国务院出台的法规及规范性文件

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自我国首个自贸区——上海自贸区成立以来，国务院先后21次出台与自贸区相关的法规及规范性文件，内容包括上海、广东、天津、福建四大自贸区方案、自贸区综合规定以及相关机关工作具体规定等，涉及金融、贸易、市场管理以及行政等多项重点领域。

经过上海自贸区2013年和2014年两度先行先试之后，国务院于2015年5月8日发布了《关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）的通知》和与之配套的《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》。自此，全国四大自贸区开始使用统一版本的负面清单。新版负面清单列明了不符合国民待遇原则的外商投资准入特别管理措施，共计50个条目、122项。与2014年版上海自贸区负面清单相比，这次出台的国家版自由贸易试验区负面清单内容更加全面，与国际规则进一步接轨，同时取消了60多项限制，进一步提高了开放程度，如表1所示。

表1　自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（2015版负面清单）

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探索建立“准入前国民待遇”加“负面清单”管理模式是上海自贸区建设的亮点，也是难点。^[6]在国家层面尚未放开之前，上海自贸区制度创新遭遇的第一个难题就是如何把握“度”，这一点在制定2013年版和2014年版负面清单时就已经表现得淋漓尽致。从内容上看，上海自贸区自行制定的两版负面清单，尤其是第一版负面清单，几乎是正面清单翻了个身，开放程度并没有实质性的变化。然而，负面清单的意义在于它有明确的边界，而且还要不断“瘦身”。从这一点讲，上海自贸区制定的两版负面清单，其象征意义大于实质意义。

对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，这是我国扩大开放、促进改革推出的一项重要举措，也是适应经济全球化新形势和国际投资规则新变化的制度创新需要。这次出台统一版本的自由贸易试验区负面清单，目的就是为了深入探索负面清单管理模式，推进更高水平的对外开放和更深层次的外资管理体制改革，构建开放透明、有效监管的外资准入体系和国际化、法治化的营商环境，形成可复制可推广的经验。

我国自改革开放以来的几十年里，法律规范内的国民待遇都是指“准入后国民待遇”，即在我国明确列举的开放领域，外资才可享受国民待遇。与此同时，相关法律还都规定了一个内容宽泛的限制和禁止条件。长期以来，学界对于准入前国民待遇大多持否定态度，其主要理由是出于国家安全利益考虑。^[7]上海自贸区首次试行给予包括外资在内的所有非公有制企业准入前国民待遇，这不仅是我国对外开放法律制度的一次重要调整，也是我们对于国民待遇原则认识的一次重大转变，表明不同的市场主体在我国经济领域将获得更加公平的竞争环境。同时，成立上海自贸区标志着我国改革开放的进一步深入，与经济全球化的步伐更加一致。

尽管制度创新亮点纷呈，改革开放力度进一步加大，我国自贸区使用的负面清单仍然存在限制范围过大、服务业开放不足、与国际社会标准接轨不够等问题，^[8]甚至可以说，目前的版本只是从形式上对原有的《外商投资产业指导目录》作了重新调整。

自贸区试行阶段乃至中国下一步改革开放将采用何种形式的准入前国民待遇，给所有非公有制企业提供一份什么样的负面清单，这些不仅是上海自贸区目前迫切需要突破的难点，也是中国下一步改革开放之前需要认真思考的问题。

国务院对上海、广东、天津、福建自贸区探索负面清单管理模式给予高度重视，正式出台了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（附件：《关于开展市场准入负面清单制度改革试点的工作方案》），明确了实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务和配套措施。该意见共包含六条（26项）内容，简述如下。

国务院的《意见》指出，市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

针对政府与市场的关系，国务院的《意见》提出，实行市场准入负面清单制度，对发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，建设法治化营商环境，构建开放型经济新体制，具有重要意义。改革的总体要求是：坚持社会主义市场经济改革方向，把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，把激发市场活力与加强市场监管统筹起来，放宽与规范市场准入，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。制定市场准入负面清单，要坚持法治原则、安全原则、渐进原则、必要原则、公开原则。

该《意见》明确了市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为以及其他市场准入行为。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；对应该放给企业的权力要松开手、放到位，做到负面清单以外的事项由市场主体依法决定。

此外，《意见》还指出，市场准入负面清单由国务院统一制定发布；地方政府需进行调整的，由省级人民政府报经国务院批准。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减市场准入负面清单条目。按照先行先试、逐步推开的原则，从2015—2017年，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

《意见》要求，实行市场准入负面清单制度，要做好与行政审批事项清单、《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》以及与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接，并就不断改革审批体制，建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、法律法规体系等作出了规定。

作为《意见》的附件，《关于开展市场准入负面清单制度改革试点的工作方案》规定了开展市场准入负面清单制度改革试点的程序性事项，从制定目的、定义、适用范围、遵循原则、改革任务、配套措施、组织实施、指导协调、总结和报告、解释、生效时间等方面，提出了市场准入负面清单的试点程序。