要关注个税严管的“双刃”效应

要关注个税严管的“双刃”效应

以个税扣除额提高为重点启动的个税法修改，因为首次通过听证会这种表达广大纳税人意见的形式而引起各界人士的关注与热议，特别是全社会对个税公平平抑社会贫富悬殊问题的期待，进一步催生了对个税征管严格，发挥个税公平性的迫切需求。正是在这种大背景下，国家税务总局今年7月出台的《个人所得税管理办法》(以下简称《管理办法》)被寄予调整贫富差距悬殊问题的厚望。《管理办法》的目的十分清楚，就是为了促进个人所得税管理的科学化与精细化，提高个人所得税征收管理的质量和效率，充分发挥个人所得税的公平性，肩负起未来中国社会贫富悬殊的调节重任，为构建共同富裕的和谐社会贡献力量。

且不说《管理办法》实行中的高昂成本与难度，也不说《管理办法》实施过程中的诸多不可预见的障碍。如果确如《管理办法》要求的那样，我们实行了“个税一户制”，使每个纳税人都拥有一个“经济身份证”，那真是税网恢恢，谁也无法逃避个人所得税纳税义务了。如果真是这样了，个税调节贫富差距的功能相信一定能实现。然而，实践告诉我们，任何事物都是有两面性的。加强个人所得税征管既可能发挥它平抑社会贫富悬殊问题的作用，也可能诱发一些新的社会矛盾与问题。如果没有足够的预见性和应对措施，很可能抵消个税的公平效应，加剧社会各阶层的利益冲突，背离个税管理办法的初衷。原因在于，从纳税人对个税的感觉来说，个税由于是从纳税人的净收入中直接征收的，纳税人的痛苦是可以自己感受到的，纳税人对税率的微小提高也都相当敏感，并极力反对，因此，最容易发生征纳税人之间的冲突和矛盾，这是由个税的本性决定的。这一点，著名日本税法教授北野弘久先生曾精辟地指出：个税与流转类的间接税不一样，它最能引起纳税人的“税痛”，增强其“税意识”。而在间接税情况下，纳税人通常在法律上会被置于“植物人”的地位，因此，纳税人在国民主权原理下所享有的监督权、控制租税国家的权利几乎不可能实现。而身为主权者的大多数纳税人(国民)在间接税中如果不能享受从法律上保护的任何权利的话，这对于一个租税国家来说，就是一个重大的法律问题。如果一个国家的流转税占据了国家财政的中枢，国民就不可能监督、控制租税国家的运行状况，这是极其可怕的。从个税征管的结果看，个税最大的优势在于个人所得税的纳税人对政府如何使用税款最为关切，这对促进一个国家税制结构的民主宪政转型，具有十分特殊的意义。而间接税不同，间接税的纳税人由于缴税是在隐蔽情况下完成的，“税痛”不敏感，因此对国家如何使用自己的税款大多不太关心，也就对国家运行状况缺乏主动的关心和监督，容易使税款浪费，效率不高，对于一个民主宪政制度不完善的社会而言，间接税不利于民主宪政制度的完善，因此，它的政治危害性最大。这就意味着，伴随着个税征管科学化、精细化程度的提高，个税纳税人的规模会越来越大，个税会越来越接近应收尽收，征纳税人之间的利益冲突与摩擦会逐渐增多，从而会抵消个税的公平效应，引发执政尴尬。另外，从我国目前税制呈现的重复课税的特点看，过去个税名义税率虽然高但却征管不到位，国家税收主要依靠流转税等税种，因此，征纳税人的冲突都潜伏着。一旦个税管理依照《管理办法》执行，严格征管，就可能凸现现行税制重复课税的弊端，激化征纳矛盾，使征纳矛盾公开化。

具体地说，这种尴尬可能会表现在纳税人日益增强的权利意识与现行税收治理体系重义务而轻权利的现状不协调方面，表现在纳税人不断增长的公平意识，特别是关注政府与纳税人之间权利与义务分配的公正性方面，表现在对纳税人利益表达机制的渴求方面，表现在对税款使用的知情权、监督权方面，表现在对不同行业、地区、阶层等之间的利益分配不公方面，还可能表现在对中央与地方权力分配的合理性方面以及对弱势群体的救助方面，社会基本保障方面，等等。坦率地说，广大纳税人这些现代公民社会应有的观念与意识的增长与强化，很可能将征税人直接推向各种社会矛盾的风口浪尖上，将征税人置于十分尴尬的境地。因为这些不协调的核心和关键在于呼吁政府加快税制改革的民主化与宪政化进程，建立纳税人主导的现代税收治理体系，建立以个人所得税为主体税种的现代税收治理体系，建立公民主导的公共财政预算体系。这样，如果税制改革整体推进的预期落空，各项配套改革没有及时到位，就很可能演变为激烈的征纳矛盾与冲突，将政府推进“双刃”陷阱。这些冲突的背后，是过去征纳税人在个税征管领域的“默契”——征税人因为征管成本过大而自觉不自觉地忽视个税监管，纳税人则能不缴就不缴，能逃就逃现状的现象便发生了，纳税人个税实际负担将越来越接近个税法规定的纳税负担，从而使许多过去潜藏的社会矛盾现形。

如何避免掉入“双刃”陷阱，唯一的出路，根本的出路，恐怕只能是通过彻底的改革，顺应现代社会发展的潮流。至少对可能出现的危机和尴尬应该未雨绸缪，提前做好应急预案，以免危机发生时措手不及，危及大众的正常生活秩序。

2005.10.10