好了伤疤不能忘了痛

1994年的粮食风波后,国务院开始部署中国粮食流通体制的改革,大致方针是三个方面的政策:一是收购政策。继续保留国家定购粮任务,以统一的基本上反映商品价值的定购价向农民收购粮食,保证国家掌握70～80%的商品粮。二是供应政策。国有粮食部门要以充足的粮食供应,保障城市居民、部队和农村急需人口的基本口粮,同时要保持市场价格的相对稳定。三是市场政策,要严格加强粮食流通的市场管理,在定购粮收购期间,不许非国有的粮食经营单位和个人到农村直接采购粮食。要坚决取缔无照经营,对囤积居奇、欺行霸市、哄抬粮价等扰乱粮食市场的行为,要严加惩处。粮食流通体制改革的目标是逐步建立统一、开放、竞争、有序的与社会主义市场经济体制相适应的粮食购销体制,实行在国家宏观调控下的市场调节,充分发挥市场机制在资源配置中的基础地位,并使市场行为规范化、法制法。

进行粮食流通体制改革,除了要充分考虑中国的人多地少的特殊国情外,还要认真考虑供需偏紧的特殊粮情。具体表现在,一是我国粮食总量长期短缺。由于我国人口多耕地少,粮食生产在相当长的时期内不能满足社会需要,是一个长期短缺的商品。二是粮食生产小型分散,自给自足。这个特点同美国、加拿大等国农场主的现代化生产对于粮食流通的影响是完全不同的。我国粮食生产在今后较长时期内都难以改变锄头耙头加畜力、面朝黄土背朝天的状态。由于生产力水平低下,我国每年的粮食生产总量的多少,一是看2.5亿农民种粮的积极性,二是看天气的好坏。年成好,种粮积极性高,每户多生产50公斤,全国的粮食总量增加125亿公斤,反之则减少125亿公斤。一增一减,相差250亿公斤。同样,因为价格等原因,每户多售或少售粮食50公斤,对全国粮食收购量的影响也是250亿公斤。50公斤对一个农户来说是微不足道的,但250亿公斤对流通领域来说影响却是相当大的。这是我国粮食流通中的一个非常特殊的情况,解决不好,就很容易引起粮食的大幅度波动。

从以上考虑,我国粮食流通体制改革,首先是要制定合理的粮食购销价格,这是深化粮食流通体制改革的核心,也是正确处理各方面经济利益关系和改革、发展、稳定三者关系的重点。既要遵循价值规律和商品等价交换原则,尊重市场形成价格的机制,又必须从我国的基本国情出发,考虑国家财力和各方面的承受能力,积极稳妥地进行粮食的改革和调整,逐步理顺价格关系,促进粮食生产发展,保持市场粮价基本稳定。

其次,在我国,实行粮食“三放开”,以自由购销,条件不具备,也不符合中国的国情和粮情,以及粮食商品的特殊属性,被实践证明是不可取的。市场经济相当发达的欧美一些国家,虽然提倡自由贸易,但对于粮食的生产流通却一直进行政府干预,强化管理,日本、韩国等粮食相对短缺的国家,对粮食的管理更加严格。我国更不能轻易放开,对于这一点,我们将在后面还有专门的论述。

根据以上的思路和原则,1994年以后,我国的粮食流通体制进行了以下三方面的探索。

第一,“米袋子”省长负责制。

这是1994年,国务院在《关于深化粮食购销体制改革的通知》文件中提出来的:“实行省、自治区、直辖市政府领导负责制,稳定粮食产量、稳定粮食库存、灵活运用地方粮食储备进行调节,保证粮食供应和粮价稳定,负责本地区粮食总量平衡。”其基本要求是:一是省长要负责稳定种植面积,发展粮食生产,增加有效供给;二是省长要负责抓好收购,力争多掌握粮源,坚持粮食部门必须掌握70～80%的商品粮源。国家定购的计划要作为各级政府的任务、农民的义务,逐级落实到农户,确保完成;三是省长负责本地区粮食平衡,保证供应、稳定粮食市场;四是建立地方粮食储备风险基金制度。概括起来说,凡是省长、市长、自治区主席要负责本省、市、区粮食的供需平衡。本省需要多少粮食,要尽最大努力去种多少、产多少、收购多少,做到购销相抵。有缺口就到产区批发市场去购买或者进口,多余了就卖给销区或国家,为实现全国总量平衡做贡献。因此“米袋子”省长负责制也叫地区自求平衡。各省为了履行好这项责任,必须稳定粮食播种面积,增加粮食产量,建立地方粮食储备。同时,中央加强宏观调控,通过了解和掌握各省粮食平衡盘子,协调主产区和销区建立稳定的供求关系,运用中央储备粮解决好特大灾害和平抑粮价波动,来帮助各省实现粮食地区供求平衡。实行这项改革的目的,就是要发挥中央和地方两个积极性,共同努力解决好我们这个人口大国的吃饭问题。

1995年2月27日,在中央农村工作会议上,江泽民总书记这样阐述“米袋子”省长负责制的意义和作用:“我们这样一个拥有12亿人口的大国,粮食必须立足自给,供求必须基本平衡。我们必须从政治上、战略上认识粮食问题的特殊重要性。近几年,有些沿海发达地区粮田面积大量减少,单产下降,靠从外地采购大量粮食过日子。这种状况必须迅速扭转。从一个省来说,必须把解决吃饭问题的基础放在增加本地粮食产量上……党政主要领导要实行严格的责任制,哪个省的‘米袋子’出了问题,由那个省的书记、省长负责。”

让省长负责起人民的“米袋子”来,这是中央维持粮食供求平衡,稳定粮食市场的一项重要举措。以前,人民的吃饭问题全部压在中央的肩上,哪里缺粮,哪里就找中央要,而现在,省长们就没有如此轻松了。他们必须认真考虑本地区的产销情况,产粮区要考虑粮食外销,以增加农民的收入;销粮区要考虑掌握粮源,保证供应。

有人担心,这样会不会产生各省自保,地区封锁?从现实的情况看,缺粮地区是需要购入粮食的,他不会搞封锁;产粮地区要想发挥资源优势,多种粮食往外卖,这是当前一个基本的趋向。所以也是不大可能封锁得住的。地区封锁一般是社会粮食总量供给短缺的产物,过去没有实行米袋子省长负责制也曾多次出现过局部地区封锁,所以地区封锁与省长负责制没有必然的联系。另有人担心,实行粮食地区平衡和省长负责制,会不会导致缺粮省丧失资源优势,搞粮食自给自足?中央一开始就明确指出,实行地区平衡决不是搞小而全,不是走自给自足的老路。朱镕基强调:中央关于粮食实行地区平衡的政策,是为了实现粮食省长负责制,增强各地各级政府对农业投入及粮食生产的积极性和责任心。粮食实行地区自求平衡,并不是要求各地区自己平衡,更不是要求地区自给自足,还是要根据在全国已形成的经济区划,充分利用各自的农作物优势及其它经济作物的生产优势,发挥市场对资源配置的基础作用。

从全国的情况看,“米袋子”省长负责制取得了较理想的效果。一是农业基础地位加强了,粮食生产得到迅速发展;二是粮食收购落到了实处,增加了有效供给;三是稳定了粮食市场,保障了粮食供应;四是加强了粮食的地方储备。有鉴于此,1998年的全面粮改继续保持了这项行之有效的措施。

第二,粮食部门实行政策性业务和商业性经营“两线运行”。

1995年6月10日,国务院发出关于粮食部门实行“两线运行”的15号文件,并随之在7月18日召开了全国粮食部门“两线运行”的改革工作会议。

从1952年中国粮食公司与粮食管理局、国家公粮库合并组成粮食部门后,长期以来,粮食部门既承担了国家政策性任务,又要从事商业性经营活动,其结果是“官”不是“官”,商也不是商,国家财政包袱重,粮食企业自身也缺乏活力。当前粮食流通领域中的许多弊端,都是因此而起,因此,国务院决定从两线运行开刀,把政策性业务与商业性经营分开,让管理者一心一意搞好粮食市场的管理,经营者则千方百计搞活粮食流通与其它经营项目,以此增加自身的效益。

粮食部门实行两条线运行的具体目的是:加强国家和地方政府对粮油市场的宏观调控,更好地组织实施粮油的总量平衡,适时进行吞吐调节,保持粮食价格的基本稳定;用好国家对粮食企业的财政补贴,更好地发挥财政补贴的作用;管好银行收购资金,保证政策性收购资金不被商业性经营业务占用,禁止用银行贷款弥补企业亏损或垫付财政应拨未拨补贴款;加强国有粮食企业经营管理,减少粮油流通环节,降低流通费用和经营成本,在竞争中增强实力和活力。

两线运行要求明确划分中央和地方的粮食事权,搞好两级总量平衡。粮食工作实行中央统一领导、分级负责的体制,在统一政策、统一市场、统一进出口管理的原则下,中央和地方分级负责。中央直接掌握的粮油由国家储备粮油和中央进口粮油组成,国家定购粮权属于中央,由省级政府使用。地方的粮食平衡,实行省长、自治区主席和直辖市市长负责制。规定粮食产区要建立3个月以上的粮食销售量的地方储备,销区要建立6个月的粮食销售量的地方储备,以丰补歉,确保供应。

把粮食部门政策性业务和商业性经营分开,建立两条线运行机制,单独核算,这是对几十年传统粮食流通体制的一次深刻变革,是整个经济体制改革的重要组成部分。它触及了粮食财务挂账这一棘手的问题。过去政策性亏损与经营性亏损混为一体,经营亏了,也挂在政策性账本里,而应进行政策补贴的部分,有的地方又长期不落实,结果又拖累了商业性经营。这次国务院痛下决心,一方面将二者严格分开,而且要求坚决制止和消化历史挂账。在此之前,全国粮食系统已挂账545亿元。“两线运行”必须消化历史挂账,否则不能理顺关系,搬不掉障碍,达不到初衷。而消化挂账,实行挂账停息,又以两线运行为一个前提条件。中央态度非常坚决,政策也很明朗,只要5年消化完挂账,中央就全额负担利息。中央决定,消化挂账由各省、市、自治区负责。

“两线运行”是进一步深化粮食流通体制改革的开篇,对于加强国家宏观调控,理顺粮食与财政、金融的关系,进一步落实省长负责制,具有相当重要的作用。1998年新的粮改方案也是以此为基础的。

第三,建立国家储备粮油垂直管理体制。

在“文革”时期,有不少省市在粮票上印有毛主席语录:“备战、备荒、为人民。”据考证,这句话并不是毛主席的原话。1964年,毛主席在杭州听取几位副总理关于经济计划工作的汇报后,说:“现在不错啊,咱们工业有个大庆,农业有个大寨。但计划工作时要考虑人民的生活。总之,一切从几亿人民出发。”后来,他又同周恩来总理说,要注意三句话,注意战争,注意灾荒,注意一切为人民。为了顺口,周总理将其概括为“备战、备荒、为人民。”

现在我们很少看到这条语录了,但这句话的意义,对我们现在的粮食流通改革仍有重要的启示作用。中国素有“积谷防饥”的传统,《管子·山权数》中说:“王者岁守十分之三,三年与少半成岁,三十三年与少半而藏十年。藏三之一不足以伤民,而农夫敬事力作。”意思是说,每年贮存粮食收成的十分之三,合三年又三分之一,就可以有一年的粮食储备,而合三十三年又三分之一,就可以有十年的粮食储备。这样,每年储藏三分之一,不至于伤害农民,反而可以使农民专心耕作。另外,《管子·山至数》中还主张国家在粮食贮备问题上建立专项的资金保证。他认为,国家以县为单位设立专项的粮食贮备金,春天,粮价高时,用这项款向农民发放贷款,秋天,粮食收获,价格下跌,则以时价回收贷款,农民以粮还贷。这样,国家运用这一款项,不仅可以贮存粮食,而且能调节余缺,避免丰年粮食卖不出去,连猪狗都吃人食,而碰到灾荒年成,满路上都是饥饿的灾民的情况发生。

现在,我们说,战争的阴影并没有完全消除,而灾害的侵扰则是经常发生的,1998年的特大洪灾,以后的岁月里还有可能发生。因此,现在重提“备战、备荒、为人民”不但不过时,相反还有重要的现实意义。这就给我国的粮食流通体制提供了一个改革的方向,那就是建立完备的粮食储备制度。

我们需要建立的粮食储备制度,应该包括国家储备和地方储备。国家的粮食储备则包括战略储备、专项储备、市场供应储备和基本消费储备。国家的粮食战略储备是维护国家根本利益和整个国家以及社会经济的根本之所在,因此,必须由国家进行收购、贮存、调拨和投放与更新;国家的专项储备是运用中央财政建立的储备,主要用于救济全国性的自然灾害,平抑大范围的市场粮价波动和应付各种突发性的大事故;市场粮食储备是以调控市场运行为目的粮食储备,对社会起蓄水池作用。地方储备则主要是保持地区平衡的储备。

国家有了充足的粮食储备,就能有效地对市场进行调节。在粮食供过于求,价格大幅度大跌的情况下,通过保护价收购,增加储备,保护农民的生产积极性;在粮食供求比较紧张,价格上涨幅度较大时,通过储备粮的抛售,缓解供求矛盾,抑制粮价上涨。

江泽民总书记在1995年的中央农村工作会议上指示,一定要把粮食库存搞实。

现在,全国有150多万粮食职工从事粮食储备工作,目前的问题是由于体制不顺、政企不分、盈亏统算,政策性亏损严重,占了全粮食系统财务挂账的大部分。国务院关于两线运行的文件,明确规定粮食仓储企业是政策性业务单位,享受政策性补贴,要服务和服从于宏观调控,为稳定市场、平抑粮价发挥主渠道作用。

为了更进一步地加强国家对粮源的掌握与对粮食市场的控制,国家粮食储备局正逐步做到直接管理若干大中型储备库、转运站。其根本任务是按照国家有关法规、政策和业务制度,对国家储备粮油进行购、销、调、存和轮换,为粮食的宏观调控服务。

从近几年实践的效果来看,以上三项改革是比较成功的,粮食市场趋于稳定,粮食秩序逐渐理顺,一些体制方面的深层次矛盾也在逐渐解决,这一切,都为1998年的全面粮改打下了良好的基础。

如何建立一个现代化的又与我国国情相适应的粮食市场流通体系,是摆在我们面前的一项艰巨的任务。这不是一天两天就能达到的目标,而需要我们进行认真地探索和逐步地完善。也许我们还会遇到坎坷,遇到曲折,但我们只要遵循实事求是的原则,遵循市场经济的发展规律,中国的粮食流通就一定能走在健康、有序、既促进生产又保证消费的康庄大道。