推行税收执法责任制的实践与探索

推行税收执法责任制的实践与探索

贾曼莹　杨　磊

税务机关作为国家重要的执法部门，建立并推行执法责任制是贯彻依法治国基本方略、切实促进依法行政的重要措施。根据国家税务总局颁布的《关于全面推行税收执法责任制的意见》的文件精神，甘肃省国税系统从2001年开始在全省统一推行了税收执法责任制试点工作。5年多来，全省各级国税部门紧密结合本地实际，坚持求实创新、大胆实践，使税收执法责任制在基本内容、运行机制、组织架构等方面有了较大的规范和完善。

一、甘肃省国税系统推行税收执法责任制的情况

甘肃省国税系统在推行税收执法责任制的过程中，采取统一领导，分工协作的方式，通过开展执法检查、制定实施方案、完善岗位职责体系和评议考核、加强执法培训、运用电子版考核等多种手段，规范了税收执法行为，全面提高了税收执法效率和依法治税水平，成效显著。全省国税系统税收执法过程中重实体、轻程序的现象得到了根本转变，税收工作法制化的进程加快，为实现全省国税收入持续稳定增长起到了积极的促进作用。一是税收收入均衡性、可预见性有了明显的提高。二是规范了税收秩序,优化了执法环境。自2001年以来，全省国税系统共检查纳税人45010户（次），查出有问题纳税人17376户（次），查补收入及调减亏损46354万元。公开曝光涉税典型案件242起，移送司法机关案件46起，抓捕犯罪嫌疑人52人，判刑14人，增强了税法刚性，震慑了违法犯罪，规范了税收秩序。三是有效提高了税务行政复议、应诉工作的能力和水平。四是形成了责任追究的长效治理机制。几年来，通过手工和计算机考核，全省共追究责任人员1171人（次），扣发奖金、岗位津贴及取消评选先进资格共1056人（次），扣发各类奖金及津贴12.8万元，给予通报批评的42人,责令做出书面检查的73人，提高了干部队伍执法素质。五是“四五”普法宣传达到了预期目标。经过地方和系统对各级国家税务局“四五”普法教育情况的双重考核，甘肃省国家税务局机关和14个地、州、市国家税务局全部达到了优秀等次，受到了地方党委、政府的表彰奖励。六是健全了执法监督机构，强化了队伍建设。全省14个地、州、市都成立了政策法规科，同时，根据工作需要，聘请了专门的法律顾问，指导税务机关的具体执法活动。

二、推行税收执法责任制过程中存在的问题

（一）个别干部对税收执法责任制重视程度不够

在一些干部中不同程度地存在对税收执法责任制说起来重要，做起来次要，忙起其他工作来就不要，制度贯彻运动化、口号化和功利色彩明显的问题。有的干部背离实事求是的原则，盲目创新形式，好大喜功，不求实际，为迎合上级各种考核任务，多头管理，各司其政，花钱费力，搞花架子，给制度整合工作带来很大难度。另一方面，一些基层执法人员认为推行执法责任制是领导的事，只要不触及个人利益，搞不搞无所谓，甚至有的执法人员提出，平时日常事务性工作多，难免会出现纰漏，一线执法工作既辛苦又有风险，搞责任追究是跟自己过不去。

（二）自由裁量权的运用有偏差,执法不到位的现象依然存在

第一，少数税务干部利用法律赋予税务机关的自由裁量权，搞以权谋私，权钱交易，在纳税人中造成很坏的影响。第二，部分税务干部由于业务不熟，不敢从严执法。由于对程序法的了解、掌握和运用水平较低，特别是《行政处罚法》实施后，对税务行政执法行为进行了严格规范，因怕纳税人提起税务行政复议和行政诉讼，故在税收执法时心存顾虑、缩手缩脚，导致税收执法不到位。

（三）税收执法责任追究口径不一，对执法人员激励不够

一是在过错追究的调查方面，一些执法监督部门的内部调查流于形式，热衷于做表面文章。二是不同执法岗位之间因工作量、难易程度不同而产生的被追究的可能性之间的不平衡。三是执法责任制对执法人员处罚奖励轻重不一，约束太多、激励太少。四是将税务人员违反岗位职责的行为统归为执法过错的情况，甚至将纳税人应尽的义务都纳入税务岗位职责，扩大了追究的范围。

（四）税收执法监督体系存在“外弱内强”的现象

全省国税系统当前已初步形成了外部评议与内部监督相结合的税收执法监督体系，但两者效果迥异，存在外部评议弱、内部监督强的现象。这主要是由税收的行业特点所决定的。税收征收中，从纳税人认定、应纳税额确定到稽查、确认责任等，都需要丰富的技能和经验，导致税法适用具有专业性。内部监督较之外部监督有更强的技术特征和优势，而外部监督因为税收的专业性和技术性较高，难以对税收执法行为进行有效监督。

（五）信息化的实际应用有限，计算机考核还有缺陷

首先，税收信息共享利用水平低，缺乏一个基于广域网大型数据库的税收管理信息系统。系统内部的各专业化管理，如税收征管系列、稽查系列等系统的信息之间缺乏沟通，信息资源在系统内无法有效充分利用。其次，考核结果的准确性不高。第三，不是所有的税收执法行为都能够纳入计算机考核，如对执法文书送达真伪性、执法文书填写正确性就无法检验，甚至会出现人为篡改计算机考核评议数据的情况。

三、进一步完善税收执法责任制的几点探索

（一）明确岗位职责，加强组织领导

首先是拓展税收执法责任制的岗位职责体系。在完善一线执法人员具体12个岗位职责的基础上，制定完善统一的岗位职责体系、奖励工作规程体系和责任追究实施细则以及执法能级管理制度等。

其次建立健全推行执法责任制工作领导机制。各级税务机关领导要担负起责任，真正在推行执法责任制，在提高税收征管的质量和效率上下功夫，力戒形式主义。

（二）正确运用自由裁量权，提高税收执法者的整体素质

在税收执法过程中，人的因素显得特别重要，作为执法者，首先在思想上要明确，自由裁量权不是法律赋予税务机关的特权，这种自由是受到限制的自由。其次要把握立法的精神，在处理违法行为时，使合理性得到充分的体现。这就要求每一位执法者，都要有较强的执法意识和较高的执法水平，保证税收执法的合理性。

（三）建立健全奖惩机制，实现“权、责、利”三者的有机结合

首先在严格追究执法过错责任的同时，引进激励机制，将每个执法人员的执法能级与执法岗位津贴、执法岗位调整和执法权限挂起钩来，真正做到税收执法能级与个人利益的统一，从制度机制上保证执法责任制推行的原动力。其次重组税收业务流程，推进“权责一体”责任机制。在职责明确、规程完整规范的前提下，将税收执法的管理模式由过去的“纵深型”向“扁平型”改进，在信息公开和监督完善的前提下，尽量扩大一线执法人员的执法权限，简并业务流程监督的环节，缩短纳税人与管理人员的层级距离；改过去相对集中的行政审批制为“税官主办制”，分权管理、分级监督，保证税收执法权责的统一，执法与服务的统一，促进执法效率和执法管理效率的全面提高。

（四）强化对税务干部的外部评议

外部评议是间接评定执法质量的重要方式，建设强有力的评议体系，必须要推行公示制度，及时向纳税人公告税收政策和征管改革信息等，使纳税人和社会各界了解税务机关的体制建设情况。另一方面，增强执法公开的透明度，公开执法结果（包括定税结果和处罚结果等），真正实现阳光作业，提供公平竞争的环境，落实纳税人应享有的知情权、监督权。

（五）加强信息化建设，推进电子税务进程

首先要重视对内部信息管理的安全性。通过对操作权限设置实行各环节相互审核、相互牵制，对原始数据的产生变化过程全面记录和监控，以避免在发票管理、税款征收、税务稽查、选案、处罚等环节发生有意篡改数据、破坏计算机数据的现象，保证考核系统提取数据的准确性。其次要树立数字化管理理念，构建社会化税收信息网络。税务部门内部要做到互动管理，实现网上查阅、审批审核、监控检查，外部要做到信息共享，做好与工商、地税、银行、海关、外汇管理等部门的数据信息交换，及时掌握纳税人收入和支出两个渠道，有效监控税源，提高税收执法质量。