目标和工具

第二节　财政政策的主体、目标和工具

一、财政政策的主体

财政政策的主体是指政策的制定者和执行者。其行为的规范与否，对于财政政策功能的发挥和目标的实现起着至关重要的作用。财政政策的主体包括中央与地方各级政府。中央政府与地方政府的职责不同：中央政府承担提供全国性资源配置职能、全国性收入分配职能、经济稳定职能以及对下级政府的转移支付职能；地方政府承担资源配置职能、收入再分配职能、县级以上地方政府的转移支付职能和稳定职能。

在我国现行体制下，财政政策主体是指各级政府。我国财政政策主体的位置错位现象严重。长期的计划经济使政府承担了许多本应由市场机制调节的事务，而一些应由政府承担的事务（如社会保障）却留给了企业，财政长期处于“越位”和“缺位”的矛盾之中，影响了财政政策效应的发挥。

二、财政政策的目标

财政政策的目标是政府希望通过预定的政策实施所能实现的目的。财政政策目标应具有连续性和一致性的特点，这就要求中短期财政政策在导向上与长期财政政策保持一致，各种财政政策的目标取向在总体上一致。当然财政政策目标的确定，不是一个随心所欲的过程，要受到国家的职能、财政在国民经济中的地位、经济形势等多种因素的影响和制约。

从历史的发展来看，财政政策的目标经历了由单一到多元的发展过程。20世纪40年代中期，财政政策的目标是实现充分就业，20世纪50年代末期和60年代，资本主义国家把经济增长看成了主要目标，70年代以后各个资本主义国家纷纷以多元的财政政策的目标代替了单一目标。多元的财政政策的目标主要包括以下四个目标。

1.物价相对稳定

这是世界各国都在追求的重要目标，也是财政政策稳定功能的基本要求。物价相对稳定，并不是冻结物价，而是把物价总水平的波动约束在经济稳定发展可容纳的空间。物价相对稳定，可以具体释义为：避免过度的通货膨胀或通货紧缩。当物价持续上涨或持续下降时就需要借助财政政策进行调控。当然，在采取财政措施时，必须首先弄清楚导致通货膨胀或者通货紧缩的原因，然后才能有针对性地采取财政措施进行调控。

2.收入的合理分配

收入差距过大，容易造成有效需求不足，不利于社会的稳定和经济的发展。因此，收入分配公平与否，关系到经济增长的效率、质量以及政治的稳定。实现收入的合理分配，既要防止两极分化带来的贫富悬殊，又要避免平均主义分配对劳动者的劳动积极性的伤害。因此，在政策导向上，存在着公平与效率的协调问题。制定财政政策时，可通过累进的个人所得税税收制度和完善的社会保障制度来实现这一目标。

3.经济适度增长

经济增长要求经济的发展保持较高的速度，即一国的国民收入要有实际增长，一国的人均国民收入也要有一定的增长。经济的适度增长离不开合理的积累和消费的比例以及经济结构的优化。因此，财政政策在推进经济增长的过程中，一方面应处理好积累和消费的比例关系，保持适度的社会储蓄率，另一方面应注意运用公共投资支出和税收杠杆，发挥财政在结构调整和推进技术创新中的作用。当然，经济增长的过程不是直线进行的，而是在周期性波动中前进的。所以财政政策在促进经济增长的过程中，还需要通过财政收支的调节，削弱经济周期性波动的振幅，减轻波动的不利影响。

4.社会生活质量逐步提高

经济系统的最终目标是满足社会全体成员的需要。需要的满足程度，不仅取决于个人消费需求的实现，而且取决于社会公共需要的实现。这种公共需要的满足，综合表现为社会生活质量的提高。比如，公共安全、基础科学、教育、环境等公共物品和公共服务水平的提高都标志着社会生活质量的提高，而促进这些物品和公共服务质量的提高，必须由政府承担起主要责任。因此，财政政策应把提高社会生活质量，促进社会文明进步作为政策目标之一。

三、财政政策工具

财政政策工具是财政政策主体所选择的以达到政策目标的各种政策手段。一般把财政政策工具分为三类，即国家预算、财政收入和财政支出。财政收入类的政策工具有税收和国债，财政支出类的政策工具包括政府购买性支出和转移性支出。

1.国家预算

预算是一国政府编制的每一财政年度内财政收入与财政支出的安排和使用计划，它是国家的基本财政计划。

国家预算作为国家的财政收支计划，可以通过年度预先制定的收支规模和收支差额，以及在执行过程中的收支追加变动实现其调控功能。通过确定政府可支配的收入规模，可以确定政府的投资规模和消费规模，影响经济中的货币流量，从而对整个社会的总需求及供求关系产生影响。

比如，当经济萧条，需要刺激经济发展、扩大就业时，可以扩大财政支出规模，在建设性预算中安排一定数量的赤字；当经济过热，需要稳定物价时，则可压缩财政支出规模，减少财政赤字，甚至留有预算盈余。预算工具主要在于提高充分就业水平，稳定价格，促进经济增长以及约束政府的不必要开支。

2.税收

税收是财政政策的一个有力工具，主要用来实现经济稳定和收入合理分配的目标。税收调节社会总供求的方式有两种：一是在自动稳定机制作用下，税收随经济波动自动增减，减小经济波动的幅度；二是政府根据经济形势的发展变化，采取相机抉择的税收政策，即政府通过选择税种、税率、税收优惠、税收惩罚等调节工具和作用力度的变化，主动实现供求平衡。

税收对收入分配的调节作用主要通过两类税制实现：一是累进的所得税制；二是包括遗产税和赠与税的财产税制。通过这些税收政策，将高收入阶层和富有者的收入和财富的一部分集中到政府手中，然后通过转移支付用于低收入阶层，从而实现收入的合理分配。

3.国债

国债最初是政府组织收入，弥补财政赤字的重要手段。随着信用制度的发展，国债已成为调节货币供求，协调财政与金融关系的重要政策工具。一方面，国家可以把国债资金用于基础产业的发展，有利于产业结构的优化。另一方面，国债政策的运用，可以调节社会总供求的平衡，实现经济稳定的目标。

例如，当经济萧条时，政府可以通过以下的国债政策来扩大总需求：（1）增加短期国债的发行来提高社会资金的流动；（2）通过向银行发行国债，促使银行扩大信贷规模；（3）调低国债的发行利率，带动金融市场的利率水平下降。这些措施都有利于刺激投资需求和消费需求，实现供求平衡。当然，当经济处于繁荣时，也可采取相反措施加以调节。

4.财政支出

财政支出主要是指政府满足社会公共需要的一般性支出，它包括购买性支出和转移性支出两部分。

（1）政府购买性支出。政府购买性支出是政府以有偿购买的方式取得为实现国家各种职能所需要的商品和劳务的支出。政府购买性支出又可分为政府投资和政府消费。政府投资指财政用于资本项目的建设支出，它最终将形成各种类型的固定资产。政府投资多投向基础设施、经济的“瓶颈”部门，可以调整产业结构、技术结构、资源结构，促使经济结构优化。在通货膨胀或通货紧缩的情况下，政府投资可以通过政府购买乘数效应迅速地缩小或扩大社会总需求，是政府进行需求管理的重要手段。政府消费由政府用于维持国防、行政事业费开支等支出构成，政府消费可以直接变动总需求，也可通过消费的变化间接影响民间部门的投资和消费行为。

（2）政府转移性支出。政府转移性支出是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金用于社会保障和财政补贴等费用的支付，按用途不同可分为社会保障支出和财政补贴支出。在经济萧条或经济繁荣时期，社会保障和社会福利的增减变化，可以增加或减少居民的可支配收入，影响社会有效需求，实现对经济的调节作用。

财政补贴分为两大类：一类是生产性补贴，另一类是消费性补贴，两者调节的效果有所不同。生产性补贴主要是对生产者的特定生产投资活动的补贴，如生产资料价格补贴、利息补贴等，其作用等同于对生产者实施减税政策，可直接增加生产者的收入，从而提高生产者的投资和供给能力；消费性补贴是对人们日常生活用品的价格补贴，其作用在于直接增加消费者的可支配收入，鼓励消费者增加消费需求。因此在有效需求不足时，主要增加消费性补贴；在总供给不足时，主要增加生产性补贴，可以在一定程度上缓和供求矛盾。