统一公债发行后国民政府财政收支与内债状况

第二节　统一公债发行后国民政府财政收支与内债状况

　　统一公债案的本质，可谓又一次对于政府债券还本付息方法的整理，实施这一方案，国民政府每年债务费支出较前约可减少8 500万元，并简化了债务结构，稳定了债市，从而使南京国民政府财政长时期内入不敷出的局面得到一定程度的缓解，可以渐有余力从事于经济建设、巩固国防等。且随着此后政府债券行市趋于好转等，也为国民政府进一步举借新的内债提供了比较有利的环境与条件。

自1932年2月国民政府进行第一次内债整理后，政府公开发行的债券即呈现两点显著变化：①债券利率较前有明显下降，基本上按照整理案改定后的标准发行，如库券一般是月息5厘，公债是年息6厘；⁽²⁰⁾债券种类结构由以库券为主改为以公债为主，还出现了借款凭证等，国民政府的内债政策“正逐步走向成熟”。②而1936年统一公债的发行，则表明国民政府的内债政策更趋于成熟。

针对统一公债发行之意义，当时曾有评论指出，“从复杂化成一统，原则上原无可疑”。⁽²¹⁾有关人士经研究后称，用统一公债甲、乙、丙、丁、戊5类分别换偿旧有债券33种，经约略计算之结果，此33种旧债券平均对于付还本息大约延长12年左右。⁽²²⁾又据当时财政报告中指出，1936年1月，政府与公债持票人会协议整理内债，商定办法，2月间发行统一公债，计分5种，总值146 000万元，分别换偿从前33种公债。其修改要点为利息仍旧年息6厘，唯延长偿还期限自12年至24年。按此办法：①不仅变更公债之组织，并使其种类也化为简单；②以前发行各种公债，偿还期限大都较近，其中约有70%应于6年内偿清，故统一公债发行，每年债务费约可以减少8 500万元，对于平衡预算收支，获益匪浅。同时发行复兴公债34 000万元，为巩固国家财政及弥补岁亏之用。⁽²³⁾后来孔祥熙在财政报告中也曾指出：“在二十五年以前，各项公债、库券名目繁多，偿还期短，国库负担亦觉过重，乃于二十五年二月发行统一公债14.6亿元，将旧有各种债券分别调换，利息仍旧，仅将偿还期限展长，并以腾出之基金发行复兴公债3.4亿元，用以充完成法币政策、办理建设事业之用。由是从前各项债券渐趋整齐划一，而每年国库负担之本息亦得以减轻。”⁽²⁴⁾可以说，1936年统一公债案的推行，在减轻国民政府债务负担，改善政府财政收支状况等方面的确产生了一定的积极成效。

统一公债发行之后，尽管证券市场初期有所动荡，但随后即稳定下来，政府债券信用开始逐步增长。据有关评论称，政府债券“在统一之后，投机方面自然可以减小”。⁽²⁵⁾至于其中的理由，因为统一公债还本付息的间隔比较远，债券价格比较稳定，这对于投机者企图利用债券市价短时间内剧烈上落波动来牟取厚利是不利的，所以，自统一公债发行以后，“将投机的公债，有改做长期的投资的可能性”。⁽²⁶⁾同时，国民政府为了进一步稳定并提升债券价格，又规定凡是没有得到发行钞票权利的银行，得在2年之内，向政府银行缴存60%白银和40%政府债券来领取钞票。至1937年上半年，市场上政府债券价格上涨很快，“这种涨价反映出市场已经不再感受发行新债的压力”。⁽²⁷⁾甚至在1937年6月间，政府债券市价之高，“为统一公债发行以来罕见情形”。⁽²⁸⁾随着政府债券市价上涨，政府内债收益比率亦开始不断地下降，据统计，1928年到1932年间，政府内债平均收益比率大约是15%至24%之间，而到1936年降为11.6%，1937年为8.7%，甚至在1937年6月末降至7.75%，⁽²⁹⁾这反映了国民政府借债成本在不断减轻，进而有利于政府财政收支状况的进一步改善。此外，这一时期，为了抑制公债过度投机及由此引发的金融业高利揽存等严重问题，国民政府开始运用税收等手段进行利息收入的再分配。如1936年9月间，上海银行公会奉财政部令，通知各会员银行，定于本年10月1日开征公债及存款利息所得税。⁽³⁰⁾可以看出，此举之目的在于通过平抑债市投机和减低银行吸存利息，促使社会资金流向工商业等经济领域。

但是，此时期，由于各类财政支出数额比较巨大，国民政府财政运行状况依然困难，仍必须依靠举债来维系。当时有论者曾分析称，1936年统一公债案的推行，“的确给与财政上以喘息调度的机会，然而这不能解决财政难题，则又是千真万确的实情”。⁽³¹⁾且如上所述，此时期债市形势趋好，也为国民政府继续举借大量债款提供了可能。这一时期政府举债之用途方面继续有所改善。

关于此时期财政收支有关情形，政府财政报告中曾分析指出，中央财政岁出部分，所有各类经临款项支付，概依照公布的预算数目为准，但各类追加之款为数颇巨，“故党务、政务、军务、国防建设、教育文化、补助地方、国营事业资本、剿共经费各款支出之数目，均较历年大有增加”。虽然债务费支出经过整理后减至1 000余万元，而江河堵口复堤工程及灾区救济等意外支出之款，则达2 000万元以上，结果支出超过预算数目为数颇大。至于岁入部分，向以关税收入居首位，盐税、统税次之，烟酒印花税又次之，其他均非大宗收入。其中关税一项，在1935年11月施行法币政策之前，因受海外银价高涨影响，金融紧缩，工商凋敝，加之江河泛滥，受灾区域颇广，人民购买力不振，税收逐月均属减少。自法币政策施行以后，出口贸易渐见活动，1935年12月及1936年1月，国际贸易竟变为出超。不过，出口虽增加，为奖励工商企业等出口起见，税率却多属轻微，至1936年间更受巨量走私之害，以致全国关税收入，按照预算之数，约短少9 000余万元。而盐税、统税在被水灾匪害各地及华北区域，亦俱属短收，烟酒印花税则以一部分补助地方财政等，总计全年岁入，按照预算数，短收几达1亿元。“收入既如此之短少，支出复如此之增加，筹维弥补，无时不感受困难。”但处此国难严重形势之下，国防建设、经济建设、教育文化及国营事业资本（或发展交通或增加生产）等，“此类支出之增加，均属关系重要，不能不竭力筹措，以供支应”。⁽³²⁾因此，国民政府除采取一些开源节流的必要举措外，仍不得不发行大量内债。据统计，自1936年国民政府先后发行统一、复兴两公债起，至1937年7月抗日战争爆发前，国民政府又先后发行了第三期铁路建设公债、民国二十五年四川善后公债、民国二十五年整理广东金融公债、民国二十六年京赣铁路建设公债、民国二十六年广东省铁路建设公债。不过，据此时有关人士指出，“现在发行公债有一种奇妙的方法——此项公债不在市面流通，亦不在证券市场公开出售，其大部分存于中央、中国、交通三行，作为保证准备发行钞票，政府需款时，就可预向三行透支”等。⁽³³⁾此外，国民政府还通过多种途径直接举借了大量的债款等。随着此时期国民政府财政支出结构继续有所改善，这些债款也皆多用于交通建设、巩固国防及整理地方财政金融等方面。正如1937年6月间孔祥熙赴欧期间对外所言，最近数年来，国民政府发行内债取得成功，今后益“当遵循以往线路，继续努力，以求铁路制度及实业之建立”等。⁽³⁴⁾这一时期中，国民政府的大多数债款亦均向上海地区银行业筹借。