选题的理论意义

1.3.1　选题的理论意义

空间维度的环境经济研究在最近二十年来才受到关注，被视为环境经济学在21世纪的研究前沿之一（Sterner and Bergh，1998），该领域的研究范围包括非点源污染、环境规制与企业区位等内容，越界污染也在其重点研究范围之列。越界污染的环境规制研究所关注的是被行政边界所分割的环境物品如何有效提供的问题，与可持续发展所强调的环境资源代际公平不同，同一时期不同地区之间环境物品的提供与分配重视的是当前环境资源的公平分配与有效管理，这实际上是实现可持续发展的基础。例如，作为衡量可持续性的方法之一的最低安全标准法^[9]，所强调的不是自然资本与其他资本之间的替代限制对代际环境资源持续利用的影响，而是认为，当存在潜在社会成本和不可逆转性时，对资源的当前管理需要审慎，这意味着当代人能否建立有效的环境规制制度对整个环境系统的可持续性而言至关重要。

对当代人空间维度的环境冲突而言，政治边界是不容忽视的约束条件。学界以往的研究主要集中在国家与国家之间的政治边界上，着重探讨全球环境问题的解决方案。随着研究的深入，人们发现，即使在一国之内的环境问题，也不可能忽视地方政府的政治辖区边界来单纯讨论单一中央政府的环境规制政策，因为环境决策往往是在多级政府的背景下产生的，地方政府是国家环境规制结构的一部分，在规制制度供给和制度变迁中的作用极为重要。这就给出了环境规制责任应由哪级政府承担的问题：地方政府在污染治理中是否可以成为重要的规制主体？在垂直的环境规制竞争中，中央规制是否比分权规制更有效率？这方面的理论研究目前还没有就地方政府在环境规制中的作用给出明确答案，而且其经验研究主要集中在环境规制制度比较稳定的发达国家，无论在理论探讨和实证研究上都存在相当大的拓展空间。

如果将政府层级纳入研究视野，一国国内的污染问题可以大致分为三种形式：（1）环境质量为纯粹的公共物品，无论处在任何行政辖区，人们所受到的影响是一样的，例如跨越边界的全球温室效应问题；（2）污染只限于某行政辖区边界之内，环境质量为地方性的公共物品，例如行政区内的湖泊污染问题；（3）某行政辖区所遭受的污染不仅仅是其区域内部的污染，还包括从其他地区转移过来的污染，流域水污染是一个典型的例子。

面对不同的污染问题，中央规制和分权规制各有利弊：中央规制可以发挥信息和专家的规模优势，降低学习成本，可以跨越地方政府的边界将越界外部性内部化；分权规制则意味着规制的多样化和灵活性，以及更好的信息资源。但是，如果地方之间的经济竞争激烈，各地区为了吸引投资可能竞相放松环境规制，降低企业的规制服从成本，从而导致公共物品的供给竞相恶化的“竞争到底”问题，或者在越界污染的情况下，各地区有可能选择搭便车将其产生的污染转移到其他地区，这时候的分权规制可能会产生高昂的社会成本，与此对照的是，由于无法根据多边环境下污染的形式和范围确定具有地区差异的规制工具，中央集中规制并不必然更有效率。理论上科斯方案通过地区之间的合作提供了另一个实现效率的方式，但研究的难点在于如何设计合作性的决策制度来实现合作带来的收益。

针对不同污染形式对集中规制和分权规制进行经验研究的文献在20世纪90年代有所增加，由于各国所面对的环境问题和规制制度存在差异，很难对这些经验研究的结论加以概括。尽管如此，针对特定的污染形式对集中决策和分权规制加以研究仍然有助于我们了解如何选择规制制度和规制工具以促进各区域环境质量的管理。在可能的研究议题中，财政分权背景下的流域越界污染的规制问题无疑是一大挑战。

本书选择中国跨行政区流域污染问题作为研究对象，一方面的原因是越界污染的规制问题本身需要有更多的理论分析和经验研究填补现有研究的不足，另一方面的原因在于中国案例具有特殊的研究意义。中国拥有特定的制度环境：（1）我国是发展中国家，经济发展极为重要，但我国工业化发动的时间晚，无法向海外转移环境成本，加上我国的人口资源环境结构极差，对环境规制的需求极为迫切。经济发展与环境规制之间存在很大的矛盾，这种冲突在各个政府层级都十分明显。（2）我国处在市场经济转轨阶段，社会性规制责任主要由政府承担，政府角色的转变尚未完成，以中央集中规制为特点的规制制度仍然起着主导作用，政府主要采用经济手段而非法律惩罚对企业污染行为加以规制。与此同时，地方政府的自主性和社会公众参与水平的提高为包括环境规制在内的社会性规制制度的变迁创造了条件。（3）财政分权改革下的地方政府具有一定的自主性，地区之间经济竞争激烈，但行政等级制对行政辖区的影响很大，不同于美国或者欧洲联邦制下的自治性地区政府，因而越界污染的规制问题也具有其特殊性。这些特殊性意味着我们可以对转轨过程中以环境问题形式表现的社会利益结构、利益冲突和利益均衡进行实证研究和理论分析，就越界污染规制制度的现实效果、变革动力和发展趋势进行全景式的考察。

总体而言，社会性规制问题出现较晚，而且涉及面并不局限于经济活动本身，经济学对社会性规制的实证调查和理论研究尚不充分。环境经济学对环境规制的研究主要集中在单一政府规制的层面，注重对环境政策工具的微观研究，对空间维度的环境经济问题的研究尚待发展，尤其是对不同政府层级下的环境规制制度的研究仍显薄弱。从实践角度来看，大量新政策被设计出来以更好地提高包括越界污染控制在内的环境规制的效率，例如流域补偿机制、信息公示制度和社群管理等等，从这个角度来说，现实比理论更为丰富，这些创新需要从经济学上加以分析；从学术角度来说，越界污染作为环境外部性的典型体现，需要从规制结构和规制工具上进行探讨，尤其是对转轨中的中国环境制度的观察极为必要，而这正是本书的研究主旨。