选题的动因和研究意义

一、选题的动因和研究意义

绩效审计是现代审计的主流形式之一，它是审计发展到现阶段顺应新时代和新经济而产生的一种高级审计形态，它源于20世纪初的预算制度改革，将经济监督和经济管理有效地结合起来，以结果为导向，对预算执行结果进行检查和评价，是审计工作的一个突破性进展。从20世纪40年代产生至今，它发挥出了传统合规性审计所无法比拟的作用，在世界各国产生了广泛的影响，并且在各国审计工作中占据越来越重要的位置，多数被政府审计和企业内部审计所采纳。在政府审计领域，它被称为政府绩效审计，是政府审计的重要组成部分。1986年，在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上，政府绩效审计被认为是“对公共部门管理资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)所做的评价与监督”(INTOSAI，1986年)。

20世纪70年代以来，绩效审计成为西方国家政府审计的主流。美国是最早开展政府绩效审计的国家。早在20世纪70年代美国政府审计人员85%以上的工作量是从事“3E”审计。加拿大1992年的审计长年度报告中就有80%以上的篇幅讨论综合审计，特别是现金价值审计中发现的问题及提出的建议，所涉及的部门达17个之多。英国每年投向政府绩效审计的审计力量约占政府审计力量的35%，并有不断上升的趋势，1994—1995年度英国国家审计署公布了50份绩效审计报告，涉及国防、教育、农业、环境、交通、卫生和社会保障等八个领域。澳大利亚1991—1992年度的政府绩效审计工作量在全部工作量中所占比重已超过3成。在瑞典国家审计局的工作中，绩效审计与财务审计、财政管理已形成三分天下的局面，这三者的相互融合特别值得借鉴。其他国家和地区，如德国、法国、荷兰以及亚洲的一些国家和地区如日本、新加坡、香港、印度、巴基斯坦等也都在开展政府绩效审计。

在理论方面，各国已对政府绩效审计的概念、内容、目标、标准和方法、程序、审计报告等做了规定，并制定了审计指南。美国在1972年制定了政府绩效审计准则，并历经1981年、1988年、1994年、2003年和2007年五次修改得以进一步完善。加拿大不仅制定了审计指南，还制定了用户指南，并且已开发出一种理想的政府绩效审计软件——交互数据提取分析软件(IDEA)。英国国家审计署出版了《绩效审计概要》、《英国政府经济效益审计》。瑞典的相关文件有《社会安全系统绩效审计战略》、《项目援助的管理——与英国协作》等。澳大利亚有审计指南、业务指南、《经济效益审计的特点》等。印度审计长公署已出版一系列审计标准、指导方针和手册。巴基斯坦审计长公署出版了一套英文绩效审计和审计导论。新加坡和我国香港地区已有成文的绩效审计方法和英文教材。最高审计机关国际组织在第12届国际会议上发表了对开展政府绩效审计有权威性指导意义的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，其制定的绩效审计标准在1992年华盛顿召开的会议上获得公认。

实践证明，政府绩效审计弥补了传统财务审计仅审查报表真实与公允的缺陷，对于改进政府部门低效和浪费现象，帮助决策者制定和改进管理决策具有重要的参考价值。政府绩效审计为各国政府提高公共管理的效果、明确公共管理责任以及加强公众对社会的监督、提高政府行为的透明度提供了有效的手段和工具，从政府审计的发展趋势看，开展绩效审计是审计发展的必然。

自20世纪80年代绩效审计开始在我国实施起，政府绩效审计逐步走入人们的视野，理论界的研究与实务界的探讨都取得了一些初步成果，但距离西方国家成熟的政府绩效审计还有很大差距。近年来随着我国财政体制改革的逐步推进，政府绩效受关注的程度越来越高，如何安全有效地使用财政资金越来越引起社会各界的关注，政府自身也认识到实行绩效审计的紧迫性。国家审计署2006年制定发布的《审计署2006至2010年审计工作发展规划》(以下简称《规划》)，强调“每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”，“全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”。要改变目前我国政府绩效审计^[1]发展缓慢的现状，完成《规划》中确定的发展目标，我们需要强化理论研究，特别是需要以新的理论视角来探索我国绩效审计发展过程中的根本性问题。

自1989年世界银行第一次提出非洲的治理危机(The Crises of Governance)，并提出良好治理的制度框架以来，如何通过治道变革和创新实现良好治理状态，以维持和促进人类社会的可持续发展，成为跨世纪人类共同面临的重要而紧迫的课题。治理遂成为新时期的时髦词汇，频频出现于包括管理学、公共行政学在内的各社会科学，成为跨学科的主题，而治理理论的提出有着广阔的世界背景和深刻的历史原由。资本主义在西方取得统治地位已有几百年了，在这几百年中，围绕政府职能的大与小、强与弱、宽与窄的争论，从来就没有停止过，但是这种“政府中心论”的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力。治理理念的提出，使人们得以从一种更为灵活的互动论视角，从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。人们认识到，无论是市场还是政府，在社会资源的配置中都存在局限。而治理理念所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等特征被认为有可能帮助突破这样一种两难选择，从而展示一种崭新的公民社会存在和发展的格局。

政府治理理论的发展推动了政府的改革，自20世纪70年代特别是90年代以来迅速发展。此次政府改革的主要价值取向在于重新审视和调整政府与市民社会、政府与市场的种种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，通过授权和分权的形式，将竞争引入到公共物品与公共服务的生产与提供中，使民间组织与政府共同承担起社会公共事务管理的责任。政府的基本职能被重新定位为提供公共服务。接受公众监督、增加透明度、政府自身开展全面的绩效评价，政府管理与市场竞争机制结合以提高效率等，已成为西方发达国家各政党争取选民和政府赢得公众信任的必然选择。

当今世界，全球化的浪潮不仅表现在经济领域和科技领域，而且还表现在人类面临的诸多共同问题和相似的境况，使得各国政府在管理社会的形式和手段上也越来越趋于相互借鉴和认同。随着改革的深入、开放的扩大，在坚持强调中国特色的前提下，中国政府最近20年来对治国安邦的认识也升华到了一个新的高度，在施政过程中还将一系列新的理念付诸实践，这无疑和全球化治理方式的转变相契合。在中国共产党十六届三中全会正式提出并阐释全面、协调、可持续发展的政府治理理念的基础上，进行了包括所有制和产权制度、土地征用制度、社会保障制度、人权制度、公共管理制度等在内的一系列制度创新。在此基础上，重新定位政府职能，使全能型政府的职能转变为经济调节、市场监督、社会管理和公共服务;加强了对政府权力的制约和监督，强调按宪法和法律行使权力、启动了官员问责制、建立了政府信息公开制度等。2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。如何在全新的政府治理理念下发展具有中国特色的政府绩效审计是本研究希望解决的问题。

我们认为，这个选题在理论和实践上都是一个非常有意义的研究课题。首先，从政府治理的视角来进行中国政府绩效审计研究，目前在国内几乎是空白。大多数政府绩效审计的研究仍以一般性介绍、描述政府绩效审计发展历程和现状为主，或者是在借鉴几个绩效审计开展得较成熟的国家的基础上，指出我国现存的问题并给出一些自认为好的建议，研究的视角难以有效打开，理论上的概括、升华也显得较为欠缺，而对政府治理的研究大多局限于行政学领域。作为政府治理的工具，政府绩效审计必须和一国的治理理念、治理模式相适应。中国的政府管理正处于传统管理到当代治理的转型期^[2]，治理理念、治理方式不同于西方成熟资本主义国家。在我国现有的政府治理状态下，探寻政府绩效审计的发展是本研究希望解决的问题。

在实践上本选题也是很有价值的。从20世纪80年代中国政府提出经济建设以提高经济效益为中心后，审计机关就安排了一定数量的效益审计。进入21世纪后，审计机关对绩效审计的实践探索更加积极。这些实践解决了政府绩效审计项目的选择、具体的审计技术方法、评价标准的确定等操作层面上的问题，为今后进一步推广绩效审计提供了一定的技术保障和借鉴。但不可否认，与西方国家相比我国政府绩效审计实践发展还较缓慢，与审计署的发展规划要求也有一定距离。这其中的原因很多，但缺乏理论支撑是重要原因。本书将从政府治理这一全新理论视角研究政府绩效审计，为政策制定者提供依据，以期改变我国目前在政府绩效审计领域理论研究不足、实践发展较缓慢的局面。