆河流域地表水和地下水污染也很严重，直接影响农业灌溉、渔业养殖和农村的饮用水源。陇南市属长江流域上游，境内水资源相对丰富。但自20世纪80年代以来，随着上百家铅锌矿业的快速兴起，成县的东河、徽县的柳林河、西和县的六巷河等流域受到严重污染，各种重金属超标严重。临夏、甘南及天水的张家川等地的制革、洗毛等企业排放的废水对当地河流也造成严重危害。造纸企业在全省尽管数量较少，但由于甘肃省水资源缺乏，省内水系各支流年径流量很小，难以有效稀释和自净造纸厂排放的大量污水，造成一个纸厂污染一条河流的局面。这种情况突出表现在造纸厂分布较多的兰州、定西、平凉、武威、金昌等地。近年来，因工业“三废”引起的农业环境污染事故频繁发生。白银公司、金川公司周围的农田污染令人触目惊心。几年前发生的民勤县红崖山水库特大渔业污染事故，造成的直接经济损失达400余万元。不久前甘肃省徽县水阳乡发生的部分群众血铅超标问题，就是因为农业生态环境长期遭受污染，积累到一定程度后的一次集体爆发。类似的潜在隐患和威胁在甘肃省许多地方都普遍存在。

（二）农业面源污染日趋严重

农药、化肥、农膜等农用化学物质的大量使用，对促进农业增产、农民增收和解决甘肃省粮食自给作出了突出贡献。但与此同时，也造成了极其严重的农业面源污染。最突出的是农药使用。20世纪70年代以有机氯为主的高毒高残留农药的使用，给农业生态环境造成了严重污染。到80年代尽管已完全停止使用有机氯农药，但至今一些地区的土壤中仍能检测出“六六六”、DDT。目前有机磷农药使用仍有相当比例，中高毒农药的使用屡禁不止，在个别蔬菜、药材上仍有使用。2005年全省农药施用总量22 787.67吨，其中高毒农药使用量约100吨，不同程度遭受农药污染的农田面积超过100万亩。其次是全省化肥施用量呈逐年上升趋势。较普遍的是蔬菜、瓜果等农作物化肥用量很高，导致个别蔬菜中硝酸盐和亚硝酸盐严重超标。2005年全省农用化肥施用实物量262.92万吨，其中氮肥用量接近一半。而氮肥的利用率仅有30%左右，大部分流失造成地表水富营养化和地下水硝酸盐污染。三是地膜覆盖正由“白色革命”演变为“白色污染”。2005年全省农膜使用量达78 173.57吨，农膜覆盖面积超过1 000万亩。四是农民居住环境和生产环境污染加剧。目前全省共有规模养殖小区1 372个，以干法处理畜禽粪便的各类养殖小区不到总数的30%，大量畜禽粪便未经有效处理和利用，导致成为疾病增多和传染性疾病流行的重要根源之一。近年来随着河西制种业的迅猛发展，瓜果、蔬菜制种的残余物（如烂西红柿、烂瓜瓤等）产生量十分巨大，但绝大部分都未作为一种有利资源加以利用，而是作为一种有害“废弃物”抛之于田埂路旁，甚至随意倾倒于灌渠之中，成为恶臭、蚊蝇、病菌滋生的温床，严重威胁河西地区制种业的持续健康发展。五是农副产品初加工业的兴起，带来的一系列农业生态环境问题。随着甘肃省农业结构调整步伐的加快，区域优势农产品产业开发布局已初步形成，但其农副产品初加工也带来了农业生态环境的污染问题。如在甘肃省定西市由于大力发展马铃薯产业，用其作为初级产品生产粉条、加工淀粉的各类加工厂有2 000多家，这些厂家许多为小作坊形式，大部分没有污染处理设施，产生的污水、废渣对当地农业生态环境构成巨大的压力。

（三）农产品质量安全和人民群众的身体健康及生命安全受到严重威胁

工业“三废”和农用化学物质以及其他各种废弃物中的有毒有害物质的最终归宿是进入农业环境，对农业水体、农田大气、农田土壤和农作物造成污染，并通过污染农产品严重威胁人民群众的身体健康和生命安全。据有关监测资料显示，甘肃省遭受各类污染的农田面积已超过1 300万亩，全省常年约有8%的粮食作物、25%的蔬菜均不同程度的遭受重金属、硝酸盐等的污染，每年因此造成经济损失2 600多万元。并已逐渐成为近年来癌症多发的潜在根源之一。农业生态环境污染引起的农产品污染和农产品质量下降，不仅严重危害了人民群众的健康，同时也大大降低和削弱了甘肃省农产品在国内外市场的竞争力，致使甘肃省许多名优农产品失去往日辉煌，影响农业效益的提高和农民收入的增加，阻碍了农业的可持续发展。

面对甘肃省农业生态环境存在的诸多问题，现有的《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《甘肃省环境保护条例》等相关法律、法规对保护农业生态环境作出了一些原则性规定，对农业生态环境保护工作规定不系统、不具体、针对性不强，管理责任不够明确，执法依据不充分，在实际工作中难以有效实施，远不能满足甘肃省农业生态环境保护的现实需要。为了有效保护和改善甘肃省农业生态环境，彻底解决当前经济社会发展中存在的工业污染、农业受损、农民受害的问题，实现农业和农村经济可持续发展及构建农村和谐社会的目标，迫切需要从法律法规的角度加大对农业资源环境的保护力度，从法律法规上确立支持、鼓励农民和农业生产经营组织更多地促进农业废弃物的资源化利用，采用更多的资源节约型、环境友好型技术，发展农业循环经济，为实现甘肃省农业生产与自然生态的和谐，建设农业生态文明提供了强有力的法律保障。

有鉴于此，从20世纪80年代后期开始，甘肃省就着手对农业生态环境保护地方性法规的调查研究，这几年一直密切关注农业生态环境变化趋势，高度重视农业生态环境法制建设。2007年，在认真总结经验、深入调查研究、充分酝酿论证和广泛征求社会各界意见的基础上，于2007年12月20日，经甘肃省十届人大常委会第三十二次会议审议，通过了《甘肃省农业生态环境保护条例》（以下简称《条例》），这是甘肃省农业资源环境保护工作法制化的重要标志，是建设农业生态文明的根本保障，是提高农产品质量安全水平的重要举措，对于甘肃省农业和农村经济又好又快发展必将起到十分重要的保障作用。

《条例》在总结甘肃省农业资源环境保护与管理工作成功经验的基础上，以促进资源节约、环境友好，实现农业可持续发展为立法宗旨，通篇贯穿了科学发展观，体现了以人为本、和谐发展的立法理念和与时俱进的立法精神，贯穿了综合生态系统管理的理念，体现了综合生态系统管理的基本原则。

一是明确了农业生态环境保护的重点，体现了综合生态系统管理目标着眼社会、系统保护优先的原则。《条例》根据甘肃省农业生态环境保护的现状，规定农业生态环境保护的重点是预防和治理工农业生产、城乡居民生活以及其他因素对农业生态环境造成的污染。针对农业生态环境保护的重点领域，《条例》紧紧围绕防治工业“三废”和农业面源污染，明确提出加大对污染农业生态环境行为的行政处罚力度，坚决防止对农业生态环境的污染和破坏。

二是创新了农业生态环境保护工作的监督管理体制，体现了综合生态环境系统管理广泛主体参与原则。农业生态环境保护工作是一项量大面宽的社会系统工程，需要社会各方面的力量共同参与。《条例》明确了政府、有关部门、企业和个人在农业生态环境保护中的职责与义务，明确规定要建立各级政府综合管理，统筹兼顾，职能部门主抓，公众参与，以防为主，防治结合的农业生态环境保护监督管理机制。合理界定了农业、环保、国土、水利、林业等部门在农业生态环境保护方面的职责，增加了乡镇人民政府、村民委员会以及农村集体经济组织在农业生态环境保护方面的内容。特别是给县级以上农业生态环境保护监督管理机构赋予了明确的监督管理职能，保证了农业生态环境保护监督管理权的有效行使。

三是突出加强了农业环境影响评价，体现了综合生态系统管理活动瞻顾生态的原则。农业环境影响评价是从源头上防止建设项目对农业资源和生态环境造成破坏以及对农业环境造成污染的有效举措。《条例》用专门条款对农业环境影响评价进行了明确规定，对防止建设项目及农业资源环境造成污染和破坏将起到至关重要的作用。

四是突出了农民在农业生态环境保护中的主体地位，体现了综合生态系统管理有关管理面向基层的原则。针对农村生产、生活过程中产生的畜禽粪便、污水、秸秆、废弃农膜、垃圾等造成的污染问题，《条例》突出了农民在农业生态环境保护中的主体地位，明确规定以宣传教育、鼓励引导、示范带动为主，充分调动农民保护农业生态环境的积极性。