韩美和新美金融服务业负面清单情况及其启示

1.韩美自贸协定中，韩国金融服务业负面清单情况和特点

（1）基本情况。韩美自贸协定中，韩国金融服务业的不符措施列表主要在附件Ⅲ。韩国明细表中不符措施条目共18项，其中A部分共15项，A部分锁定自由化承诺，未来措施不可更严格，B部分共3项，未来可采取新的或更严格的措施。附件Ⅲ包括前注和附表两个部分，两个部分都具有约束力。

（2）负面清单附件中表明某些金融措施并非不符合市场准入和国民待遇承诺。韩国金融服务业负面清单附件Ⅲ中包括了附件Ⅲ-A部分，在该部分特别说明，共有11项措施不是不符合金融机构市场准入的承诺，另外有2项不违背国民待遇义务（对于每一条措施，一般会附上相应金融法律条文的依据）。这13项措施体现了韩国原来严格管制的金融业特点。这些限制与美国相对自由化金融体系不同，可能会被认为违反市场准入承诺，但实际上，这些措施无论对外资和内资都是同样待遇。例如13项中，1项为利率限制、1项为外汇使用限制、2项是对在韩金融机构的业务范围限制，即规定在韩的保险公司、银行、证券公司以及其他在韩设立的金融机构，只能开展相关法律中所允许的业务。另有2项是对外资保险公司分支机构的运营资金要求，虽不符合国民待遇，但附件Ⅲ-A中特别指出这2项措施属于审慎措施例外范围。

（3）负面清单前注中有一条非常强的市场准入要求。韩国金融服务负面清单前注第3条规定，韩国国民待遇和金融机构市场准入承诺受限于一定条件：若要在韩国设立或获取具有控制性权益的金融机构，外国投资者必在其母国控制或拥有一家属于同一金融服务子行业内的金融机构。该条措施值得中国借鉴。

（4）金融服务不符措施很少包含股比限制措施。股权限制或禁止措施主要用于交易所及其证券和证券衍生品清算结算业务，以及银行间经纪业务。股权限制措施主要为：对于参股韩国商业银行或银行控股公司10%股权比例以上，要求外国金融机构必须是“国际知名金融机构”。另外对外资金融机构分支机构的禁止业务或限制要求比子机构要多（包括业务、运营资金、牌照申请等）。

（5）负面清单重视保护交易所以及清算结算服务产业。在韩国18个不符措施条目中，共有4个条目是关于交易所和证券存托管结算的：明确韩国交易所在韩国证券交易和期货交易中的专营服务地位，另外也明确韩国证券托管机构在证券托管、清算、结算方面的专营地位，其中对于证券托管和证券公司账户之间的证券转移中介服务，不仅包括上市证券，还包括了非上市证券。韩国将“外国投资者在韩国交易所或韩国证券存管机构的股权比例问题”纳入未来保留措施范围，未来的交易所产业可能与欧美交易所发展趋势相一致，进行公司化改革并上市。这意味着，韩国为该产业未来可能在交易所方面的金融改革留足空间。

（6）关于国有金融机构的不符措施。韩国金融服务负面清单中涉及政府所有或控制的金融机构不符措施有3项：一是对于列举的韩国开发银行、住房融资公司等5家政府资助金融机构，给予特殊待遇^[22]，特殊待遇覆盖的领域包括但不限于：一是发行债券额度的资本要求、损失的补偿以及某些税收优惠政策；二是要求3家政府资助金融机构^[23]的经理、副执行经理和所有董事必须为韩国公民；三是考虑未来国有金融机构私有化的可能性，“若对政府所有或政府控制的金融服务提供主体进行私有化，韩国对这些主体继续提供担保或实施有限期限担保等措施，韩国保留继续实施相关措施的权力”。

（7）除负面清单外，还以正面方式列举具体开放承诺以及过渡期。韩美自贸协定在附件13-B专门规定了具体开放承诺和部分措施实施的过渡时间。附件13-B具体承诺主要涉及9个方面，分别为：证券投资管理服务的跨境提供；金融信息的跨境提供；允许部分运营功能由境内或境外的总部办公室或其他附属金融机构承担；透明度；关于保险服务提供者投诉以及有效投诉统计信息公开的要求；产业合作社的保险销售；金融监管合作；政府采购以及加速保险产品；相关程序核准速度。

2.新美自贸协定中，新加坡金融服务业负面清单特点

（1）基本情况。新美自贸协定附件10B为金融服务业针对国民待遇、最惠国待遇、金融机构市场、金融服务跨境贸易和高级管理者和董事会等5项义务的保留措施，且未来不可采取比附件10B更严格的保留措施。未来保留采取更严格措施的金融服务业与其他行业一起，都在附件8A中。^[24]新加坡金融服务业附件10B由两部分组成，一是前注部分，二是保留措施列表。保留措施列表共23个保留措施项目。在行业分布上，11项银行业、5项为保险业、5项为证券业、2项针对所有行业（这2项业务为清算结算服务和新元非居民贷款）。新美自贸协定附件10C，以正面方式列举金融服务业开放措施具体承诺，不少内容涉及开放措施的过渡期安排。从保留措施所针对的义务看，3项针对跨境贸易（且其中2项跨境贸易针对保险，另外1项为新元非居民贷款业务限制），1项针对最惠国待遇（涉及新加坡文莱货币互换协议），其余19项则是针对国民待遇和金融机构市场准入。^[25]

（2）保留措施为新加坡未来银行业金融自由化改革提供空间。新加坡金融服务业负面清单前注第3条明确，在新加坡银行子行业未来进一步自由化的情况下，且并非基于保护该子行业内的当地金融机构的情况下，新加坡可采取针对最惠国待遇义务的不符措施（即可以采取一些新的限制措施，该类限制措施可以不符合最惠国待遇要求），该类不符措施包括但不限于以下措施：可对银行和财务公司董事会成员组成提出要求，对财务公司客户服务地点提出数量限制。但是，如果美国金融机构选择不参与新加坡银行子行业相关金融自由化过程，新加坡不能施加新的限制性措施。这种新的限制性措施需要提前三个月通知美国，并就美方提出的意见进行磋商。

（3）以定性标准，新加坡金融监管部门争取相当程度的自由裁量权。新加坡一些保留措施以定性的标准来确定，例如附件10B前注中规定：对于具有系统重要性的在新加坡运营的外国银行，新加坡有权以合理、客观和公正的方式，要求其在新加坡公司化。该要求明确新加坡将考虑母国监管质量、母国相比于新加坡对存款人的保护程度等因素。这些监管质量因素很难量化，给予新加坡金融监管部门更多的政策空间。类似的，对于外国投资者获取新加坡银行、银行控股公司或财务公司一定股权比例以上，新加坡规定要得到政府批准。但对于批准的标准，保留措施中使用以下相当模糊的措辞：要避免不合理的控制、保护公共利益以及确保金融体系完整性。

（4）对金融子行业的外资股比限制相对较少。股权限制措施主要集中于银行业这一子行业，其中外国投资者收购或并购新加坡的银行、银行控股公司或财务公司，达到一定股比需要政府审批，但没有禁止性的上限规定。

（5）要求资金和证券清算结算服务以及交易所服务的专营性。23项金融服务保留措施中，有4项是资金和证券清算结算以及交易所专营服务的规定，表明新加坡对该类金融业务的保护。这4项保留措施分别为：（a）交易所交易的证券、金融期货、银行间资金转移的清算结算服务只能分别由新加坡中央存管有限公司、新加坡交易所衍生品清算公司和银行电脑服务公司这几家机构提供；（b）仅新加坡中央存管公司被授权为无纸化证券提供证券托管服务；（c）新加坡保留限制投资者设立和运营证券和期货市场的权力；（d）支票和银行签发的信贷工具的清算，只有根据新加坡银行法成立的清算所才能为支票和新加坡的银行签发的其他信贷工具提供清算服务，才能为银行间GIRO（电子直接转账机制）转移提供服务。

（6）负面清单中对政府授权作了特别规定。基于国有企业在新加坡国民经济中占据重要地位，且很多政府职责授权由国有企业完成，因此，在政府授权企业履行政府职责的保留措施方面，新加坡作了重要的制度创新。

新美自贸协定附件8B服务业未来保留措施列表中（未来可采取新的或更严格的保留措施），新加坡针对国有企业执行政府职能的情况，特别设计了不符措施。该项措施涵盖全行业，该制度创新值得中国重点借鉴。

附件8B中第一项就是该保留措施，一是针对执行政府职权提供服务的国有企业的保留措施，二是针对政府收回相应股东权益的保留措施。保留措施涉及的义务包括国民待遇、市场准入、当地存在以及高级管理者和董事会。该保留措施主要内容为：允许政府授权特定企业（包括政府全资或控股企业）执行政府职责，允许政府对该类企业的董事会和高级管理者组成进行限制，同时对于该类企业资产转移、股权出让等过程，允许新加坡政府对外国投资者的股权进行限制，以及对董事会和管理层组成成员进行限制。

根据新美自贸协定谈判过程记述，政府授权保留措施是美新谈判的最后一项内容，该内容在美新已经宣布达成协议之后仍处于沟通状态。新加坡认为，新加坡许多服务业原来属于政府垄断或自然垄断，随着技术进步或政府管理方式的转变，这些行业可以引入竞争。但是新加坡政府希望竞争引入要以渐进、可控的方式进行，而非大爆炸式的改革方式。

3.韩美和新美自贸协定负面清单对我国的启示

（1）金融服务业不符措施条目不多，很少保留措施为股权比例限制类型。新美和韩美自贸协定中，美国金融服务不符措施分别为18个和17个项目，绝大多数项目为未来不可更严格之保留措施，如韩美自贸协定中，仅1项为未来可保留措施。韩国和新加坡金融服务业不符措施条目也不多。韩国（附件Ⅲ）金融服务业不符措施项目数仅18项（其中未来可更严格的保留措施为3项），新加坡（附件10B）金融服务保留措施共23项。

（2）金融服务业不符措施描述都非常细致具体，很少对外资股本比例进行限制。一些业务限制措施多是针对外国金融机构分支机构，对外国金融机构设立子公司的限制往往较少。即使少数保留措施存在股权限制，也很少确定硬性的股比比例上限，例如新加坡只是对于外国投资者收购或并购新加坡的银行、银行控股公司或财务公司，达到一定门槛的股比比例（一般为5%和20%）以上则需要政府审批，但没有禁止性的上限规定。韩国对外国投资者禁止或股比限制的措施也很少。禁止措施用于交易所、证券和证券衍生品清算结算业务以及银行间经纪业务。股权限制措施为：对于参股韩国商业银行或银行控股公司10%股权比例以上，要求外国金融机构必须是“国际知名金融机构”。

（3）都包括有关于特殊和国有金融机构的保留措施。韩国和新加坡都有关于国有金融机构的不符措施，美国也有特殊金融机构和政府资助金融机构的不符措施。美国金融服务业负面清单中特别列明的公司有海外投资私人保险公司（OPIC）、美国Edge公司以及政府资助公司（Government Sponsored Enterprises），其中OPIC主要受益公司是美国企业，而Edge公司的外资股东只能是外资银行及其外资银行在美国的子公司，不能是其他非银行类外资企业。对于政府资助公司的保留措施，美国在新美、韩美自贸协定以及乌拉圭双边投资协定中都特别列明，且特别待遇措施和企业范围都是开放式的，没有完全限定于列表中的保留措施范围和企业范围。

（4）重视保护易被忽略、国内未产业化的金融行业，如交易所、交易平台、清算结算、登记托管等业务。这类业务与一国金融基础设施紧密相关。韩国和新加坡都对交易所和资金证券托管、清算结算服务行业的市场准入限制非常重视，明确其专营地位。

（5）灵活设计和制度创新，为未来金融改革留足空间，避免大爆炸式的改革。适当使用定性标准，为国内金融监管机构预留弹性空间。如上文所述的新加坡提出的“系统重要性”标准。对金融某些子行业可能发生的私有化、公司化或引入竞争的改革预留了未来改革的空间。例如新加坡考虑银行业未来自由化改革的情况，韩国考虑未来可能发生的交易所或证券托管结算机构公开上市的情形。为避免未来发生争议，对一些具有金融管制性质的措施，可借鉴韩国，在金融业负面清单附近的介绍性解释中进行详细列明。

（6）具体开放承诺可结合采用正面清单列示，明确开放承诺，体现开放上的突破，并为部分开放措施确定过渡期。除负面清单外，韩美和新美自贸协定有金融服务开放具体承诺的另外单一附件，分别为韩美附件13-B和新美附件10C，专门规定某些金融服务业务具体开放承诺和部分措施实施的过渡期，例如韩国金融信息跨境提供的开放承诺为2年过渡期，韩国承诺在2年内对保险产品采用负面清单审批方式。