现有档案开放政策的“责任”缺憾

我国从1980年至今陆续出台了一系列与档案开放有关的政策文件和法规规章，不断完善档案馆开放工作的政策依据，逐渐向公众敞开档案利用的大门，促进了档案公共服务，为社会民主进程的推进和公民知情权的实现做出了力所能及的贡献。但是，在档案界官僚气息和行政色彩较浓时期出台的开放政策具有一定的历史局限性，档案服务主体责任意识淡薄、对档案馆开放责任认识偏差直接导致了档案开放政策在责任规定上存在较多缺憾：主要责任定位不准确、责任机制不健全。同时，受到1988年《保密法》的影响，档案开放法规修改周期过长，与新的时代环境产生“断裂”；特别是2007年4月出台的《政府信息公开条例》在政策设计上对信息公开中政府责任的强调，对责任监督和保障的重视，使得档案开放政策的“责任”缺憾更加“刺眼”和突出。

4.2.3.1　“保密责任”重于“开放责任”

笔者在前文中已经指出：国家各级各类档案馆作为科学文化事业单位，应站在公众立场上摆正自己在档案开放中的位置，将自身定位于信息的“引导者”和“公民信息权的维护者”。明确其主要责任和绝对责任是“扩大开放”而非“保守秘密”，处理好开放工作中的责任冲突，实现责任平衡。基于这一理论认识重新审视相关规定，笔者认为，现有档案开放政策在明确档案馆的主要责任方面存在缺憾，其条款内容更加重视“保密责任”的实现而非“开放责任”的履行，具体表现为，在开放的时间规定中设置了过长封闭期、在开放的客体规定中设置了宽泛的保密范围。

首先，档案开放政策中封闭期限的设置是开放与保密相互博弈的结果，对档案馆主要责任的定位起到一定的引导作用，封闭期过长不利于档案馆履行自身的开放责任。

档案封闭期是为了保密需要而设立的，通过设定时间界限滞后社会对某些档案信息的接触和使用，从而防止秘密的泄露，维护相关利益。档案馆的开放责任要求尽量缩小档案形成与社会利用之间的时差，最大限度地缩短封闭期；档案馆的保密责任则需要通过拉开这种时差来防止信息扩散。从国内外档案开放政策来看，保密责任越强，封闭期限越长，为了防止泄密必须牺牲开放的及时性。例如西方各国对于涉及个人隐私的档案信息，都设置较长封闭期，日本国家档案馆个人档案的限制期限最短为30年，最长为80年以上。^〔24〕反之，开放需要越强，封闭期限则随之缩短。

1993年档案学家皮特尔松女士在国际档案圆桌会上提出：“设计并保证扩大公民查阅文件与档案权利、争取缩短档案开放的法定期限是现代化档案立法中的一个必要的具有普遍性的问题。”^〔25〕档案封闭期不断缩短的趋势反映出开放责任意识对于传统保密观念的冲击和取代。各国纷纷建立的政府信息公开制度甚至取消了部分政府档案信息的封闭期。在各国信息公开制度推动下，“30年”的档案封闭期惯例已被打破。法国于2001年开始着手制订新的《档案法》，增设文件形成后立即开放规定，并将开放一般期限缩短为25年。^〔26〕英国根据《信息公开法》删除了30年封闭期的规定。^〔27〕“瑞典的官方文件的开放没有特殊的限制，只有在涉及公众利益、个人隐私和商业机密时才限制利用，没有具体的不开放期。”^〔28〕

我国于20世纪90年代设立的“30年”封闭期^〔29〕显然已难以适应新的政策环境，过长的封闭期设置使得档案馆过于关注自身的“保密责任”而忽视了及时开放档案的社会需求。2007年4月出台的《政府信息公开条例》第十八条规定，“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”。政府信息公开时限的设置以“工作日”为计算单位，政府信息“档案化”后的开放时限却以“30年”为时间跨度，这种时间单位差别所体现的信息公开时效“断层”显然过大，不利于政策之间的相互衔接。而且，已经公开的政府信息移交档案馆后显然无需再设置封闭期，档案开放政策对于这类信息的开放时限应该尽快做出调整。1979年《法兰西共和国档案法》第六条就规定“存放到公共档案馆之前已供自由查阅的文件，在存入档案馆后，对任何要求查阅这部分档案的人继续开放，没有任何限制”。^〔30〕我国档案界也有学者提出“不设置30年的封闭期，使应该开放的档案开放，应该自由利用的档案自由利用；使应该保密的保密，应该限制利用的限制利用”，^〔31〕以及“缩短档案开放期限，拓宽‘随时开放’范围”的建议”。^〔32〕

其次，档案开放政策中开放与保密范围的设置方式反映出一定的政策倾向，开放范围模糊、保密范围宽泛的条款设计不仅不能提高档案馆的开放热情，反而一再强化了档案馆“保密优先”的错误认识。

从政策设计和立法技术的角度来看，档案开放与保密的客体范围可以采取两种方式加以设置：一是肯定概括和否定列举方式，即详细罗列不予开放的档案内容范围，将保密作为开放的“例外”，凡不属于例外范畴的档案信息均视为当然开放，充分体现“以公开为原则，以不公开为例外”的政策思路。二是肯定列举和否定概括方式，即详细罗列可以开放的档案内容范围，将开放作为保密的“例外”，凡不属于例外范畴的档案信息均不得在封闭期未满前开放，体现出“以保密为原则，以开放为例外”的政策思路。两种设置方式不仅在内容条款上存在差异，更重要的是反映了倾向于“保密”抑或“开放”的不同价值观，影响着档案馆在开放工作中的价值选择。

我国档案开放的根本准绳——《档案法》及其实施办法以肯定列举和否定概括的方式将可以提前开放（包括即日开放和随时开放）和满30年开放的档案分三款列出，体现出“一般为满30年后开放，提前开放是例外”的基本思路。

在条款设计中，一方面，肯定列举的提前开放范围边界模糊，难以操作。如实施办法中规定“自本法实施之日起向社会开放”的档案为“中华人民共和国成立以前的档案”（包括清代和清代以前的档案；民国时期的档案和革命历史档案）。仅从档案形成的时间特征来粗略划分“未满30年提前开放”的范围，在实际工作中操作性极弱。另一方面，否定概括的“满30年仍不开放”范围十分宽泛，缺乏必要的限制。除“前款所列（即指提前开放和30年开放的三款——笔者注）档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案”需要推迟开放外，“档案馆认为到期不宜开放的档案”也属于此列。这种开放范围模糊、不开放范围宽泛的条款设计背后隐藏着“保密优先于开放”、“保密重于开放”的保守思想。档案馆为了规避风险或是减少工作，可轻易地以“保密责任”为借口不履行“开放义务”，使得开放工作难以摆脱“过度保密”的阴影。

为了体现“以公开为原则，不公开为例外”的设计理念，国外政府信息公开制度在信息公开范围规定上大多采取肯定概括和否定列举的方式。如英国的《信息公开法》第二部分规定公共机关拥有的信息除了24种（参见section21—section44）例外信息（exempt information）都是应当公开的。^〔33〕再如美国的《信息自由法》并不罗列可以公开的信息内容，只将不予公开的九种信息作为“例外”列出。^〔34〕这种条款设置方式避免了国家机关以各种借口扩大不公开的范围而架空政府信息公开制度，值得我国档案开放政策参考和借鉴。

与我国档案开放政策极为关注档案馆的“保密责任”形成鲜明对比的是，一些开放度较高的西方国家在政策设计上尽量减轻档案馆的“保密责任”，档案法规与政府信息公开立法紧密衔接，“信息公开”是档案馆的主要责任。比如在美国，无论是文件，还是档案的利用都受到《信息自由法》和《联邦文件管理法》的规范。按照规定，文件应该尽可能向社会公开，公开的方式如主动公开、请求公开、个人信息向本人公开等。文件形成30年后，由国家档案专员对文件的保存价值进行评估，符合条件的转入档案馆，文件进入档案馆的时间，基本上就是其被解密的时限。所以据报道，在美国档案馆中能够开放的档案占馆藏的90％以上，有的达99％。档案馆不承担对开放档案的后果进行预测的责任，更无需在档案的开放与不开放之间徘徊。又比如按照荷兰档案法的规定，产生20年后的政府文件应转交档案馆，转交档案馆的文件原则上应当公开，供公众查阅，即使是秘密文件，原来的定密一律无效，档案不公开的例外受到法律严格限定。^〔35〕

4.2.3.2　责任赋予、承担和监督机制不全

我国《档案法》指出，档案馆代表国家行使档案开放和公布的权力。但《档案法》对于档案馆的开放责任却未设立强制性条款，“应当”开放而非“必须”开放折射出责任要求的宽松。相关配套政策在责任规定上的欠缺，一方面表现为政策条文在时间和范围上对档案开放设置了过多障碍，倾向于为档案馆“保密责任”的履行提供更明确细致的指导。另一方面，现有的为数不少的开放政策在档案馆的责任规定上缺乏整体设计，未能建立起一套健全的责任机制。

笔者在第三章对“档案机构的责任”进行阐述时指出，完整的责任机制在内容上包括赋予职能和行使权力、承担责任和接受制裁、责任监督和保障三个环节。基于这一理论认识重新审视相关规定，笔者认为，现有开放政策中责任机制的欠缺突出表现在三个方面。

第一，开放责任主体单一，责任依据过于粗放。

从档案开放政策适用主体来看，无论是《档案法》及其实施办法中提及的档案开放主体，还是《各级国家档案馆开放档案办法》本身标题的表述，抑或档案开放实际工作的开展，开放一直约定俗成地限定为“国家档案馆”、“各级各类档案馆”的职责，机关档案室并非开放责任主体。《机关档案工作条例》第二十一条还规定“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准”。开放责任主体的单一化不仅使得档案定密机关的解密工作脱离了社会公众的监督视线，成为一项不受监督的虚设责任，而且将原本属于档案形成机关的解密责任也转移到档案馆身上。

我国《保密法》明确规定了解密责任应该由确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关承担。^〔36〕但法规中未能明确定密主体权限，导致了保密范围的随意化和扩大化，使得解密制度无法落实。据统计，目前我国解密的数量只占定密总数2％。^〔37〕大量无需保密的档案信息移交档案馆后尚未解密，影响了开放工作的进度。档案解密是开放利用的前提。《保密法》中定密和解密主体的宽泛和模糊，档案政策中机关开放责任的空缺，使得档案馆在开放工作中承受了过多的解密压力，也因此承担了开放不力的所有责任。此外，档案解密虽然是开放的前提却并不等同于开放利用。从档案解密到开放利用还需经历信息整理、目录公开、提供服务等工作环节，这就意味着档案开放工作实际上由档案解密和提供公共利用两项内容组成。笔者认为，档案开放政策应该在增加档案开放责任主体的基础上，合理划分和进一步明确不同主体的责任范围和边界，明确档案解密是档案形成机关的职责范围，而提供公共利用才是档案馆应尽的责任，两者应该责任共担、相互合作。档案馆在档案解密和开放鉴定中应负有“审查、监督和协助”的责任。

责任主体的设定以及责任范围的划分是为了让政策赋予档案馆的职责与其实际能力和条件相匹配。但是，档案馆能否合理行使职权，切实担起责任还需要明确细致的政策依据。目前的档案开放政策原则性较强，操作性不足，程序性规定缺乏，内容条款过于粗放。《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》虽将控制使用的档案范围细化为20条，但政策尚未对“经济、科学、技术、文化类且不涉及国家利益”应尽快开放的档案范围进行明确，《档案提前开放实施办法》至今也未出台。“按照《档案法》及《档案法实施办法》的规定，还有很多制度需要制定和完善，现有的一些法律法规也还需要进一步细化。如，可以随时开放的档案的具体范围、延期开放的档案的具体范围，利用档案馆未开放档案的程序与办法、利用机关档案室未开放档案的程序与办法等等。”^〔38〕

第二，责任承担存在缺口，政策激励不足。

王英玮教授曾指出“目前国家在制定档案开放的法律、政策方面所要解决的主要问题是谁应对档案的不适当封闭和片面保密负责，而不是谁应当对开放档案的过失负责”。^〔39〕《档案法》规定了8种档案违法行为要追究责任，而对于不作为的追究却是空白。规定了“擅自提供、抄录、公布属于国家所有的档案”应负法律责任，却未规定“擅自不开放档案”的法律责任。

档案馆能够承担的责任是有限的。档案开放与保密的复杂性使档案馆的开放工作较为敏感，任务繁重、压力较大。目前档案开放规定中还缺少一定的政策激励机制来鼓励档案馆敢于承担责任、不因风险存在而逃避义务；档案馆在开放利用之时也没有免责条款的保护，不能豁免其无法预料和控制而造成的部分不良后果。

第三，监督信息严重不足，沟通渠道不畅。

档案开放困局的存在，一方面与政策设计的时限过长、不够细化，责任边界模糊、责任追究不力有关；另一方面也由于政策实施缺乏社会监督和执行压力，“缺失”了相应的“监督和保障”条款。实现责任监督的前提是保持监督主体和对象之间畅通的沟通渠道，让社会公众掌握必要的监督信息。目前档案开放工作的监督信息严重不足，相关政策的缺失难辞其咎。

其一，档案开放政策中设立了四种开放时限和情况^〔40〕，却没有向社会公布各种情况档案数量及类别^〔41〕，使得开放工作完全是自由裁定、内部操作。社会利用者对具体档案的形成年代或许可以基本判定，但无法了解究竟哪些档案属于“经济、科学、技术、文化类且不涉及国家利益”，哪些档案属于“到期不宜开放”，只有当查阅要求被拒绝时才被告知“尚未开放”。这不仅无法由社会对开放工作进行外部监督，也削弱了档案部门向利用者解释的说服力，影响了档案馆与社会公众之间的理解沟通。

其二，尽管《档案法》明确规定了“档案馆应该定期公布开放档案的目录”，但档案馆馆藏档案数量和可开放比例并不公开^〔42〕，档案馆公布的开放档案目录是否及时全面也无衡量标准。

其三，对可以开放但暂未开放档案的利用申请，因为既无明确公开的申请审批程序和依据，也无说明理由制度规定必须答复，常常是不了了之或简单否定，让利用者心有不甘、心生怨气。

档案开放瓶颈的突破首先需要破除“政策坚冰”。从责任角度重新审视目前我国档案开放的政策依据，借助当前《政府信息公开条例》出台这一良机，完善档案开放政策的责任机制，不失为政策破冰的一条可行之路。