政府主办并由政府组织经营模式

10.1.1　政府主办并由政府组织经营模式

上海的农业保险基本上属于这种模式。早在1991年，由人保上海分公司提方案，上海市农委、财贸办、财政局等几家单位协力，就在上海三个郊县展开了农业保险改革试点，后在全市推开。主要内容是以区（县）为单位，保险单独立账、独立核算，由地方政府组织推动，保险公司进行代理；结余留地方作为农业保险风险基金。具体经营管理模式是：人保公司从保费中收取一定的代理费和管理费（实施之初是12%的管理费和5%的代理费，1994年将管理费收取比例提高到15%，代理费提高到8%）；盈余与亏损由县市两级政府分担；市和区（县）建农业风险基金，动用基金必须由两级基金管理委员会主任签字，基金实行严格的使用控制，通常以丰补歉时才动用基金；地方政府有权减免营业税，1991年起对农业保险免税；以险养险，通过农村地区的其他保险如建房险、寿险等业务弥补两业（种植业、养殖业）保险的亏损。

为推动农业保险的顺利开展，1994年上海成立了农业保险基金管理委员会，建立了市、区（县）两级管理委员会。市一级管理委员会的负责人由农委主任担任，区（县）一级由分管农业的区（县）长担任，每年召开1～2次工作会议。管理委员会的主要职能是规划、协调和推进等工作。

由于人保公司上市转制，上海市政府目前已经在筹备组织成立专业性农业保险公司。由于上海现行农业保险体系是以区（县）为基本单位建立农业保险风险基金，新的专业性农业保险公司将以各区（县）政府为投资主体进行参股，其股份比例将由现在各区县基金数额作为标准。新股份公司将在逐年积累的基础上，按基金数进行适当分红。由于种植业、养殖业的风险很高，新的农业保险业务仍将实行“以险养险”的政策，覆盖所有涉农保险，如人身意外伤害险、财产险、责任险等，通过这些险种的收入来弥补农业保险的亏损。

由政府主办并组织经营的农业保险有点像社会保险。从宏观层面而言，这种模式的主要内容有：

第一，成立专业性的隶属于中央政府或地方政府的农业保险公司，以该公司为主经营农村保险业务，它既可以经营农业（种养两业）保险，也可以经营农村的寿险，其传统的种养两业保险的亏损可以通过农村寿险和其他财产保险得到补贴。具体业务由县支公司及其代理人组织办理，并以县为单位独立核算。农业保险公司经营的农作物保险主要是一切险和（或）多重风险保险。

第二，由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，其职能主要有两个：一是通过再保险机制，使农业风险在全国的范围内得以最大限度的分散，以维持农业生产稳定；二是补贴各省、市、区农业保险的亏损，这种补贴不同于一般的民政救济，它是一种差额补贴。专业性的农业保险公司、一般的保险互助合作社或者愿意经营农业保险的其他商业性保险机构，可以按低于农业风险的实际费率来承保，当赔付率超过一般赔付率时，由国家再保险公司来补足。

第三，根据有关农业保险法律、法规、建立农业保险专项基金。保险基金通过多种渠道（政府、消费者、销售者、加工者和生产者）和方式（除收缴保费外，还可征收专项税、费）筹集，由全国农业再保险公司统筹使用，由税务、财政部门征缴和管理，做到“征缴、管理和使用三权分离”，避免渗漏。

第四，实行法定保险和自愿保险相结合。根据政府对农业和农村发展的经济和社会目标，对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品的生产实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。应将农业保险和农业信贷结合起来，凡有农业生产借贷的农业保险标的，即使属自愿保险项目，也应依法强制投保，政府应至少对法定保险险种提供保费补贴。此外，农产品加工部门和农产品消费者都应通过一定的渠道分担部分保险费。保险补贴和分担可因保险险别、险种、保障水平的不同和地区经济发展差异有所区别。

第五，农业保险的经营是政策性的，农业保险公司及其分支机构的全部或大部分经营管理费用由政府拨付。政府还应给予农业保险经营免征一切税负的优惠，以利于其总准备金的积累和长期稳定经营。除了经营农业保险以外，农业保险公司经营的商业性保险公司如农村财产和人身保险的险种（如农房、人身意外伤害等）的税负也可适当减免，使其可用这些险种的盈余补贴农业保险。

第六，除全国农业再保险公司为农业保险公司提供再保险外，也可允许其他经审批的商业保险公司或再保险公司（包括外国再保险公司）经营农业再保险业务，以便使一地的风险能在更大的空间上和更长的时间内分散，减少农业保险直接保险人的风险责任，提高直接保险人的承保能力。农业保险的举办需要各有关行政、事业部门的支持和配合。进行农业保险区划、厘定费率以及各种扶持政策的落实都不是农业保险公司一家能够完成的，农业保险具体业务的开办，如展业签约、查勘定损、理赔兑现等工作也都需要县、乡行政部门的组织、协助和推动。

成立专业农业保险公司是一种政府、保险行业、保险公司和农民四方受益的举措。对政府来说，可以减轻农业救灾的压力，农业生产风险在全国的分散可以保持地方农业和整个经济的稳定；对于保险业来说，农村这块潜力巨大的市场尚未开发，由专业的农业保险公司在政策的扶持下着力开拓农村市场，对保险业的持续发展十分有利；其他商业性保险公司可以选择进入农村市场，与农业保险公司合作或竞争，也可以选择暂时不进入农村市场，等一个恰当的时机再以较小的成本进入；对农民来说，他们本身就是农业保险风险机制的最大受益者。

鉴于各地情况存在较大差异，农业保险的决策和经营主体可以下放到省、自治区和直辖市。举办农业保险与否，由省、自治区和直辖市依据本地情况自行决定，在统一的经营体制框架和总的原则下，各公司经营范围、强制和自愿保险的标的、保障水平、补贴水平等允许有差异。^[2]

这种模式的优势显而易见：第一，由政府组织建立全国性的专业保险公司对农业保险实行垄断性经营，在进行独立经营、单独核算、追求自我财务平衡的同时，主要以社会效益作为其目标和任务，加之全国性经营获得的规模经济效益，可以较好地矫正市场在这方面作用偏弱的问题，实现较好的资源配置效果。

第二，农业保险这种农业现代管理风险管理制度和工具，对我国绝大多数农民来说还相当陌生。政府运用其权威和国家管理的职能在农村进行强制性制度变迁，提供给农民农业保险这种比传统风险管理制度更科学、更有效的农业风险管理制度，加上其他利益诱导机制和强制措施，比较容易推行和为农民所接受。

第三，保险经营的数理基础是大数法则，风险单位越多，保险种类越多，风险越容易分散，保险经营的财务也越稳定。农业保险特别是农作物保险的风险单位比较大，更适于在尽可能大的范围内组织和推行，从而降低经营成本，有利于保险基金的积累，有利于有效提高经营企业的偿付能力。政府组织在全国范围内（或一个省区范围）推行农业保险，特别是对某些险种实行强制性保险，可以使风险在最大空间上分散，同时，政府行为的稳定性又可以保证风险在时间上得到有效分散，这是农业保险经营有可能成功的基本条件。

政府组织经营农业保险也有不少弊病，例如国有独资的政策性公司在制度创新、机制创新、管理创新和技术创新等方面通常表现欠佳；中央政府和地方政府之间、农业保险公司与地方各级政府之间的关系不好协调，等等。如果政府部门不够廉洁和有效率、经营不够独立性、信息不完全，技术特别是精算技术不够完善，国有独资的政策性公司能否起到实质作用，就很令人怀疑，甚至可能存在“政府失灵”的现象。