财政政策与社会经济

三、财政政策与社会经济

应该说，财政政策的实施过程，一方面是对官僚体制、行政职能的检验，表现出国家机器在运转中的一些症结；另一方面，这一历程也反映了动机与效果的吻合或背离，并在吻合或背离中对社会经济产生不同的影响。

恩格斯在《致康·施米特》的信中曾经说过这样一段话:

国家权力对于经济发展的反作用可能有三种:它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。^[23]

恩格斯的这一段话实际上可以归结为一语，即:国家权力对社会经济发展起着促进或阻滞作用。有着普遍性的意义。一般地说，财政政策对社会经济发展所起的作用是间接的，但财政政策作为“国家权力”的一部分，对社会经济的发展或阻滞作用亦不可小视。

财政收入与财政支出的整体结构与政策及其对社会经济的影响，后面已列专章讨论，由于在不同的历史阶段，财政政策表现出很大的差异性，在此仅分几个时期略述财政政策与社会经济的关系。

第一是开国时期的财政政策与社会经济。魏源《圣武记》开篇撰“开国龙兴记”，所指的“开国”时期包括了清廷入关前和入关后的一段时间。周远廉的《清朝开国史研究》的研究范围限于清廷入关之前，也可以说是对清代的“开国”时期作了新的界定。从某种角度说，上述对“开国”时期的界定未尝不可。但我们从中原政权的更迭、国内的统一以及中原社会经济的变迁这一思路认识问题，开国时期是指清廷定鼎北京到永历小朝廷败亡这一阶段，大体上限于顺治一朝。一般说，在经过社会动乱之后，历代王朝开国时期的财政政策大多标榜撙节支出、薄赋轻徭。清代开国时期的财政政策在总体格局上仍遵循这一定式，但由于当时各股政治力量的反复较量，用兵连年，军费开支巨大，国家财政捉襟见肘，许多政策因之走样。特别是清廷标榜的以废除明末苛征为内涵的薄赋轻徭政策，因为筹措军费的需要，私征、摊派、预征、加征接踵而至，所谓“薄赋轻徭”也仅仅是一种标榜，有其名而无其实^[24]。不能不说这种名实不符的政策是对社会经济恢复的遏制。

第二是正常时期的财政政策与社会经济。正常时期与非常时期是一个相对的概念，二者在历史上交替出现，具有间歇性特征。正常时期财政政策的突出特点就是对前此政策的纠偏治弊，并把社会经济发展放在首位。在康、雍、乾“盛世”，社会相对安定，正常时期的间歇期较长，一些较好的政策相继出台，政策的摇摆性也较小，社会经济的发展最为迅速(当然，具体到每个时期，情景又有所不同)。十分明显的是在历时八年的“三藩之乱”被平定后，康熙帝励精图治，颁布《削平群逆恩诏》^[25]，宣称“荡涤烦苛，维新庶政，大沛宽和之泽”，对战争时期苛严的筹饷措施重新纠正，严禁额外横征，调整中央财政与地方财政的“起、存”比例，规定新的土地开垦“起科”年限，蠲免民欠钱粮及本年、来年地丁正项钱粮，等等。正如时人所评:“自康熙二十年以后，再颁恩诏，渐次奉复，海内始有起色。”^[26]这种局面的形成，当然与此一时期的相关政策密不可分。

第三是非常时期的财政政策与社会经济。非常时期主要是指因战乱而导致的社会不安定时期。在此一时期，不但人民屡受骚扰、惨遭浩劫，社会经济本身遭到破坏，而且政策的连续性被遏制，往往以非常的财政政策代替正常的财政政策。非常时期的财政政策主要是以筹措要需为导向，首先考虑的是如何筹款，如何供军，如何渡过财政的困窘关，甚少或者难以顾及到对社会经济的影响，眼前利益是其注意的焦点，一般具有短期效应的特质，“虽为一时筹饷之权宜，而不能为裕国足民之长策”^[27]。同时，由于“军兴旁午，万端倥偬”，也最容易导致政策的畸形和吏治的腐败。不过也应该指出，非常时期的财政政策虽然不可避免地带来许多弊端，但有时为了达到某种积极的目的，一些迫不得已的政策仍可视为是合理的，一如康熙帝在平定三藩之乱时所谕:“各处用兵，禁旅征剿，供应浩繁……新定各例不无过严，但为筹画军需、早灭逆贼，以安百姓之故。”^[28]

清廷在不同的历史时段所选择的财政政策，既有历史的必然性，又有其主导性意旨，对社会经济产生着不同的影响。当然，每一个时段的情况都很复杂，上述也只能看作是不过分拘泥的概要性揭示。而且，具体到某一门类的财政政策，情景又各各不同，也有赖于后续章节的进一步分析。

【注释】

[1]《列宁选集》第4卷，人民出版社1972年版，第47～48页。

[2]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第168页。

[3]［美］萨缪尔森:《经济学》上册，商务印书馆1979年版，第505页。

[4]尹文敬等:《财力经济学》，上海社会科学院出版社1991年版，第3页。

[5]《列宁选集》第4卷，人民出版社1972年版，第51页。

[6]［英］亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》上卷，商务印书馆1972年版，第267页。

[7]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第275页。

[8]参见陈锋:《清代盐政与盐税》，中州古籍出版社1988年版，第72～73页。

[9]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第624页。

[10]按:根据笔者所接触到的清代档案，对户部的议覆，皇帝在题本和奏折上多批以“依议”二字或“知道了”等字。另据江桥:《从清代题本、奏折的统计与分析看清代的中央决策》一文的列表统计，对六部所提出的处理意见，无论是议准还是议驳，90%以上得到了皇帝的批准，即批以“依议”。江桥之文见《明清档案与历史研究》上册，中华书局1988年版。

[11]参见［美］阿尔蒙德:《比较政治学》，上海译文出版社1987年版；王沪宁:《比较政治分析》，上海人民出版社1987年版；桑玉成、刘百鸣:《公共政策学导论》，复旦大学出版社1991年版。

[12]《清世祖实录》卷112，顺治十四年十月丙子。

[13]参见陈锋:《清代的土地开垦与社会经济》，载《中国经济史研究》1991年第1期。

[14]陆陇其:《编审详文》，见《皇朝经世文编》卷30。

[15]《清圣祖实录》卷5，顺治十八年十一月戊戌。

[16]档案，顺治十二年二月九日李宝秀题:《为兵民疾苦多端，敬抒管见事》。中国第一历史档案馆藏，下注“档案”者均为该馆所藏。

[17]汤斌:《逋赋难清，乞减定赋额并另立赋税重地州县官考成例疏》，乾隆《江南通志》卷68。

[18]参见光绪《大清会典事例》卷173，《户部·田赋·催科考成》。

[19]《清圣祖实录》卷14，康熙四年正月己亥。

[20]参见光绪《大清会典事例》卷237，《户部·关税·考核一》。

[21]《清圣祖实录》卷16，康熙四年九月己酉。参见陈支平:《清代赋役制度演变新探》，厦门大学出版社1988年版，第40页。

[22]参见陈锋:《清代盐政与盐税》，中州古籍出版社1988年版，第129页。

[23]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第483页。

[24]参见陈锋:《清初轻徭薄赋政策考论》，《武汉大学学报》1999年第2期。

[25]见《明清史料》丁编第10本。又见《历史档案》1990年第1期。

[26]陆陇其:《论直隶兴除事宜疏》，《皇朝经世文编》卷28。

[27]乾隆《江南通志》卷68，《食货志·田赋》。

[28]《康熙朝东华录》卷5，康熙十七年三月壬午。