市场环境下税收征管思路的探讨

市场环境下税收征管思路的探讨

昌平区地方税务局　曲建华　杨文达

一、目前在完成税收任务中反映的征管问题

近几年来，税收总是超经济增长速度增加。以北京市地税局为例：2000年税收突破300亿元，2001年实现391．74亿元，2002年达到480．13亿元，2003年增长到近567亿元。年增幅保持在18%～30%左右，截止到2004年4月28日北京市地方税务局已经完成收入266．7亿元，占计划数的43．4%，每年税款征收数都会大量超过计划数（不包括追加计划）。而就整个北京市来看，全市同期的经济增长保持在10%左右。由此反向思考：假设如果计划准确，所有征管行业已经做到应征尽征，那么，税收的实际增长速度应当和经济增长同步。或者说，在减除每年的减免税、欠税的情况下，甚至应当低于经济增长速度。由此产生的疑问是我们的计划是否与目前的社会主义市场经济相适应？以现行的税收任务作为指标的征管模式（简称现行模式）进行分析。

（一）从每年计划的出台过程来看

各区县局根据去年完成任务数大概测算出来年计划数上报市局，市局再根据各单位上报的计划形成来年任务，从其出台的整个流程来看，其性质是政府内部行为，是计划调控手段的一种，从任务完成数连年超出预计情况看，现行征管模式并没有很好地完成税收预测和市场调控的作用。

（二）从对计划任务的完成来看

下达的计划任务让各级税务机关承受着具体压力。在压力较大、完成有困难的情况下，就容易征收“过头税”、“指标税”（等到第二年再返还企业）；在任务完成压力小的情况下容易出现“人情税”（任务已完成，企业可以来年再缴纳）。这样，对包括欠税追缴、潜在税源挖掘，以及“依法征收”的税收制度就是一个考验。

（三）从对计划任务完成的考核来看

以任务完成为主的征管机制，衍生出以任务为指标的部门考核机制、奖惩机制。每年任务完成好、税收增幅大的单位或者个人必然受到表扬，同时在其他方面也往往予以倾斜。

从现行征管的模式来看，征收人员基本上在纳税大厅内“专管事”，至于纳税人的主体经营范围、分支机构纳税情况、纳税人财务处理能力、会计核算方式、发票开具使用情况均没有实际了解。一方面由于税收任务的存在使得征收人员必须盯住“纳税大户”，无暇对各个企业情况进行了解；另一方面，“专管事”的做法使得征收人员不可能了解企业的具体情况。这就使得企业的财务核算处于监管的“真空地带”，也使得“管住户、抓住数”得不到很好的落实。

由此可见，税收任务带有极深的计划经济烙印。以税收任务作为强制指标的征收管理方式并不能很好地反映某一地区、某一行业的税收征管质量，有待于进一步深化改革。

二、市场的发展动态和市场经济的要求

从市场的发展动态来看，日前，在与世贸组织谈判中国是否具备市场经济地位条件时，商务部代表表示：国内的社会主义市场经济已经成熟，尤其是在北京、上海及沿海地区，市场的运作规律非常明显。

考察一个地区是否达到市场经济的标准有以下几条：货币的可兑换程度；劳资双方进行工资谈判的自由程度；设立合资企业或外资企业的自由程度；政府对生产方式的所有和控制程度；对资源分配、企业的产出和价格决策的控制程度，等等。20年来，随着社会主义市场经济的建立和深化改革，北京各个区县均已达到了市场经济的运作要求。

所谓市场经济就是通过市场机制的作用来配置社会资源的一种经济组织形式。在市场经济体制下，企业是市场的主体，总是在市场竞争中追逐利润的最大化、规避市场风险、争夺生产要素。从这个理论前提出发，企业在发展过程中就可以在法律允许范围内经营任何商品，可以进行资本增值，包括合理避税、税收筹划等所有活动，有权利获得政府发布的各种公共信息。于是，这就与现行征管模式产生了矛盾：①合理避税、税收筹划与加强征管的矛盾。②市场的全面开放与部分法定减免税单位的失控的矛盾。③征管手段的先进与纳税服务理念相对落后的矛盾；纳税服务方向到底该指向谁的问题，等等。现就这些矛盾进行以下分析：

1．企业的经营方式不断变化。在市场经济条件下企业不断变化其经营方式，产生新的营销模式以争得市场。例如，量贩式KTV的饭桌上的唱歌、品牌推广公司服务性质的广告，等等，企业总是通过不断变化经营方式以达到抓住市场消费心理，合理利用资源同时降低税负的目的。基于这种企业的营销方式，现在工商部门已经相机而动，取消了企业经营范围限制。

2．在市场条件下生产要素是自由流通的，企业为了降低运营成本就要尽可能地接近生产要素的产出地，这就造成了企业的流动和躲藏，短时间的经营给税收监管造成障碍；而企业分支机构的大量设置，使得税收汇总征收和属地征收矛盾日益加深。还有很多企业“躲藏”在各大高校、部队大院、各大机关等免税单位的名下，以逃脱现行的征管模式的监管。

3．税收是市场经济条件下的调控手段，必须遵循市场经济规律给予企业以市场化的服务。多年的政府工作经验，使得现任的部分税收干部把纳税服务概念总是停留在礼貌周全上，而不是适用市场经济规则的全面服务。例如，现在对经营状况良好的企业实行应收尽收，对于资金周转不灵、濒临倒闭的企业进行优惠，就造成了税负不平等的现象。

4．税收征管是国家利用税收对整个市场经济进行宏观调控，合理配置生产资料的一种手段，现行的征管模式由于任务完成的需要，对纳税大户的服务要好于纳税很少的纳税小户。还有外企与国企的税负不平等、部分地区企业之间税负不平等的现象，就形成了对整个纳税人团体和地区的不公平。

总之，现行的征管模式还存在与市场经济要求不一致的地方，没有最终适应当前不断深化发展的市场。

三、适用市场经济的征管、服务方式

针对市场经济的竞争、流通、公平等原则，税收征管、纳税服务应当按现代税收征管的要求进一步完善，见图1。

图1　市场经济原则对现代税收征管的要求

1．市场经济条件下要求资源优化配置，使资源优先流向盈利能力强、经营信誉好的企业，从而导致企业的优胜劣汰。从税收征管来看，就是要借助信息化管理手段，建立企业的纳税信誉等级，对于企业财务制度健全、办税规范的企业，不分纳税额度大小，予以政策倾斜，降低企业办税成本；对于财务制度不规范、有偷漏税记录或者需要重点监测企业，予以重点监管。形成在区域范围内对企业的监管网络。

2．由于市场经济条件下要求大部分企业可持续性经营的特点，税务机关应当在划分企业纳税信誉等级的前提下，进一步加强税务所的作用，由税务所根据实地核查的情况形成辖区内以街乡为单位的企业登记情况、申报情况、核销欠税情况、特殊企业认定情况等资料库，并及时更新。再根据掌握的企业情况进行发票发售、税收减、免、缓、退，以及企业的关停、复业、注销、吊销。

3．针对市场经济条件下不断出现的新经营方式，税务机关应当成立横向联合组织，实现政府各部门、跨地区同行业的内部信息共享机制。共同掌握对跨地区经营、分支机构经营、关联企业等横向情况。

4．由于市场经济讲求效率原则，所以，税务机关的考核方式也应当是考核各相关单位的管理效率和办事效率。而不是单纯看该地区税款增长率。在考核时，可以针对某一地区进行抽样分析，检查该地区所有企业的登记率、入库率、欠税核销率、行政审批办结率等。并依此建立相关的奖惩机制。

5．在市场经济条件下，纳税服务作为公共服务的一种，主要提供给企业的是信息服务和效率服务（包含服务态度）。而在税收政策上，税务机关作为执法者应当是为国家服务、为社会公众服务。所以，税务机关的服务是双重的，尤其在为纳税人办税的过程中，应当遵循国家政策，严格执法，加强服务意识，以保证对社会公众的公平。

总之，市场化的税收征管、企业化的内部管理制度、现代化的信息技术、人性化的纳税服务将是在社会主义市场经济大环境下税收征管制度包含的内容。只有按照市场经济的规则不断创新征管思路，与时俱进地提高公共服务效率，税务机关才能为地区经济的发展提供更加优良的市场环境。