科学进行国有企业分类

《指导意见》指出，“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。”

国资委有关负责人解释，之所以这样分，一是充分考虑到企业功能的多重性、复杂性，分类宜粗不宜细。二是充分考虑到企业所属行业特点和发展趋势，同时还要考虑国有企业现在大部分都是混业经营的，要看主业、看发展。三是充分考虑到企业不同发展阶段的特点，在相对稳定的基础上对企业功能定位进行动态调整。四是充分考虑到各地不同发展实际，在遵循国家统一分类思路原则的前提下，允许各地结合实际，划分并动态调整本地国有企业功能类别。

对国有企业进行分类，目的是解决国有企业普遍存在的目标多元、定位不清的问题，为了解决考核评价针对性不强的问题，同时也为了更好发挥国有资本的功能作用。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，将提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，进而推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

明确企业分类是国有企业改革的基础，只有在明晰企业所属类别后，方能确定改革边界与所适用的改革方案。从十八届三中全会以来，我国逐渐明确，将国有企业进行分类管理改革。表7-1为涉及国有企业分类改革的主要文件。

表7-1 涉及国有企业分类改革的主要文件

对国有企业进行分类管理，蕴含着一个重要的对国有资本如何在各领域发挥重要作用的观念转变。比如为了支持创新创业的企业发展，部分国有资本可能需要引导和培育对初始创新创业最重要的天使投资基金的支持，但是由于创新创业企业的特点，不可能每一项投资都成功，都能够保值增值。所以国有创业引导投资公司虽然不是公益性的，但绝不能按照商业类的公司进行考核，也不能从保值增值的角度设置考核指标，要从创业引导投资公司在创新发展，在转型升级中的代表国有资本起到的战略性引导作用的角度设置指标进行考核。

《指导意见》分类的一大亮点在于“按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准”。该原则意味着，将分类权力下放到地方，一方面给已经出台的地方分类方案背书，另一方面也给地方下一步改革赋予了更大的自主权，各地可以根据实际情况确定企业分类，更有助于推动改革。因为国有企业类型多样，既有公益性的，也有市场化程度很高的。即使在一个公司，比如中国石油内部，既有具备自然垄断特点的管网业务，也有行政垄断的上游勘探开发业务，还有市场化程度很高的炼油和下游零售业务。如何分类，是个很复杂的问题。仅由中央决定国有企业的分类是不科学的，也是不现实的。

另一大亮点在于“各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别”。出资方或履行出资方职责的机构，按照国有资本的战略定位和发展目标，并参考国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，确定企业的功能界定和分类方案，获得本级政府批准后即可确定企业所属类别。

目前，各省市出台的国有企业改革方案中，有19个省市对国有企业进行了明确分类（见表7-2）。功能类企业包括政府投融资平台或国有投资运营公司以及重要资源开发、重大基础设施建设领域的企业，承担政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，如保障性住房建设投资中心。公益类或公共服务类企业提供公共产品和服务保障城市运行，包括城市供水供气、公交、市政建设等国有企业。竞争类国有企业则以市场为导向，追求利润最大化。宁夏则在国有企业分类中将竞争类国有企业确定为盈利类国有企业。广东将国有企业划分为准公共性企业和竞争性企业，四川省将“国有企业原则上分为功能性、竞争性两种类型”。

表7-2 各省市国有企业分类方式

可见，无论是中央还是地方，均以市场竞争程度及企业被赋予的任务作为国有企业的分类标准。

但是，分类推进国有企业改革需要相对明确的“分类”，尽量避免把商业类划分成公益类，这样容易造成国有资产流失的漏洞；尽量避免把公益类归为商业类，这样使国有资本的配置不会向不赚钱的公共服务领域和短期不赚钱的战略性领域配置，或者配置了也会出现扭曲的运营模式。对各类企业也要设置科学的、合理的、一般可量化的考核指标，监管部门严格执行考核标准是“分类”改革落实到位的保证。