甘肃公共管理与城乡公共事业发展比较研究

　　中国行政管理体制改革的目标，即建立与市场经济体制相适应的、由政府主导的、第三部门和企业广泛参与的现代公共管理体制。具体来说，就是要建立政府负责、社会协同、民众参与的公共管理与社会化服务的现代体制。在行政管理体制改革中，要转变观念，由行政化的管理理念转变为社会化的服务理念。一方面要认识到政府在推进社会事业发展中的主导地位；另一方面也要看到公共事业和公共服务不再只是政府的事务，行政体制创新要有利于调动市场因素和社会组织参与的积极性，实现政府、市场、社会三者间的良性互动。甘肃省在公共管理与社会化服务方面做了大量工作，并取得了一定成效，但也存在一些问题。我们从以几个方面进行分析研究。

　　一、公共管理与甘肃公共管理的理论思考

　　公共管理是公共行政发展的新趋势，是公共行政领域不断拓展、运行范式走向成熟的重要体现。

　　上个世纪80年代以来，传统的公共行政管理模式遇到越来越多的压力和批评，导致批评的原因有以下几个方面：首先是政府本身的原因。公共部门规模太大，开支过高，消耗太多的资源。政府干涉范围太广，涉及太多的活动，有些活动是可以由其他方式替代的。其次是来自私营企业管理效益不断提高的压力，使公共部门认识到，其管理效率偏低，已影响到国家的竞争力。与企业管理效益相比，政府管理已显得落伍。再者是全球化进程对政府产生的压力。传统的行政模式很难提供全球化时代所需要的政府能力。此外，技术的变革也使政府主体面I临巨大的压力。在这一背景下，在西方公共行政学的研究中，公共管理一词正在取代公共行政这一用语。公共管理作为一种新的管理范式正在大行其道，代表了一种新的管理思想和管理模式。

　　（一）公共管理的基本内容、取向和措施

　　公共管理与政府管理是两个不同的管理模式。仅就管理主体而言，后者仅指政府，而不涉及其他社会组织；前者则把主体从政府外延到社会其他公共组织。这样，公共管理应该是一个以政府为核心的开放体系，而不是传统的由政府完全垄断全部公共管理活动。

　　公共管理实质上包含了两个基本内容：一是公共性，二是管理性。“公共”是构成公共管理最本质的概念，并由这个概念组成了公共管理的范畴体系，即公共主体，包括以政府行政组织为核心的各类行政部门、非营利性部门、第三部门和权威性机构等公共组织；公共客体，包括公共权力、公共事务、公共秩序、公共利益及相关的公共政策与政策过程、公共规则、行为规范与绩效评估标准、公共产品、公共服务；公共行为即公共执行行为，包括行使公共权力和提供公共服务的行为方式、手段与方法。公共管理的主体是公共产品、公共服务的供给者，但不能说所有公共产品和公共服务的供给者都是公共管理的主体。

　　公共管理的基本取向在于，公共管理的主体行使的是社会的公共权力，而不是某个组织或个人的权力，权力指向的对象具有广泛性和公共性；公共管理主体存在与活动的合法性是建立在为民众创造福利、为公众服务的基础之上，而不是立足于为少数人或自身利益服务的基础之上。公共管理的主体在社会发展中提供公共产品与公共服务，又通过公共责任机制，以严明的绩效目标和绩效管理来保证服务质量和顾客满意度。也就是说公共管理主体是根据社会的需要提供公共产品与公共服务，又根据公众对公共产品与公共服务的满足程度来评估公共管理绩效，从而确定公共管理对公众负责、提高管理效率与能力的公共责任机制与运行机制。特别需要强调的是，公共管理所承担的社会公共责任与义务告诉我们，不能用纯粹的管理主义思想、管理技术与管理方法来看待、理解公共管理；也不能用“经济人”假设来理解公共管理的目标与绩效评价标准。必须明确，满足公众的需要和实现公众利益是第一位的，效率则是第二位的，效率只有在用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。

　　公共管理的措施一般包括：以市场化为改革方向，推行政府公共服务输出市场化，在政府公共管理和公共部门中大量引入竞争与市场机制；减少政府职能，将政府职能向社会转移以实现政府从社会的部分撤退，更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用；减少政府对市场的干预和放松规制，放松政府对社会、市场的管制，简化政府行政管理的行政流程；优化政府组织机构，裁减财政开支，实行小政府模式和提高政府管理的有效性；将政府的决策与执行功能分离，加强对政府的绩效评估与绩效管理，树立服务意识；运用现代科学技术来实现政府公共功能目标，建设管理信息系统，推行电子政务和政府在线服务，提高政府管理的透明度，提供回应性即时服务；强化政府的中央导航功能；在资源的使用中强调规律和节俭，即减少直接开支，提高劳动纪律。支撑这一点的原理是需要控制公私部门的资源需求，用较少的代价做更多的事情。

　　（二）甘肃公共管理与社会化服务的理论思考

　　尽管与传统的公共行政模式相比，公共管理运动适合于发达国家，并已经取得了积极的效果与回应，但在多大程度上适用于发展中国家却不得而知。我们不能简单地认为，始于发达国家的管理方式就必然适用于不同的社会、政治、经济、文化环境。虽然我们很难指出具体是哪些方面，但有一点却是十分肯定的，公共管理的原则在不发达国家采用时存在着相当的限制。尤其是像中国这样一个地区发展状况差异大、极不平衡的发展中国家，在公共管理的改革过程中，必须对诞生于发达国家的公共管理的一般原则本身，在结合本地区的实际情况下，有自己的理解和考量。当然，这不是说因为某种“特殊论”而排斥公共管理的积极成分。

　　在发展中国家，满足经济收入偏低的城乡居民，对公共产品和公共服务的庞大的基本需求是第一位的。如何提高公共服务能力是政府面临的首要课题。具体到甘肃而言，要根据省情来决定公共管理趋向。2004年，甘肃城镇居民人均可支配收入7320元，农村居民人均纯收入1840元。城市居民随着生活水平的提高，需要较高层次的公共产品、公共服务，而农村居民生活水平还比较低，需要大量一般层次的公共产品、公共服务。尤其是甘肃农村一些地方的农民，贫困问题还没有得到彻底解决。因此，甘肃公共管理的主要任务是如何提高政府的供给能力，满足居民对公共产品和公共服务的一般性需求。

　　公共财政收支缺口过大，严重制约着甘肃政府对城乡居民公共服务的供给能力。2004年甘肃地方财政收入仅有104亿元，大口径财政收入也只有215．4亿元，而当年的财政开支却高达358．88亿元，二者相差143亿元。这就使政府在提供公共产品和公共服务方面经常捉襟见肘。因此，开拓公共财源，提高政府供给能力，是当前甘肃公共管理运作的首要任务。但是，甘肃公共管理也要与时俱进，积极进取，大胆创新，跟上时代发展的步伐。我们认为，目前，在甘肃公共管理与社会化服务上，应该注意以下几个问题：

　　首先，甘肃公共管理必须根源于社会主义公道理念以及国家应承担的社会责任。学术上的“公共管理”或是实务上的“新政府运动”与“政府再造”，虽然有良好的愿望、有改变陈旧行政典范的企图，甚至激荡出新鲜热烈的语汇让人品味，但当我们在沉淀所有的事实之后会发现，新潮流仅部分改变了政府的角色与方法，但本质上公共管理仍属于更大范围的公共行政领域。值得注意的是，当今各级政府虽然引用公共管理的学术理论来推动政府行政体制改革，但目标绝非在于减少政府的责任，相反的是转变政府的角色（职能转换），改变工作方法与观念，在日渐紧张的经费与人力下，提供更多种类、更佳品质的公共服务。

　　其次，如同需要时时警惕那种静止不变和保守主义的行政管理那样，我们在从传统的行政管理思维到新公共管理思维模式转化过程中，要尽可能地避免出现的激进、脱离甘肃实际发展状况的一种似乎是新的，然而事实上是一种新的教条主义情况的发生；必须维持甘肃在公共管理实践过程中既传承又改进的均衡。

　　再次，一方面我们需要接纳不同程度的管理主义与企业精神，但仍应该秉持着公共价值与政府干预原则，由政府及官员反映广大人民群众的利益期盼。尤其是在甘肃社会力量尚处于较为幼稚的状况下，我们认为，“企业化政府”基本上是一个错误的名词。政府如果最终目标是要改型成企业（企业化），则普通民众利益必然受到伤害。企业和政府双方组织目标不同，企业追求的是利润，政府追求的是公众利益。因此，在公共管理学，企业精神政府主要是主张政府部门学习企业的若干机制，例如：竞争、诱因、市场导向，借以改变政府组织的体制。同时也要注意到政府使命的秩序，有时是无法“成本效益化”的。借用企业机制，必须与政府的基本公共职能性质不相冲突为主要出发点。

　　第四，甘肃各级政府部门要努力培养管理主义及企业精神的组织文化，以改变政府体制，使之更有能力执行公共权力所赋予的公平正义使命。所谓创新机制内涵包括：（1）移转权威、授予弹性与专业服务；（2）绩效控制、测量、结果控制与责任确立；（3）竞争及诱因的企业精神；（4）回应性即时服务的提供；（5）改善人力资源管理；（6）资讯科技最适化；（7）签约外包与提升管理品质；（8）强化政府中央的导航功能与市场操作。考虑到甘肃政府内部着意降低成本的努力以及政府外部的财政压力，将一些公共服务招标、承包出去可能是一条较好的选择渠道。但真正做好公共服务承包出去这项工作，就必须认真对付相关的一些问题。一是在管理方面，政府有关部门有没有对负责承包的私人公司保持经常持久的监督，有没有对其作定期的服务鉴定；二是在公开、公正、公平的条件下强调竞争在承包过程中的重要性。

　　第五，从实际情况来看，甘肃的公共管理体制改革，应以对政府进行“公共行政体制再造”或“行政再造”为主。所谓“再造”，是对于组织过程的彻底再思考、再设计，以促成组织绩效大幅度的进步。“再造”强调的是“过程”——尤其是为服务对象创造价值的全面性的连接过程。这种过程必须是整体而非片断分裂的枝节流程。“再造”绝非等同“组织精简”，也非“组织重组”或工作单位部门的合并重置，而是政府再造过程中的工作程序及观念的改变。应该清醒地认识到，政府再造并不是也不可能是立竿见影的特效药，而是一项新原则及意识观念。

　　第六，当前一些组织发展或管理新论，强调组织内部的民主、参与，要求组织的成员的自我认知和学习，此种趋势似乎有以“由下而上”取代“由上而下”的管理思维。事实上，在管理组织中，大量的民主参与，对于组织发展自然重要，但若缺乏领导精英理论导航，则没有一个组织发展、政府再造可能顺利完成。我们可将政治人物的举止，视之“再造”因素之一。政治人物的行为语言即是强烈的“符号”，符号必须与再造的文化相配合。从这一角度来讲，在甘肃的政府再造过程中，自然对甘肃各级各部门的领导者提出了更高的要求。

　　第七，应以政府为主导，大力推进“公共管理的社会化”，培育政府以外的社会主体，使其以不同的方式参与公共管理活动并履行相应的职能，同时通过制度化的途径整合公共管理主体与参与者之间的关系。在此前提下，建立和完善甘肃社会化服务与管理体系。公共管理改革欢迎公众参与，但公众可能出现的普遍不信任使他们对政府的任何干预行为都会产生冷漠、不感兴趣，这就需要政府安排一个吸取公众意见和通过公共议程做出公开选择的精心设计的策略机制。

　　二、甘肃公共管理与社会化服务的组织机构分析

　　从组织形式和运作特点来看，甘肃省的公共管理与社会化服务体系由三大相对独立的互动板块组成：即政府行政的公共管理与社会化服务，非营利组织的公共管理与社会化服务，公共行业企业的公共管理与社会化服务。由这三大板块组成的甘肃公共管理和社会化服务体系，根据国家法规，在地方政府的领导下，为全省居民和企业提供公共政务、公共事业、日常生活和经济活动等方面的社会服务。

　　由于历史遗留下来的一些因素和经济社会发展的客观限制，甘肃省公共管理与社会化服务存在着明显的城乡二元化体制差别。甘肃城市公共管理与社会化服务的组织机构相对比较健全，运作比较规范，具有市场经济条件下公共管理的基本特征；相比之下，甘肃农村公共管理与社会化服务的组织机构还不够健全，运作也不规范，缺少现代公共管理的基本内涵（公共管理与社会化服务的覆盖面、公共设施、财政开支、事业服务机构设置等方面）。

　　（一）甘肃地方行政公共管理的组织机构分析

　　在公共事业建设与管理过程中，政府始终处于主导地位，但是由于接受服务的对象、环境的差异以及财力等因素，政府提供社会化服务的侧重点也会不同。

　　甘肃公共管理与社会化服务的“城乡二元化”体制，在公共行政管理方面表现得比较突出，尤其是在面向广大居民的基层公共行政管理方面，城乡二元化倾向非常明显。目前，甘肃公共行政管理存在两大系统：一是城市公共行政管理体系，二是农村公共行政管理体系。城市公共行政管理面向居住较为集中、生活水平相对较高的城市居民，农村公共行政管理针对居住较为分散、生活水平相对落后的乡村居民。

　　1．甘肃城市行政公共管理的组织机构

　　城市行政公共管理主要是指为居住在城区的广大居民提供公共医疗、公共卫生、公共防疫、公共饮用水、污水和垃圾处理、城镇生态与环保、城市规划、社会福利、公共信息、公共安全、城市交通、防灾救济、公共信息、文化体育、公共教育、计划生育、公共财政、税收金融等公共物品和公共服务的行政管理机构和行政运作机制。

　　目前，甘肃省的城市行政公共管理体系可分为省、市、区、街道、社区五个层次。根据公共管理的主要行政职能差异又可划分为城市公共行政决策机构和城市公共行政管理职能机构两大系统。

　　城市公共行政决策机构是指根据城市社会事业发展的客观需要和城市居民生产生活的活动需要，进行公共管理决策的各级地方政府和立法机关。甘肃省的城市公共行政决策机构包括：省政府和省人大、市政府和市人大、区政府和区人大、社区管理委员会和社区居民大会。街道办事处是区人民政府的派出机构，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使政府管理职能，但不具有城市公共管理的行政决策职能，因而也不是城市公共行政决策机构。

　　城市公共行政管理职能机构是指根据当地政府发布的行政命令和各级人大会议制定的法规，行使对社会公共事业进行管理的不同级别和不同行业的职能管理部门。如省一级的教育厅、卫生厅、省民政厅、省交通厅、省文化厅、省劳动和社会保障厅等政府部门，市一级的教育局、科技局、宗教事务局、民族事务委员会、公安局、民政局、财政局、交通局等政府部门均属于城市公共行政管理职能机构。

　　在城市行政公共管理体系中，各级公共行政决策机构和公共行政管理职能机构，根据管辖范围内公众的需要提供相应的公共产品、公共服务，并对公共事务进行依法管理。如各级政府及部门负责基础教育、基本医疗服务、公共交通设施、最低生活保障等公共物品和公共服务的提供与管理；社区提供的文体活动、扶贫帮困、治安巡逻等公共服务。

　　甘肃省政府主要由24个厅级部门组成，另设15个直属机构，还有直属事业单位和部门管理机构及议事协调机构的办事机构等，同时还下设市（州）、区两级地方政府，其中有12个地级市政府、2个自治州政府和18个区政府、4个县级市政府。市、区两级地方政府的城市公共行政管理组织结构比较具体复杂，由于不同市区之间存在管辖区域、居民人口、经济生活上的差异，城市公共行政管理机构的设置也有所不同。比如，兰州市设有37个政府职能部门、1个直属特设机构、2个议事协调机构、1个部门管理机构、11个直属事业单位，而酒泉市设有31个政府职能部门、2个议事协调机构、1个部门管理机构、6个直属事业单位。

　　在甘肃城市公共行政管理中，区政府的公共行政管理职能比较具体，直接管理相应区域的公共事务，行使公共行政的管理职责。城市公共行政管理的基层组织是街道以及街道下辖的各社区。2004年甘肃省境内共设有111个街道办事处。城市公共行政管理的一些具体业务一般由街道办事处负责提供、管理、监督。

　　街道办事处是区政府的派出机构。受区政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使政府公共管理职能。其主要职责职权：

　　一是贯彻执行法律、法规、规章和市、区人民政府的决定、命令，完成市、区人民政府部署的各项任务。

　　二是负责辖区内的城市公共管理工作。负责居民区、街巷胡同的环境卫生和绿化美化的管理工作，组织和监督对违法建筑、违法占用道路、无照经营以及违反市容环境卫生、绿化管理规定行为的查处工作，配合市、区环境保护部门监督环境污染项目的治理，协调建设主管部门监督施工单位依法施工，防治施工扬尘、扰民，对居民小区的物业管理进行指导和监督检查。

　　三是负责辖区内社会管理工作。向辖区内机关、团体和企业事业单位布置地区性、群众性的工作任务，并监督检查落实情况。组织单位和居民开展多种形式的精神文明建设创建活动。制定本辖区社会治安综合治理规划，并组织落实。负责外来人口以及向外来人口出租房屋的综合治理。负责计划生育、统计、红十字会、人民调解工作。协调有关部门做好劳动就业工作，负责拥军优属、民兵预备役、征兵、人民防空等工作，维护老年人、妇女、未成年人和残疾人的合法权益。

　　四是负责社区建设和社区服务工作。制定社区建设发展规划，合理配置充分利用社区服务资源，落实社区建设的各项任务。参加辖区内新建居住区配套公共设施的验收工作。对未按规划要求落实配套公共设施或者建设质量存在问题的，有权提请规划、建设行政管理部门予以纠正。组织社区服务志愿者队伍，动员单位和居民兴办社区服务事业；兴办社会福利事业，做好社会救助、社会保险等社会保障工作。

　　五是负责居民区日常活动工作。指导社区居委会工作，及时向上级反映居民的意见和要求；对居民进行法制和社会公德教育，组织居民参与社区环境整治等公益活动；组织开展群众文化、体育活动和社区教育、卫生工作，普及科学常识。

　　2．甘肃农村行政公共管理的组织机构分析

　　农村行政公共管理主要是指为居住在农村地区的广大农民提供义务基础教育、公共医疗、公共防疫、水利设施、生态与环保、社会保障、农技服务、市场信息、公共安全、农村道路、防灾救济、文化活动、计划生育等公共物品和公共服务的行政管理机构和行政运作机制。

　　甘肃省的农村行政公共管理体系也分为五个层次，即省、市（州）、县、乡镇、行政村。从公共管理的主要行政职能差异上看，农村行政公共管理体系也划分为公共行政决策机构和公共行政管理职能机构两大系统。

　　农村公共行政决策机构是各级地方政府和立法机关。目前，甘肃省的农村公共行政决策机构包括：省政府和省人大、市政府和市人大（州政府和州人大）、县政府和县人大、乡镇政府和乡镇人大、村委会和村民大会。农村公共行政管理职能机构的设置和运行与城市公共行政管理职能机构的区别不大，在县级政府设有相应的公共行政管理职能部门，如县教育局、科技局、水利局、公安局、民政局、财政局、文化局、交通局等部门均属于公共行政管理职能机构。

　　2004年，甘肃农村行政公共管理体系有12个市（州）政府（不含兰州市和嘉峪关市，两市的城市人口均超过50％），其中有2个自治州和10个地级市政府；65个县政府，其中含有7个自治县政府；456个镇政府和786个乡政府（包括29个民族乡）。近几年，在甘肃省行政设置上，尽管把原先的10个专区改设为地级市，但是在他们管辖的区域中农村人口仍占绝大多数的比重，在2004年陇南市的农村人口占87％，定西市农村人口占91％，庆阳市农村人口占88％，就是工业化程度比较高的金昌市的农村人口所占比重也达到了54％。因此，甘肃省农村行政公共管理体系，拥有12个市（州）政府、65个县政府、456个镇政府和786个乡政府。

　　在甘肃农村行政公共管理体系中，乡镇政府和村委会承担了大量的公共事业建设与管理工作，可以说是当今甘肃农村行政公共管理体系中的主要机构。目前，在甘肃的乡镇和行政村，公共管理的行政职能几乎没有区分，公共行政决策机构和公共行政管理职能机构混为一体，公共管理的行政任务十分繁重。

　　从1978年改革开放以来，直接面对农村农民的公共行政管理机构就是乡镇政府。乡镇政府是人民公社体制被废除后，为管理农村社会公共事务而建立的公共行政组织，处于管理农村农民公共事务的行政等级序列的最基层。负责农村公共事务管理的乡镇党委书记、乡镇长等主要负责人由上级党委和政府任命，或者由上级党委组织部门提出候选人名单，乡镇人大代表投票通过认可。乡镇政府内部行政人员或机构也基本上按上级政府机构对口设置。

　　由于开展撤乡设镇的农村公共管理机构改革，甘肃省的乡镇政府在数量上有所减少。2001年甘肃省设有1533个乡镇，2004年减少为1371个乡镇，其中乡政府由1253个减少为928个，镇政府由280个增加为443个。撤乡设镇的农村公共管理机构改革的目的是：做大做强县城和中心镇，进一步增强城镇的集聚能力，拓宽农业劳动力转移的渠道，加快农村城市化发展的步伐。

　　目前，农村乡镇政府行使公共行政管理权力，主要有以下职责：一是接受上级党委和政府的领导，包括职务任免、职权划定以及对公共政务的监督、管理；同时还要向同级人民代表大会负责。二是传达和执行上级党政部门有关公共政务和公共事务的法规、政策和命令。三是完成乡镇政府的公共职能工作，如收税收费、计划生育、农村治安等工作；并负责协调向管辖区域的农民提供公共产品和公共服务，如义务教育、公共卫生、公共设施等。四是指导“村自治”和“村委会”民主选举等工作。五是协助和指导村委会处理村一级的公共政务，但是不得干预依法属于自治村村民自治范围内的事项。六是指导本区域的农业结构调整和组织协调乡镇企业发展。

　　在乡镇政府的公共行政权力的运作过程中，县乡两级的公共行政权力关系是关键环节。县级行政需要依托乡镇行政来完成自上而下的农村公共政务，离开了乡镇政府，县级行政不可能在农村有效行政。县级行政对乡镇政府的关系是上下级关系，是体制内的关系。乡镇干部是县级行政体制的一个部分，是拿国家工资的科级公务员。因为县乡关系是国家公共行政体制内部的上下级关系，县级行政具有对乡镇政府和乡镇干部的强大权威。因而，乡镇政府的公共行政权力运作，往往与县级政府的领导和扶持以及希望要求有极大关系。

　　另外，乡镇政府的公共行政权力的运作能否正常与乡镇经济、财力也有很大关系。有一些乡镇的经济、财政状况比较好，财源相对较多，乡镇政府的公共行政权力的运作就比较理想；而有一些乡镇的经济、财政状况比较差，乡镇政府的公共行政权力的运作就很难正常。比如，在工商业比较发达的中国东部沿海地区农村，乡镇政府的公共行政权力的运作就比较规范。乡镇体制研究专家贺雪峰在温州对工商业发达的乡镇行政调查中发现，无论是党政关系还是“七站八所”，都分工明确，运作良好。

　　村委会和村民大会作为农村自治性公共管理组织，主要职责是负责协调农村农民的公共权益，提供村庄一级公共物品和公共服务，建立和维护村庄的公共秩序。2004年，甘肃省境内共拥有17043个村委会，98872个村民小组，承担着1869．55万乡村人口的公共事业管理工作。目前，村委会的主要公共管理职责是：

　　第一，村委会作为目前中国农村主要的自治性公共管理机构，在乡镇政府的指导下和村党支部的协助下，负责自治村的公共事务。

　　第二，村委会干部是“不脱产”的农村干部，一般情况下都是本村内部选举产生的本土“能人”，由村庄或政府提供一部分误工补贴或定额报酬等，而不是从县乡财政领取固定工资。按照《村委会组织法》，村委会干部的任期是3年。可以说，村干部是一个不脱产的被村民选举出来的自治村负责人。

　　第三，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会的主要职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解村民之间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，并协助乡镇的公共行政开展工作。

　　第四，维护集体、村民的经济权益和自然生态环境。村委会应当支持和组织村民。发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村经济发展和农民收入增长，保障各种类型的集体经济组织和村民的财产权及其他合法的权利和利益。同时，村委会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

　　第五，对重大村公共事务，实行一事一议制，要经过村民大会讨论并认可。《村委会组织法》规定，涉及村民利益的重大公共事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：一是乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；二是本村享受误工补贴的人数及补贴标准；三是村集体经济所得收益的使用；四是村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；五是村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；六是村民的承包经营方案；七是宅基地的使用方案；八是村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

　　第六，村委会实行村公共事务公开制度。村委会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每6个月公布一次，接受村民的监督：一是由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；二是国家计划生育政策的落实方案；三是救灾救济款物的发放情况；四是水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。村委会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。

　　第七，村委会实行对村民大会负责制。村委会要向村民大会负责并报告工作。村民大会每年审议村委会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。在村民大会上，如果有选举权的村民同意罢免的超过参加会议的半数，村委会成员就被罢免。

　　3．甘肃地方行政公共管理组织机构存在的问题及特点

　　甘肃是中国西部地区的一个省份，经济不够发达，服务业相对落后，公共财力严重不足；加上由于地处内陆边远地区，对外商缺乏吸引力，利用国际资源的意识和能力较弱，对外开放度不高。这些诸多不利因素就影响了甘肃行政体制改革进程，公共管理发展缺少现代化和国际化的一些内涵，使行政管理的组织机构不可避免地存在一些问题。

　　（1）省级公共行政管理职能部门的内部机构设置不合理

　　目前，在省级行政管理职能部门中，内部职能机构设置各有各的业务特色，但普遍存在处室设置结构不合理的现象，即从事公共行政管理职能的专业处室设置较少，而政务辅助职能处室设置过多的问题。比如，甘肃省交通厅的机构设置是：办公室、体改法规处、综合规划处、财务资产管理处、人事处、劳动安全处、建设管理处、科技教育处、离退休干部管理处、工程处、省公路局、交通规划设计院、高等级公路运营管理中心、省交通征稽局等局处室。在14个处室设置中，行政辅助处室就有9个。甘肃省卫生厅的机构设置有：办公室、人事处、规划财务处、卫生法制与监督处、基层卫生与妇幼保健处、医政处、疾病控制处、科教处、外事处、防疫站等10处室，其中，行政辅助处室6个。甘肃省文化厅的机构设置是：办公室（加挂政策法规处的牌子）、计划财务处、人事教育处、艺术处、文化市场处（加挂文化产业处的牌子）、社会文化处、对外文化联络处，其中有3个辅助处室。甘肃省环保局的机构设置为：办公室（加挂人事教育处牌子）、规划财务处、政策法规宣教处、科技监测处、污染控制处、自然生态保护处、开发建设与辐射环境管理处，在7个处室中也有3个是辅助处室。

　　从公共行政管理学的角度分析，在各厅局的公共行政管理职能处室中，行政辅助处室设置得越多，对行政专业处室的业务职能管理工作的制约就越大。因为，辅助处室过多，就必然会蚕食各专业处室的行政业务管理权，使各专业处室逐渐失去实际权力，并造成辅助处室与专业处室之间的权力失衡，从而影响整个厅局公共行政业务专业管理的有效开展。

　　（2）城市居民社区管理的组织机构不健全

　　社区是城市的“细胞”，社区管理是城市行政公共管理的重要基础，是城市行政公共管理的具体环节。但是，甘肃社区建设管理步伐缓慢，明显赶不上城市经济社会发展的需要，与全国社区建设管理水平相比，存在较大差距。

　　以兰州市为例，兰州市的总人口为314万人，其中城市人口184万人，但在三县五区公共行政管理机构的设置上，社区管理机构明显少于乡村管理机构。2004年，兰州市有乡村人口132万人，设有63个乡镇政府、804个村委会；有城市人口182万，只设有46个街道办事处，343个社区管理居委会。与乡村人口和乡村管理机构的数量相比，社区管理机构的数量明显太少。而且社区管理人员文化素质普遍较低，年龄老化问题也较突出。

　　2005年下半年，省政协组织有关人员对甘肃省河西3市4区县、河东2市3区县及兰州市所属2区的32个社区居委会进行调研考察后认为，甘肃省社区建设虽然有了新的进展，但与经济工业化和社会管理城市化、构建和谐社会的需要相比较还有很大差距。为此，省政协建议，要从四个方面加强社区建设。一是建立健全社区党组织领导下的居民自治机制，同时要进一步对社区的职能进行法律定位，明确社区的职能、职责，理顺社区工作关系，变政府的“腿”为居民的“头”。二是按照年轻化、知识化、专业化的要求，采取向社会公开招选、竞争上岗、组织推荐的多种办法，加强干部队伍建设，改进工作方式方法，主动走出去为居民服务。三是将社区办公用房和社区服务设施纳入城市建设总体规划，建设用地实行行政划拨、免费提供、免收市政建设配套费。加强对社区办公和服务设施的管理使用，防止服务设施被挤占、挪用。四是以推进社区服务产业化为重点，全面提升社区建设新水平。按照“大社区”的理念，抓好社区“六大”服务体系建设，即建好基层民政服务、再就业服务、社区一门式服务、社区精神文明服务、社区卫生服务体系和志愿者服务体系，创新社区服务形式，形成特色服务社区。

　　（3）县、区公共行政管理职能部门的人员结构不合理

　　在甘肃省的县、区公共行政管理职能部门中，普遍存在着人员结构不合理、超编现象严重的问题。

　　近年来，甘肃省积极组织实施“人才强省”战略，并采取了一系列行之有效的措施办法，收到良好效果。但是，从经济全球化、政府服务化、行政管理绩效化对公务员队伍建设提出的新要求来看，甘肃省的区、县公务员队伍建设仍存在许多急需解决的问题，尤其是人才结构不合理问题比较突出。

　　甘肃省的各县区的公务员队伍主要由党政干部、业务管理人员、专业技术人员三支人才队伍构成，人员结构不合理主要表现为：一是专业结构不合理。教育、卫生两大系统中的专业技术人员，占县、区专业技术人员的70％以上，而农业技术、业务管理、信息通讯、金融保险等领域的专业人才严重不足。二是城乡人才分布不合理。绝大多数专业人才集中在城区，乡镇特别是偏远乡镇，人才严重短缺。三是素质不高。突出表现在高层次人才严重短缺。在县、区各类人才中，大学本科以上学历的达不到30％，具有高级以上职称的就更少。四是流动不畅。表现为市内外、行业间、城乡间存有政策壁垒，人才流动仍不够畅通。在党政机关、事业单位与企业间，有编制限制；市内与市外有人员调动宏观控制的限制等。

　　另外，在县、区公共行政管理职能部门中，普遍存在着公务员人数超编问题。由于对行政人员的管理不到位，使很多人认为，政府部门的事好做、钱好拿，想尽一切办法进入县、区的行政管理单位。因此，在县、区的一些行政管理部门出现了公务员的编外人员大大多于编内人员。比如，某县的国土资源管理局的公务员编制只有不到20人，可是工作人员却多达50多人。这必然造成人浮于事，办公费用增加，行政效率低下。

　　按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的原则，依法规范行政机关职能，继续推进行政机构改革，制定《甘肃省人民政府机构和编制管理规定》，合理设置政府机构，科学核定人员编制，实现政府职责、机构和编制法定化。

　　（4）乡镇一级农村公共行政组织的职能运作不合理

　　农村公共行政管理组织的主要任务应该是向农村、农民提供公共产品和公共服务。但是，目前甘肃乡镇一级农村公共行政组织运作的最大问题是，乡镇政府仅仅是上级公共行政机构有关农村农民事务政令的执行者，很少充当农村公共事务建设者的角色，向广大农民提供他们所需要的公共产品和公共服务非常有限。而上级公共行政部门下达的政令，主要是指标性的：如何管理、如何收费，强调对农村农民的约束，很少有使农民受益的公益性事业。这样，就使乡镇行政组织经常处在农民利益的对立面，从而增大了乡镇公共行政权力的运转难度。

　　甘肃农村税费改革，对乡镇一级财政体制冲击较大，乡镇财政的收入、开支方式发生很大变化。比如河西走廊的高台县，全县财政收入主要是农业税和农业附加税，收税方式除了农民自愿交纳之外，主要仍靠乡镇干部和村干部去一家一户地收取。村干部收齐农业税后，直接上交给县税务局，或由乡镇政府转交给县税务局乡镇一级财政没有直接的财税收支权。乡镇一级政府的财政开支由县财政局核定下拨。这样，乡镇一级财政的开支权限、开支能力就十分有限，同时也就限制了乡镇政府进行乡村公共事业建设和管理的能力。

　　据我们对高台县三个乡镇的调查发现，南华镇的财政收入2003年为322万元，但财政开支由县财政核定下拨后，除了镇干部的工资外，行政办公费用一年不足3万元。骆驼城乡的财政收入2003年为142．5万元，县财政核定下拨的乡政府办公事务费只有2万元。巷道乡2003年的财政收入为280万元，除了乡村干部的工资外，县级财政每年只给乡政府2．5万元其他用途经费（2003年乡政府实际开支90万元）。从下拨给乡镇财政的款项和数量上就能看出来，县级财政就没有给乡镇政府发展农村公共事业的职能或能力。

　　因此，目前高台县南华镇、骆驼城乡、巷道乡三乡镇的政府和干部尽管已经具有了全面推动农村社会公共事业发展的意识和思路，但是乡一级的财政收入和财政支出全部由县级政府部门控制，乡镇政府每年可动用的财政资金数量非常有限，在其他社会公共事务方面根本没有财力和能力，也就很难在发展农村各种公共事业上有所作为。

　　（二）甘肃非营利公共管理的组织机构分析

　　20世纪80年代以来，无论是在发达国家还是在发展中国家，非营利组织都致力于各种社会问题的解决，积极参加包括社区建设、地方自治、公共政策制定和执行在内的公共管理过程，在现代社会管理中占据十分重要的地位。研究发现，非营利组织不仅为社会提供了新的资源配置体制，满足了社会多元化的需求，而且已经成为多元化时代社会发展与改革的生力军。

　　随着政府职能转变为“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”，非营利组织在社会管理和社会服务中的作用和地位日显突出。特别是中国社会主义市场经济体制的日趋完善，行政管理体制改革的逐渐深入，对非营利组织承担社会管理职能的要求愈来愈迫切。当前，非营利组织的培育和发展已成为社会关注的热点问题。

　　改革开放以来，甘肃非营利公共管理组织，按照非营利组织有关法规，认真履行“自律、维权、协调、服务”的职能，在各自不同行业领域发展过程中，努力使自己成为行业经济和公益事业的开拓者，合规经营和公民行为的自律者，行业利益和公民权益的维护者，市场利益关系和社会利益关系的协调者，行业信息和公益事业的传播者，会员单位和广大民众的服务者。

　　随着经济社会发展和市场经济体制健全，甘肃省非营利组织逐步发育和威熟，并成为一种重要的社会公共管理力量。不过，在甘肃的城市非营利组织和农村非营利组织之间存在着明显的发展不平衡问题，前者的组织机构、体制比较健全，职能作用得到较大发挥；后者的组织机构、体制正在形成过程中，职能作用发挥得不够理想。

　　1．甘肃城市非营利公共管理的组织机构分析

　　甘肃的城市非营利公共管理组织很多，主要从事企业经济活动的协调和服垒，职工权益保护，弱势群体救助等社会公益性事业活动。目前，从组织职能性质夹看，甘肃城市非营利公共管理组织主要分三大类：行业协会、工会组织和公益性组织。

　　（1）行业协会的发展分析

　　行业协会作为由同行业企业以及其他经济组织依法自愿组成的非营利性公共管理组织，服务于企业、服务于行业，是在市场经济条件下连接政府、企业、市场之间的桥梁和纽带，也是承接政府职能转变的载体。截至2005年上半年，甘肃全省登记的行业协会约953家，其中，省级282个，市（州）级332个，县（区）级339个，主要分布在工业制造、商业流通、建设交通、信息科技、农业产品、金融、现代服务等行业。目前，甘肃的行业协会大致可分为三种类型：

　　一是由政府部门发起成立。如省工商联合会、省商业联合会、省物流与采购联合会、省轻工业联合会、省工艺美术协会、省勘察设计协会、省美术家协会、省律师协会、省消费者协会、甘肃省书法家协会、省保险行业协会、省会计师协会、省科学技术协会、省监理协会、省慈善协会、省红十字协会、省注册会计师协会等协会组织就属于这一类型。政府部门发起成立的协会，人财物依附于所属业务主管部门，大多与所属部门合署办公，人员相互交叉，会长、秘书长直接由部门领导兼任，协会工作主要依靠行政力量推动。这类协会约占甘肃省整个行业协会的50％以上。其优势是会员覆盖面广，工作推动力强，协会的人财物和活动经费有保障。但其弊端也很明显，协会独立性不强，易受部门利益左右，工作中行政色彩浓厚，管理重于服务，公信度不高。一些协会甚至只收费，不服务，失去了协会存在的基础。

　　二是由政府行政管理部门在机构改革中转制形成的行业协会，约占行业协会的30％左右。比如甘肃省石化工业协会、甘肃省电力行业协会、甘肃省通信行业协会、甘肃省轻纺行业协会、甘肃省饭店协会、甘肃省建筑业联合会、甘肃省粮食行业协会、甘肃省水泥行业协会、甘肃省电子行业协会、甘肃省农村信用社行业协会、甘肃省银行业协会、甘肃省塑料协会、甘肃省服装行业协会、甘肃省五金制品行业协会、甘肃省酿酒工业协会、甘肃省软件行业协会等协会组织。这些协会虽然已经取掉了“官帽”，但协会领导仍由政府任命，原政府行政人员转任协会工作人员，定程度上仍保留了官办色彩，但协会的性质和职能比较明确，工作方式有了较大的转变，服务意识逐步增强，工作开展得比较活跃。

　　三是由企业自愿发起成立的协会。一些企业在市场经营活动中，已经意识到成立行业协会的重要性，从而联合其他企业共同发起成立了自己的行业协会。这一类型的协会组织有：甘肃省乳制品饮料行业协会、兰州牛肉拉面行业协会、甘肃省拍卖师协会、甘肃省技术市场协会、兰州市饭店与餐饮行业协会、甘肃省美发美容协会、甘肃省洗染行业协会、兰州市出租汽车行业协会、甘肃省浙江企业联合会等等。这类行业协会的大多数是由民营企业自发形成，目的是通过行业协会的自律管理和自我服务，求得公平的竞争环境，促进行业内企业共同发展。目前，这类行业协会数量较少，但其独立性较强，基本遵循“人会自愿、领导自选、人员自聘、经费自筹、会务自理”的原则，运作比较规范。但也存在会员数量少，覆盖面小，行业代表性不强等问题。

　　近几年，随着市场经济体制的健全以及省委、省政府的高度重视，甘肃省行业协会组织逐步发育和成熟，在地方公共管理中发挥着重要作用，并出现了一批对行业发展和公益事业做出优异成绩的协会组织。2004年12月，民政部表彰500多家全国先进民间组织，其中有甘肃省的兰州市出租汽车行业协会、甘肃省天水市民间组织联合会、甘肃省酒泉市养殖业协会、甘肃省饭店协会、甘肃省电力行业协会、甘肃省建筑业联合会、甘肃省慈善总会、兰州童鹤赡养院、甘肃省医学会、兰州铁路法学会等13个协会组织。

　　（2）工会组织的发展分析

　　工会作为全省企事业单位的群众性组织，一直是代表职工利益、维护职工权益的非营利公共组织，也是甘肃省城市公共管理的重要组成部分。

　　改革开放以来，甘肃工会组织在基层工会数量、工会制度建设、入会职工率、维护职工权益、工作效益上等方面获得明显发展。1990年至2004年，甘肃基层工会数量由11545个增加到23061个，会员人数由161．14万人扩大为195．35万人，职工入会率由90％上升为94．6％，工会专职干部人员由9903人下降为6279人。

　　近两年，甘肃工会的组织运作制度更加健全，推动了企事业单位的民主化管理。2004年，全省有3771户公有制企事业单位和643户非公有制企业分别建立了职代会制度，年内召开职代会的单位达到90．69％；另外，有3728户企业建立了职代会民主评议领导干部制度，有3424户企业建立了业务招待费向职代会报告制度。与此同时，省总工会筹备召开了全省厂务公开工作会议，在甘肃省厂务公开领导小组审定后，向全省企业下发了《甘肃省厂务公开工作基本规范》，推广了一些单位的厂务公开先进经验。目前，全省已有95．8％的国有、集体及控股企业推行了厂务公开机制；有93．1％的教科文卫等事业单位的校（院、所）务实行了经常性公开；有1000余家非公有制企业实行不同程度的厂务公开。

　　维护职工权益工作得到了进一步加强。工会的主要社会职责就是维护职工权益。2004年，省总工会在与省政府的第十次联席会议上向政府提出：督促企业解决拖欠职工工资问题，重视国有企业破产与改制中的职工失业问题，做好工人技师的培养和评聘工作，督促企业认真落实职工加班工资规定，解决困难劳模生活补助和经静性送温暖工作所需资金等具体建议，并得到了省政府的大力支持。省总工会还向省人大提出，坚决纠正和认真查处严重违反《劳动法》和侵犯职工合法权益的行为，引起省人大常委会的高度重视，并向省政府提出了整改要求。

　　目前，全省签订单位、区域性、行业性集体合同4424个，覆盖单位8386个，覆盖职工176．16万人。全省有1988个单位就职工工资问题进行了集体协商、签订了工资协议。全省订立劳动合同的企业职工达145万人，劳动合同签订率达91％。全省基层工会普遍建立了特困职工档案制度，已为7．19万个特困职工建立了档案。全省参加职工互助补充保险的职工达34．7万人，有1．3万名职工享受了互助保险待遇。

　　甘肃工会在加强维护职工权益的同时，还通过组织各种群众性竞赛活动，提高职工的职业素质。2003年，全省有54万多职工参加了各种形式的劳动竞赛，被采纳实施的合理化建议28609件，实现技术发明项目23638项，实现技术革新项目325项，总结推广先进操作法1108项，推广新技术238项，有效地推动了经济发展和技术进步。2004年，省总工会联合省劳动和社会保障厅、省人事厅、省国资委、省经委启动了全省百万职工职业技能素质提升活动，举办了“长庆杯”职工技能大赛。各级工会采取多种形式，继续开展以岗位练兵、技术比武、劳动竞赛、评选表彰技术创新能手为主要内容的经济技术创新活动，促进了职工技术素质的提高。

　　（3）城市福利机构的发展分析

　　甘肃省各级政府积极落实新一届党中央提出的“以人为本”理念，积极建立社会福利机构，大力发展社会福利事业，全力构建甘肃和谐社会。近两年来，从甘肃经济相对滞后、社会福利事业发展资金投入不足的实际出发，制定了推进城市社会福利社会化的优惠政策和措施办法，鼓励企事业单位和社会各界群众多形式、多渠道投融资，建成临夏市东关敬老院、兰州铁路老年公寓、省建工医院老年公寓、武威劳动老年公寓等一批福利机构。

　　近几年，甘肃城市福利机构逐渐增多。在2002年至2004年期间，优抚事业单位由43个扩大为52个，工作人员由420人增加为432人；城市社会福利事业单位由24个扩大为677个，工作人员由546人增加为1570人，床位由1913个增加为9827个，收养人员由1987人增加为5702人。其中，社会福利院由19个增为20个，儿童福利院由2个增为4个，社会福利精神病院由3个增为4个。到2005年初，全省已拥有省一级福利院8所，省二级福利院11所；现有80％的福利事业单位被命名为“精神文明单位”或“文明服务示范窗口单位”，90％的福利事业单位达到规范化、标准化的要求。

　　城市社会福利事业单位数量的迅速增长，主要是大多数城市新开设了许多救助中心、救助站，以及积极实施关怀老年人活动的“星光计划”项目设施。从2004一年下半年开始，甘肃省集中投入以福利金为主的各类资金近2亿元，组织实施“星光计划”项目538个。

　　近两年，甘肃省的各救助工作部门转变观念，规范救助制度，狠抓服务质量，救助工作由被动施救向主动救助转变。兰州救助站在6个街道办事处设立了48个社区救助点，在主要街道和有关部门附近装置了救助导示牌，站上还组织专人专车在火车站、广场等繁华地带、主要街道和风景游览区对流浪乞讨人员进行救助劝导。为给受助人员营造一个临时温馨的家，天水救助站千方百计改善居住生活条件，为受助人员洗澡、理发、换穿清洁衣服，并给流浪儿童提供学习和娱乐场所。张掖救助站实行24小时值班制，开水、热水全天候供应。据不完全统计，救助管理工作实施两年来，全省36个救助管理站共救助困难人员10859人，其中少年儿童1954人，占18％。救助管理工作在保持社会稳定，为民解难，提升城市管理水平，体现党和政府为民执政宗旨方面，发挥了应有作用。

　　福利机构的快速发展，需要政策扶持，但福利机构的快速发展势必会带来一些问题。如收费问题、服务人员的素质和培训问题。由于今后大部分福利机构都是社会力量兴办，它们的所有权和经营权都不再是“公家”的，政府如何进行监控，如何保证这些机构能高质量地服务群众，就不得不重点考虑。尤其是养老院关系到社会和谐，更关系到人伦道德，关系到生命。在很多人的观念里，对福利机构有着种种顾虑和偏见，缘由就是对这些问题不放心。

　　2．甘肃农村非营利公共管理的组织机构分析

　　随着农业产业化、市场化，甘肃农村非营利公共管理组织也从无到有、逐渐成长壮大。农村非营利组织主要从事农业经济活动的合作协调、农业生产的市场化服务、农民社会生活管理与服务、农民权益保护、弱势群体救助等农村公益性事业活动。目前，从组织职能来看，甘肃农村非营利公共管理组织主要分三大类：农业专业合作协会、农村服务性组织和养老救济公益性组织。

　　（1）农村专业合作组织的发展分析

　　农业专业协会和农村行业协会是将独自的、分散的、无组织的小农经济转变成为自主的、集中的、有组织的现代化农村经济的合作组织。农村专业合作经济组织是在社会主义市场经济和农村商品经济发展的过程中，以现代西方农村合作经济理论为指导，结合我国农村实际情况，为了解决农户个体经营与大市场不相适应的问题而产生和发展起来的。它不触动家庭经营体制，不影响生产经营自主权和家庭财产所有权，反而会在新的层次和意义上，深化和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，推动和完善社会主义市场经济的发展。

　　新型合作经济组织建立在农民自愿的基础之上，对合作组织的管理以经济和法律的手段为主，贯彻“人社自愿、退社自由”的原则，实行民主管理。新型农村合作经济组织的出现顺应市场经济发展的客观规律，是农业生产力发展的要求和结果，是农民自愿自助、自我服务的产物，其组织制度是自愿组合、民主管理。

　　在20世纪的80年代至90年代中期，甘肃农村合作经济组织无论是组织规模、业务内容、经济实力，还是服务功能、合作程度、社会地位等方面，与东南沿海发达地区的农业合作社相比，都有很大的差距。近几年，随着甘肃农业经济产业化水平的提升和省委、省政府对农业专业化合作组织的重视，加上各级地方政府的农业主管部门和民政部门开始注重对农业专业经济协会、农村行业协会组织的培育发展，加强对农村民间组织管理干部和财务人员的培训，甘肃农村专业合作经济组织有了较大发展。

　　为了推动甘肃农村专业合作组织的制度建设和管理队伍建设，2004年，省有关主管部门组织印发了《甘肃省农民专业合作经济组织示范章程》，制定了《甘肃省农民专业合作经济组织培训工作规划》和《甘肃省农民专业合作经济组织经营管理人才培训工程实施方案》，并在几个县展开农民专业合作经济组织建设的试点工作。

　　2004年10月，为加快和规范甘肃省农民专业合作经济组织的发展，提高农民的组织化程度和抗御风险的能力，甘肃省委、省政府联合下发了《关于大力发展农民专业合作经济组织的意见》，明确了农民专业合作经济组织的法律地位，并提出：要经过3至5年的努力，力争使全省农业特色优势产业和大宗农产品生产基地普遍建立起专业合作经济组织，争取有30％左右的农户加入农民专业合作经济组织，有50％左右的主要农产品通过专业合作经济组织加工和销售。在这一文件精神推动下，全省农业专业合作组织迅速发展。2005年，甘肃全省的各类农民专业合作组织已经达到了3007个，特别是农产品行业协会就有316个。这些协会和专业合作经营组织在帮助农民开展农产品生产、加工和销售方面都发挥了很好的作用。

　　为了支持地方特色农业的专业化、产业化，甘肃省成立了由16个部门参加的农业专业化产业化经营领导小组，直接管理特色农业和农业专业合作组织的发展。制定了马铃薯、中药材、制种业等14个优势产业的发展规划，引导优势产业向优势产区集中。同时为农副产品的运输开辟了“绿色通道”，设立了每年8500万元的各类专项扶持资金，重点扶持优势农业产业、龙头企业、建设项目和建设基地。在此基础上，甘肃省农牧厅筛选确定了41个农民专业合作组织和3个县开展试点，把农业产业化与农业专业合作组织建设结合起来，有效地推动全省特色农业的专业化进程。

　　2005年上半年，甘肃省农产品出口创汇达6788万美元，同比增长62％，其中当归、党参、黄（红）芪、大黄、甘草五大药材出口量占全国的80％以上。优势特色产业的集中发展，壮大了甘肃的农业，也成了甘肃农民富起来的主要渠道，仅在甘肃省定西市，现在农民每年从马铃薯产业中得到的纯收入就超过整个农民人均纯收入的40％。与此同时，优势特色农业的初具规模，也吸引来了很多大型农产品加工企业。

　　（2）农村生产技术服务组织的改进分析

　　农村生产技术服务组织主要是农技服务机构。近两年，甘肃省有关主管部门把农村生产技术服务组织的建设工作重点，放在巩固原有农技服务机构的基础上，努力提高他们的优化服务功能。

　　2005年，甘肃省有县、乡两级农业技术推广服务机构5908个，编内职工23464人。甘肃省在乡镇开展公益性农技推广服务机构的改革，乡镇农技机构实现公益性职能与经营性服务的剥离，凸现了公益性职能。近两年，在农业技术推广服务上，各级主管部门做了大量工作：2004年，在14个市州建立农畜产品质量安全检测检验中心，在43个县组建了县级农产品质量安全质量检测站和一批快速检测点；农技推广服务机构还组织实施新品种新技术引进推广计划，2004年引进推广新品种4100多个，示范推广新技术2000万亩；加强农民科技教育与培训工作，2004年组织培训“绿证”学员14万人，农民55万人。但是，目前，全省农技推广服务组织机构仍存在一些问题亟待解决：

　　一是农业技术推广经费历来偏紧。近年来，一些地方硬性削减农业技术推广经费，使得农业技术推广工作“雪上加霜”，农业技术推广人员待遇低、办公条件差，很多乡镇机构没有基本的试验示范仪器和培训宣传设备，推广工作处于“一张嘴、两条腿”的状态。全省乡镇农业技术推广机构中，全额拨款的只占64．2％，不少地方的推广机构迫于经费压力，把主要精力放在创收上，无暇顾及推广工作。

　　二是乡镇农技推广体系与县级体系存在脱节问题。自2001年机构改革后，县级农技推广体系只能是业务指导的作用，没有了人、财、物的管理，而乡镇从事推广的人员变动频繁，个别镇乡人员一年可以换三四次，连培训都无法跟上。

　　三是一些领导特别是乡镇领导对农技推广工作的认识模糊，对推广工作重视程度不够。一些地方在使用农技推广岗位时只是安人填位，而不是考虑人员是否有专业知识和技能，致使工作开展困难。有些乡镇农技推广体系机构改革后归并于农业服务中心，专职不专。个别乡镇从事农技推广的只有1人，并承担其他业务工作，致使工作创新不够，工作显得被动，农民群众有意见。

　　目前，甘肃基层农业技术推广体系已无法适应市场经济发展要求，影响了基层农业技术推广基本职能的发挥和技术服务水平的提高。对此，省政协专门组织人员对这一问题进行调研，提出了《关于甘肃省农业技术推广体系现状、存在问题及发展建议》的提案。省政协认为，甘肃农业生产条件严酷，农民文化层次不高，农业技术推广成本高，这决定了农业技术推广必须是公益性的，需要国家农业技术推广部门发挥主导作用。

　　提案建议，必须确定农业技术推广体系的公益性职能，切实保障国家农技推广体系的稳定，在编人员经费列入财政预算，建立以政府为主导，国家专业技术推广机构、科研院所、农民技术协会相结合的农业技术服务网络。农业技术推广部门要深化用人机制改革，推行竞争上岗制度，完善岗位管理，改革分配制度，调动科技人员工作积极性。要深化服务意识，拓宽服务领域，增强服务功能，高度重视技术创新，依靠先进技术支撑和培育特色农业产业。要进一步加快农业技术推广信息服务网建设，及时为农民提供农业技术和市场信息，帮助农民增收致富。

　　据悉，国家农业部、人事部、科技部和财政部等部委正在进行基层农业技术推广体系改革试点工作，兰州市安宁区被列为10个试点县区之一。省农牧厅等部门负责人表示，将充分研究和采纳政协提案提出的意见和建议，以试点工作为契机，加大农技推广经费支持，努力深化农技推广机构改革，使农技推广体系切实发挥作用。

　　（3）农村计划生育服务组织的发展分析

　　农村计划生育服务工作直接关系到国家“计划生育”这一基本国策的落实，也关系到国民经济社会发展战略的实现，因此，农村计划生育服务工作是一项完全的社会公益性服务。在2005年，甘肃全省共有农村乡镇计划生育服务站1383个，为2063．56万乡村人口提供计划生育公益性服务。

　　在有关部门和计划生育服务工作人员的努力下，甘肃农村计划生育技术服务水平和能力不断提高。全省2004年内建成规范化乡镇计划生育服务站290个，使规范化乡镇计划生育服务站达到650个，占乡镇计划生育服务站总数的47％。乡镇计划生育服务站的高级专业技术职称人员达到了17人。

　　在甘肃农村经济较为发达的河西地区，农村计划生育服务工作已进入一个新的发展阶段。作为农村社会公益性事业的计划生育服务活动已经系统化，并与农村社会保障事业相结合，成为建立农村和谐社会的重要环节。在甘肃张掖市的甘州区，区委、区政府和计划生育职能部门结合本区实际情况，建立健全乡村计划生育服务体系，把计划生育工作的核心机制由处罚为主转变为以奖励为主。

　　甘州区始终把计划生育基层基础工作摆到重中之重的位置，选拔配备好乡镇计划生育办公室人员，把解决村级工作薄弱的问题提到十分重要的位置，在村社确定专兼职工作人员，并建立计划生育自管小组，健全计划生育协会。全区22个乡镇全部建立计划生育办公室，配备专职干部125名，确定村计划生育专职工作人员245人，宣传员1997名，育龄妇女自管小组1997个；各村社还成立了计划生育协会，并千方百计解决基层工作人员的报酬，较好地调动了他们的工作积极性。目前，全区已建成计划生育合格村233个。

　　近年来，甘州区积极调整财政预算，进一步加大计划生育经费投入，大力改善计划生育技术服务条件，先后投资400多万元，添置了区服务站医疗设备，对乡镇计生服务所进行了改扩建。2004年，全区21个乡业务用房均达到了60平方米以上，全部配备了多功能手术床、电动吸引器、乳腺诊断仪、妇科治疗仪、B超等医疗器械；全区245个村都按标准建立了计划生育服务室，配备了服务床、药具箱等基本设施。建立健全了以区服务站为龙头，乡服务所为主体，村服务室为基础的计划生育技术网络。

　　3．非营利公共管理组织的特点

　　近几年，随着市场经济体制的健全、民营经济发展的加快、农业经济产业化的推进，以及省委、省政府有关构建和谐社会的法规、政策的制定与实施，甘肃各种非营利组织迅速成长，在城乡各个领域逐渐成为重要的公共管理力量。但是，甘肃经济相对落后，公共财力严重不足，尤其是农村发展水平过于滞后，使一些领域的乡村非营利组织建设缓慢、步履艰难。目前，甘肃全省非营利组织发展具有如下几个特点和问题：

　　第一，城市民营行业协会迅速突起

　　随着着国有企业改制尤其是民营经济的发展，以及省委、省政府对发展民营经济和建立健全行业协会的高度重视，全省民营企业组建的各类行业协会组织迅速发展，行业协会数量明显增加，行业协会的规模不断扩大。据统计，在2003年和2004年两年内，甘肃省民营企业新建的行业协会、同业商会就有132个，使全省民营经济领域的行业基层协会、商会总数达到320个。2004年，甘肃工商联合会新增会员4659户，使全省工商联会员总数达到42096户。这些民营企业组建的行业协会虽然行业差异较大，条件和基础各不相同，但在加强行业自律和自我保护、协助政府部门加强行业管理方面均发挥了重要作用。

　　第二，农民专业合作经济组织快速发展

　　随着农业产业化步伐的加快和甘肃农民专业合作组织法规的颁布，全省农村专业合作组织进入较快发展时期。2003年，全省农民专业合作经济组织达到2607个，会员达到11．3万人。2005年，全省各类农民专业合作组织增加为3007个，其中农产品行业协会就有316个。农民专业合作组织的快速发展，与省委、省政府的高度重视和大力支持有直接关系。为了加快和规范农民专业合作经济组织的发展，提高农民的组织化程度和抗御风险的能力，甘肃省颁布了《关于大力发展农民专业合作经济组织的意见》，加大了对农民专业合作经济组织的财政和政策支持力度，明文规定：各级政府要在财政预算中安排专门资金，用于支持农民专业合作经济组织的发展，并逐年增加。2004年，省计委、省财政厅、省扶贫办共安排400万元加以扶持。在税费方面，对农民专业合作经济组织围绕成员的生产和销售从事的服务活动，按农民自产自销、自买自用对待，不收取税费。农民专业合作经济组织兴办的经济实体，享受民营企业和农业产业化龙头企业的各项优惠政策。对农产品运输检疫和苗木运输办证等，要简化手续，降低收费。对农民专业合作经济组织大宗鲜活农产品运销比照省内专业运输公司的优惠幅度给予减征。

　　第三，行业协会职能与政府行政职能交叉重合

　　目前，在甘肃各种非营利组织尤其是行业协会中存在着协会职能和政府职能交叉不分的问题。一方面由于政府继续承担着一些应该由行业协会承担的职能，两者处于职能交叉重合，甚至相互竞争，一些政府部门舍不得放权，不给行业协会赋予应有的职能，使得行业协会发挥作用的空间狭小，特别涉及到一些经济利益问题时，存在本位主义、部门主义倾向，给行业协会开展工作增加了困难。另一方面，一些行业协会对自身的职能定位认识不清晰，主动为会员提供服务意识不高，协会的自律、协调、服务及行业管理职能发挥不够；一些协会甚至长期只收会费，不服务，引起会员的不满；少数协会在行业管理中掺杂着政府行为，充当了“二政府”的角色，使协会缺乏亲和力，凝聚力和号召力。这就要求应尽快规范政府管理部门和行业协会的管理行为，分清职能，各行其职。

　　第四，社会福利机构建设不足

　　由于经济发展落后，社会财力资源有限，以及各项政策不到位，甘肃省的社会福利事业发展缓慢，社会福利单位数量少，尤其是社会福利社会化工作严重滞后。从统计资料看，2002年，全省有城镇、乡村集体办养老院677所，工作人员1049人，而2004年有城镇、乡村集体办养老院645所，工作人员966人，两者在数量上都有所减少。据民政部社会福利社会化调研组的报告说，在2004年，甘肃省还有一些县没有福利机构。作为省会城市的兰州市，社会福利机构发展也不理想。目前，兰州市已经进入人口老龄化城市，全市60岁以上的老年人口已达36．3万多人，占全市总人口的12．7％，老年人口以年3％左右的速度增长，孤寡老人、空巢老人亦逐年增多；全市现有残疾人14．2万多人，占全市总人口的4．6％，而2004年兰州市仅有市属福利事业单位5家，民办福利机构6家，乡镇敬老院38家，设置床位仅1297张，占全市老年人数的0．035‰，与国家提出的“九五”期间要使每个县区都有一所综合型社会福利机构，老年人集中供养床位达到每千人10张以上的要求相差甚远。

　　（三）甘肃公共行业社会化服务的组织机构分析

　　从行业服务领域和服务性质看，即行业的公共性和服务性分析，甘肃省公共行业主要包括电力、交通、通信、市政、教育、文化、卫生等社会服务部门。公共行业是关系国计民生的重要服务行业。由于公共行业与百姓切身利益有关、社会反响较大，属于政府部门严格控制监管的社会服务领域。近几年，随着公共行业社会化、市场化的发展，以及政府行政体制改革的推进，公共行业管理制度发生了重大变化，甘肃公共行业管理组织机构出现多样化趋势。

　　1．省级公共行业社会化服务的组织机构分析 近几年，在中央政府有关改革精神指导下，省委、省政府顺应市场化、社会化发展的要求，积极推动公共行业行政管理体制改革，使省级公共行业管理体制发生重大变化，政府部门的行政管理机构越来越少，市场化的公司运营管理机构不断增加。目前，甘肃省级公共行业的政府行政管理机构仅有省教育厅、省卫生厅、省文化厅、省交通厅、省建设厅、省出版局、省环保局、甘肃省通信管理局、甘肃省邮政局等行业管理部门，其余的公共行业管理都实行市场化运作，企业化管理。从目前的状况来看，省级公共行业的组织机构以制定公共行业发展政策和发展规划为主，向居民提供公共行业的社会化服务活动相对较少。甘肃省级公共行业社会化服务的组织机构可以分为四类：

　　（1）省级公共行业社会化服务的行政管理机构

　　甘肃全省公共行业社会化服务的行政管理机构，包括省教育厅、省卫生厅、省文化厅、省交通厅、省建设厅、省科技厅、省出版局、省食品药品监督管理局、省环保局等公共行业管理部门。它们分别在不同公共行业代表省政府行使行政管理权，其具有以下几个方面的行业管理职责：一是贯彻执行国家有关公共行业的方针政策、法律法规，拟订全省公共行业发展战略、方针、政策，并监督执行；二是制订各自公共行业的发展规划、中长期计划和年度计划并组织实施，负责各自公共行业统计和信息引导工作；三是指导各自公共行业的体制改革工作，维护公共行业的平等竞争秩序，引导公共行业优化结构、协调发展；四是组织公共行业设施的建设、维护和管理，负责公共行业项目的前期工作、立项审查、项目实施和竣工验收，组织处理公共行业的突发事件和公共危机；五是管理各自公共行业的市场建设，负责公共产品、公共服务的质量监督、工程招标和价格监控等行业管理，负责公共行业企业的资质、资信的审查、报批和管理工作；六是组织协调公共行业建设资金的筹集，负责政府给公共行业拨付资金的管理、使用和监督，审定厅属事业费预决算及各项财务计划，并监督执行，监督管理厅属公共企业、公共事业单位的国有资产；七是指导公共行业的职工教育、培训、队伍建设和精神文明建设，负责管理厅属学校；八是在全省范围内指导各自公共行业的行政执法工作，组织起草地方性公共行业法规规章，负责公共行业的行政执法监督检查、行政复议等管理工作；九是承办省委、省政府交办的其他工作。

　　（2）中央在省公共行业社会化服务的行政管理机构

　　目前，中央在省公共行业社会化服务的行政管理机构，包括甘肃省通信管理局、甘肃省邮政局、甘肃银监局、兰州铁路局、甘肃保监局等行业管理部门。中央在省的行业行政管理机构实行以中央为主的垂直统一管理体制。在以部为主的部省双重领导下，行使全省不同公共行业的行政管理职能。它们一般具有以下几个方面的公共行业管理职责：一是贯彻执行国家关于各自行业管理的方针政策和法律、法规，对全省有关公共行业发展实行统筹规划与业务管理；二是负责受理、核发全省有关公共行业的企业业务经营许可证和公共设施管理，与地方价格管理部门和质量技术监督部门一起共同监督、管理全省有关公共行业的服务价格和服务质量；三是保证全省公用设施的正常运转，以及与全国的互联互通和公平接人，协调有关企事业单位之间的经济与业务关系；四是根据授权，负责有关公共行业资源的分配与管理；五是对全省有关公共行业内的违法、违规行为进行依法查处，保护消费者利益，维护行业市场秩序；六是监测、分析辖区内行业市场运行情况，预警与防范辖区内行业风险，并将有关重大事项及时上报；七是承办中央部委和省政府交办的其他工作。

　　（3）省级公共行业社会化服务的事业单位机构

　　目前，甘肃省级公共行业社会化服务的事业单位机构，包括省文史馆、省图书馆、省人民出版社、省广播电影电视总台、各高等院校、省属医院、省属文化机构、中央和省属科研机构等各种类型的公共事业单位。省级公共事业单位机构是指在全省范围内以社会公益事业为目的，由政府举办或由其他组织利用国有资产举办的，依法取得法人资格的，从事教育、科技、文化、卫生、环保等活动的社会服务组织。事业单位的产出，主要是科研成果、书籍、报刊等精神产品和教书育人、救死扶伤等公益性服务行为。政府作为事业单位的举办主体，一方面通过公共财政兴办各类公益事业，弥补市场缺陷，为公众提供公共产品和服务；另一方面，作为资产所有者，同其他投资者一样要求自己的资产得到保值增值，并获得一定的效益。省级公共事业单位的特点有：一是为全省提供公共产品和公共服务；二是单位资产属于国有资产；三是省财政给予一定数量的拨款补贴；四是具有一定的行政管理职能；五是拥有一些经营活动，对消费者服务收取一定的费用；六是采用一定的行政管理模式等等。

　　（4）省级公共行业社会化服务的企业机构

　　甘肃省级公共行业社会化服务的企业机构，包括甘肃省电力公司、甘肃省电信有限公司、甘肃移动通信有限责任公司、甘肃省新华书店、甘肃省电影发行公司、甘肃省公路总公司等企业。由于企业隶属关系的调整，大量的公共行业业务都划归中央直属企业或市属企业，使省属公共行业的企业数量非常有限。省级公共企业单位的特点有：一是为全省消费者提供公共产品和公共服务；二是企业属于国有企业；三是市场经营具有一定的垄断性；四是企业管理活动多于经营活动；五是经营活动和价格波动受到有关部门的监控等等。

　　2．市州级公共行业社会化服务的组织机构分析

　　近几年，随着城市公共行业社会化、市场化的发展，以及城市行政体制改革的推进，甘肃各市州公共行业管理制度也发生了不同程度的变化。由于市州政府行政部门面临着大量具体的公共行业建设管理任务，因而公共行业管理的组织机构变化没有省级公共行业行政管理机构变化大或多，在许多公共行业还设有政府行政管理部门；同时，在很多公共行业既设有行政管理机构，又实行市场化、企业化的运营管理模式；在一些公共行业领域，企业经营活动也比较突出。

　　（1）市州级公共行业行政管理机构

　　目前，甘肃各市州公共行业的行政管理机构主要有：市教育局、市卫生局、市交通局、市国土资源局、市水利局、市文化出版局、市环保局、市广播电影电视局、市房地产局、市旅游局、市政工程管理处、市园林局等行政管理部门。但在公共行业的政府行政管理部门设置上，城市之间还是有一定差异的。如酒泉市在水利和电力两个行业设有一个行政管理机构——市水利电力局，而兰州市设有市水利局；酒泉市设有市国土资源局、建设局，而兰州市只设有市规划国土资源局；另外，兰州市设有市园林局，而酒泉市却没有这一机构设置。

　　市州公共行业的行政管理机构职能与省级公共行业的行政管理机构职能比较相似，拥有很多具体的行业管理职能，尤其是执法监督检查工作量比较大。由于行政机构调整合并，使一些城市公共行业行政管理职能扩大，管理任务非常繁重。如兰州市规划国土资源局的主要职责，包含了城市规划、土地资源、矿产资源和市政工程、房地产公司业务等行业管理工作。

　　（2）市级公共行业社会化服务的事业单位机构

　　目前，甘肃市级公共行业社会化服务的事业单位机构，包括市图书馆、市博物馆、市广播电影电视台、中小学校、市属医院、公共卫生、环保绿化、市政服务、文化机构、市属科研单位等各类公共事业单位。市级公共事业单位一般是由地方政府财政创办的，拥有法人资格的，从事教育、文化、卫生、医疗、市政等公益性活动的社会服务组织。由于要直接面对居民，从事大量的具体的公益性服务事业，市级公共事业单位的数量规模比较庞大，目前甘肃各市州的事业单位数量都在100个以上，其中财政全额拨款占60％，差额补贴的占10％。市级公共事业单位可以分为三类：一是纯公益性事业单位。它们不从事经营活动，不以营利为目的，经费来源基本上实行全额财政拨款。如从事基础教育的中小学校、图书馆、市政机构、福利事业单位、社会救助机构等。二是半公益性事业单位。它们从事的业务活动已经带有一定的经营性，营利已经成为重要目标，但仍不能自给自足，部分业务经费需要财政拨款。如市属科研机构、医院、职业学校等。三是市场化事业单位。它们的业务活动尽管带有一定的公益性，但基本已经走向市场，营利已经成为主要目标；由于竞争力较弱，仍需要财政给予一定的补助。如报刊、文艺团体、机关招待所、后勤服务中心、旅游风景区等。近几年，为了提高公共产品和公共服务的供给效益，在城市环卫、城市绿化、道路养护、市政建设、公共场所管理等公共事业单位管理中引入了市场竞争机制。通过竞争机制，为政府提供公共产品找到客观的预算参照标准，以实现花同样的钱，办更多更好的事；这也有利于提高公共产品的质量和社会服务水平，推动事业单位进行管理创新。

　　（3）市级公共行业社会化服务的企业机构

　　改革开放以来，随着城市公共行业社会化、市场化，甘肃各市州的很多公共行业撤销行政管理机构，实行市场化经营、公司化管理模式。比如，在兰州市公共行业领域就拥有很多大型公共企业：兰州燃气化工集团公司、兰州市政工程总公司、兰州西固热电有限责任公司、兰州市热力公司、兰州供水集团有限公司、兰州供电公司、兰州工交集团有限公司、兰州铁通分公司等等。市级公共企业单位的特点有：一是为全市居民提供特定的公共产品和公共服务；二是企业资产属于国有资产或国家控股；三是市场经营具有一定的垄断性；四是企业经营受到政府干预较多；五是企业经营行为日益市场化；六是企业领导人由政府部门任命；六是企业经营效益普遍较好；七是经营活动和价格波动受到有关部门的严格监控等等。

　　三、甘肃公共产品、公共服务的供给与需求

　　生产和提供公共产品、公共服务，一直是公共管理部门的天然职责。公共经济学和公共行政管理学认为，市场经济存在着不完备性和市场失灵的现象，导致市场不能有效地提供公共产品和公共服务；为了满足社会民众、企事业单位对公共产品、公共服务的庞大需求，政府、非营利组织等公共管理部门应该弥补市场的这一缺陷，向社会民众直接提供公共产品和公共服务。

　　公共产品、公共服务是指广大国民、企事业单位可以共享的社会基本公共福利事业，一般包括国防、公共卫生、医疗保健、教育、环保、文化、公共设施等领域的产品与服务。公共产品、公共服务一般由政府部门直接提供，或政府以公共财政援助的方式由企事业单位提供，由此保证民众生活的基本需求和经济、社会活动的正常运行。

　　改革开放以来，甘肃公共管理部门向全省居民、企事业单位提供了大量的公共产品、公共服务，初步确保了人民群众基本生存、日常生活和国民经济社会活动的运转。同时，由于甘肃经济落后和财力资源有限，在一些社会公共领域还存在着公共产品、公共服务满足不了人们生活日益提高和社会发展的要求，公共产品的数量短缺、公共服务的质量不高等问题。

　　（一）甘肃城市公共产品、公共服务的供给和需求

　　随着城市经济发展和城市人口增长，甘肃城市公共产品、公共服务的供给能力也在不断提高。但是，近十几年来，由于甘肃的城市人口迅猛增长、城市区域迅速扩大，公共产品、公共服务的供给总体上还是满足不了需求的快速增长。

　　1．城市公共产品、公共服务的供给

　　改革开放以来，甘肃城市公共产品、公共服务供给能力逐年提高。1990年至2004年，甘肃城市公用事业有较大发展。城区面积由1990年的351平方公里增至2004年的502平方公里，城市人口密度（人／平方公里）由80增至94；全省城市自来水年供水量由1990年的66658万吨增为2004年的68674万吨，生活用水量由12800万吨增为17930万吨，用水普及率由44．11％升为83．95％；全省城市公共汽（电）车总数由1990年的991辆增为2004年的4120辆，平均每万人城市人口拥有量从1．69辆增为10．17辆，铺装道路面积由1601万平方米增至6780万平方米，下水道长度由1071公里增至3651公里；煤气家庭用量由1990年的902万立方米增至2004年的5712万立方米，用气普及率由11．07％上升为55．17％；城区绿化覆盖面积由1990年的293万平方米增为2004年的14981万平方米，人均园林地面积从16．23平方米扩大为23．64平方米。

　　（1）公共电力供给

　　甘肃电力树立为地方经济和社会发展服务的观念，大力开拓电力市场，基本保证了社会的用电需求。2004年统调发电量410．62亿千瓦时，比上一年增长16．47％；全省发电量457．26亿千瓦时，增长14．42％。全网用电量404．58亿千瓦时，比上一年增长13．44％；全省用电量451．74亿千瓦时，增长13．4％。2004年甘肃公共电网发、用电形势为总体平衡，个别时段有电量缺口。全年电网有157天出现用电缺口，日最大缺电量996万千瓦时。全年避峰限电50天，最大限电负荷40万千瓦，累计限电量1．08亿千瓦时。

　　2004年，甘肃电力安全生产持续稳定，电网安全运行情况良好。全年电网运行平稳，累计发生电网、设备一般事故及一类障碍88起，比上一年下降15．4％。累计无电力生产人身死亡事故1257天，无电力基建人身死亡事故569天。没有发生电网稳定破坏、大面积停电、重大设备损坏和恶性误操作事故。

　　2003年，全省有电力工业企业164户，从业人员7．06万人，资产总值453．64亿元，工业增加值40．76亿元，销售产值118．12亿元，利税总额17．16亿元，利润总额2．99亿元。甘肃电力工业发展具有一定优势，特别是陇南、甘南水电开发和河西地区核电、风电开发前景广阔。

　　（2）公共供热供暖

　　甘肃省的城市供热供暖能力逐年提高，1995年全省供热161．93万吨，2000年供热达到282．71万吨，2004一年供热提升为329．46万吨。目前，甘肃供暖期为5个月，从冬季11月1日开始，春季3月31日结束。各城市都建立了比较完整的供热系统，由当地供热公共联网或集中供暖，基本满足了城市居民冬季取暖的需要。

　　2004年，甘肃城市集中供暖面积7422万平方米，其中集中供暖的住宅面积5279万平方米。在甘肃16个城市中，2004年集中供热面积较多的前三名城市是兰州市2934万平方米、张掖市503万平方米、武威市433万平方米，后三名城市是合作市5万平方米、庆阳市30万平方米、定西市41万平方米。

　　截至2004年12月31日，兰州市近郊四区房屋面积8559万平方米，在册供热面积4950万平方米，其中集中供热面积2934万平方米，集中供热普及率34％。榆中县、皋兰县、永登县和红古区供热面积300多万平方米。在2004年11月1日零时开始的5个月采暖期内，兰州全市用户室温抽查合格率达到97％以上，普遍达到18℃以上，供热投诉2000多份，比2003—2004年采暖期的投诉量减少了33％。

　　由于收费难的问题依然没得到有效解决，加之煤炭市场由以往的买方市场变为卖方市场，价格上涨和煤荒依然严峻，让不少供热单位对今后的公共供热前景不敢乐观。欠费仍是供热单位面临的第一难题。暖气费是供热单位的主要收入来源，2003—2004年度兰州市平均缴费率为89％，致使二热管网等供热单位收入不能满足运行成本需求，这既不利于城镇用热商品化改革，也阻碍兰州供热行业的正常发展。供热成本还随着煤炭市场由以往的买方市场变为卖方市场而增加。兰州市场2004年煤炭平均价格由每吨145元上涨到193元，加之国家加大治理“三超”力度，限制煤车进城时间，致使运力更加紧张。另外，人员工资、排污等费用也在不断上涨，这些均使供热站比往年增加了支出。

　　兰州市现有集中联片供热单位345个，多数是一些单位的后勤部门，只有几家为股份制企业。兰州市建委虽然成立了兰州市供热管理站，但因为和众多供热站没有隶属和财务关系，对供热站的约束力和影响力不大，这样，除了热管站的指令被执行不力外，也使一些建议和行业问题无处探讨。目前，兰州市除二热管网外，大多数供热企业的供热面积在10万平方米到30万平方米之间，尚未达到规模，政府这两年对这些供热站的发展也未做出具体规划。由于供热企业的经营状况都是维持微利状态，各供热站根据自身状况自由发展，这就造成了兰州市供热状况不均衡的状态。同时，兰州市的供热管网大都有十几、二十几年的历史，一些二次管网因为产权等原因没得到彻底的维护，长此以往，对未来供暖发展不利。2004年，兰州市热力公司和榆中县供热站已做了6万平方米的分户热计量的试点改革，采集了一些数据，为供热体制改革奠定了基础。

　　（3）公共医疗供给

　　近几年，甘肃城市公共医疗事业发展较快。2004年末，全省共有县级以上医院376个，住院床位45123张，医务人员51296人（其中卫生技术人员42130人）。在376个县级以上医院中，有综合医院269个、中医医院71个、中西医结合医院1个、专科医院35个。社区卫生服务中心22个。另外，全省还有妇幼保健院100个，专科疾病防治所（站中心）8个，疾病预防控制中心（防疫站）105个，医学科学研究机构4个。

　　民营医院是公共医疗卫生事业的重要组成部分，它的存在与发展将更大幅度地满足城市居民的医疗服务需要。近几年，甘肃民营医疗服务事业迅速发展，尤其是兰州市民营医院迅速崛起。仅在雁滩就有四家民营医院：兰州慈和堂医院、甘肃锦华医院、济慈堂医院和省红十字会黄河医院。民营医院的出现有利于改变国有大医院的官僚作风，提升国有医院的办事效率。民营医院在甘肃的发展现已进入了一个初期繁荣阶段，除了雁滩新城区外，在兰州市内的其他地方也有民资不断地投石问路。目前，在甘肃省卫生厅登记执业的民营医院只有甘肃锦华医院1家，经兰州市卫生局登记执业的共有东立协和医院等10家。

　　2003年和2004年是甘肃省公共卫生事业投入与发展最多最快的时期。据不完全统计，省卫生厅共争取到国家和省上安排的项目资金25683万元，其中国家投入22573万元。2004年，14个省市级标准化中心血站和13个县级血库全部建设竣工。同时，在全省90个疾控中心建设项目中，有73个年内竣工，另外17个也进人收尾阶段，项目配套设备也全部调拨到位。在2004年，覆盖14个市（州）和69个市、区、县的14个紧急救援中心、4个传染病院、10个市级传染病区、69个县医院传染病科的全省突发公共卫生事件医疗救治体系建设项目全部启动。

　　（4）城市公共交通

　　城市公共交通是城市公共事业发展的重要内容，在一定程度上也直接反映着城市公共产品和公共服务的供给状况和供给水平。2004年，甘肃全省城市公共营运车辆22453辆，在城乡人口中平均每万人拥有5．3台。公共汽车3112辆，出租汽车19341辆，年末营运线路长度2715公里，客运总量48716万人次。

　　2004年，在甘肃16个城市中，营运车辆较多的前三个城市是兰州市8504辆（其中公共汽车1884辆、出租车6620辆）、天水市2039辆（其中公共汽车210辆、出租车1829辆）、武威市2002辆（其中公共汽车111辆、出租车1891辆）；营运车辆较少的三个城市是陇南市163辆（其中公共汽车23辆、出租车140辆）、合作市294辆（其中公共汽车24辆、出租车270辆）、定西市466辆（其中公共汽车35辆、出租车431辆）；城乡平均每万人拥有车辆排名前三位的城市是兰州市8．92台、玉门市8．7台、庆阳市6．97台，每万人拥有车辆排名后三位的城市是定西市1．3台、金昌市2．01台、白银市2．04台；营运线路长度排名前三位的城市是兰州市870公里、天水市234公里、白银市219公里，排名后三位的城市是合作市16公里、金昌市32公里、定西市44公里；客运量排名前三位的城市是兰州市36678万人次、白银市2210万人次、临夏市2020万人次，排名后三位的城市是敦煌市27万人次、天水市153万人次、玉门市187万人次。

　　（5）城市市区公共设施建设

　　近几年，甘肃城市设施水平不断提高，市民生活条件和生存环境逐年改善。目前，甘肃有5个城市的人均居住面积超过20平方米，各城市人均日生活用水量141．65升，人均拥有铺装道路面积9．4平方米，人均拥有园林绿地面积23．64平方米。2004年，甘肃各城市共有铺装道路长度4062公里、铺装道路面积6779．8万平方米、城市下水管道3650．7公里、城市路灯147854盏。甘肃城市设施发展水平不平衡问题也比较突出，位于河西地区的几个城市市区公共设施建设水平相对较高。

　　2004年，在甘肃16个城市中，人均居住面积排名前三位的城市是敦煌市人均居住面积25平方米、张掖市21．45平方米、武威市20．66平方米，人均居住面积排名后三位的城市是陇南市13．45平方米、金昌市15．00平方米、兰州市15．67平方米；人均拥有铺装道路面积排名前三位的城市是酒泉市20．02平方米、敦煌市17．84平方米、玉门市17．34平方米，排名后三位的城市是定西市4．72平方米、陇南市5．18平方米、兰州市6．33平方米；人均拥有园林绿地面积排名前三位的城市是嘉峪关市69．96平方米、酒泉市35．92平方米、平凉市27．52平方米，排名后三位的城市是临夏市0．86平方米、合作市5．77平方米、陇南市6．16平方米。

　　2004年，在甘肃16个城市中，铺装道路最长的三个城市是兰州市914．1公里、天水市300．4公里、白银市274．6公里，铺装道路最短的三个城市是合作市22．3公里、陇南市28．5公里、定西市37．9公里；城市下水管道最长的三个城市是兰州市663．1公里、嘉峪关市431．7公里、天水市320公里，城市下水管道最短的三个城市是合作市30公里、陇南市46．6公里、定西市55．6公里；城市路灯最多的三个城市是兰州市61345盏、嘉峪关市11002盏、天水市10030盏，路灯最少的三个城市是合作市326盏、玉门市1284盏、陇南市1457盏。

　　（6）城市燃气、自来水供应

　　城市燃气、自来水的供应情况和普及率直接反映着市民生活水平。改革开放以来，甘肃各城市的燃气、自来水供应能力和普及率逐年提高，基本上能够满足市民的生活需要。

　　2004年，甘肃城市天然气供气量为13493万立方米，其中居民家庭生活用量5712万立方米，有兰州、嘉峪关、白银和敦煌4个城市的居民在使用天然气。2004年，甘肃城市液化石油气供应量为56452吨，其中居民家庭生活用量是20971吨。目前，甘肃城市燃气普及率达到了55．17％。在甘肃16个城市中，燃气普及率最高的三个城市是嘉峪关市100％、玉门市95．65％、敦煌市90．72％，燃气普及率最低的三个城市是临夏市26．33％、平凉市35．97％、天水市37．55％。

　　2004年，甘肃省自来水每天的综合生产能力366．53万立方米，城市供水管道长度是7514．69公里，全年供水总量达到68674．万吨，居民生活用水量是17930万吨，用水人口426．74万人，城市人口自来水普及率达到了83．95％。其中自来水普及率最高的三个城市是嘉峪关市100％、酒泉市98．93％、张掖市97．94％，最低的三个城市是陇南市55．25％、天水市64．05％、定西市69．57％。

　　（7）城市公共环境卫生

　　城市公共环境卫生情况既关系市民生活环境，又反映着城市现代生活面貌，它是现代城市公共管理的重要内容之一。因此，为广大市民提供良好的公共环境卫生服务，一直是市政管理部门的重要任务。城市公共环境卫生情况也反映了地方政府公共服务的能力。改革开放以来，随着甘肃城市面积不断扩大，城市人口不断增加，城市公共环境卫生的服务能力也相应提高，同时城市公共环境卫生的任务也日益加重。

　　2004年，甘肃城市的清扫面积达到了3674万平方米，生活垃圾清运量达到297万吨，生活垃圾处理量是113万吨，环卫机械有644台，公共厕所有1269个。在甘肃16个城市中，清扫面积最多的前三个城市是兰州市1208万平方米、酒泉市560万平方米、天水市274万平方米，清扫面积相对较少的三个城市是庆阳市38万平方米、敦煌市48万平方米、合作市51万平方米；生活垃圾清运量最多的三个城市是兰州市101万吨、天水市40万吨、玉门市19万吨；生活垃圾处理量最多的三个城市是兰州市34万吨、天水市22万吨、平凉市15万吨；环卫机械最多的三个城市是兰州市215台、白银市128台、敦煌市70台；公共厕所最多的三个城市是兰州市399个、金昌市126个、酒泉市111个。

　　（8）城市邮政电信服务

　　在信息化时代的今天，城市邮政电信业务发展规模，反映着一个城市现代生活的水平。近十几年来，甘肃城市邮政电信业务迅速增长，固定电话和移动电话普及率不断提高。2004年，甘肃城市拥有邮电局455个、邮电业务量44230万元，固定电话用户259．11万户、移动电话用户399．53万户，国际互联网用户36．46万户。

　　2004年，在甘肃16个城市中，拥有邮电局最多的三个城市是兰州市126个、天水市57个、武威市52个，拥有固定电话用户最多的三个城市是兰州市123万户、天水市24．48万户、张掖市16．84万户，拥有移动电话用户最多的三个城市是天水市186．67万户、兰州市109．41万户、武威市14．68万户，拥有国际互联网用户最多的三个城市是兰州市20．37万户、天水市2．5万户、白银市2．46万户。

　　2．城市公共产品、公共服务的需求

　　城市是一个地方的经济活动和社会发展的中心，既是城市居民生活工作的区域，也是农村农民经济社会活动的中枢。因此，城市的公共管理与社会化服务既要满足城市居民对公共产品、公共服务的基本需要，也要满足农村居民对一些高层次公共产品、公共服务的特别需要。目前，随着甘肃城市公共管理与社会化服务能力的不断增强，公共产品、公共服务的供给基本上能够满足广大市民的一般需要。但是随着大量农民进入城市工作生活，城区人口快速增长，加上城市经济的市场化，工作环境和生活条件的发展变化，对城市公共产品、公共服务的需求也产生了新的变化、新的需要。

　　（1）城镇就业与再就业的需求

　　甘肃城镇的就业与再就业压力加大，就业机会无法满足就业需要。从统计数据看，甘肃省城镇失业人数和失业率并不高，2003年城镇失业人数为93095人，失业率是3．4％；2004年城镇失业人数为95256人，失业率还是3．4％。

　　但是，从两个方面可以看出，目前甘肃城镇就业形势严峻：一是城镇单位从业人员日趋减少。1995年甘肃城镇单位就业人员是259．67万人，2004年城镇单位就业人员仅有193．64万人，这就意味着与1995年相比，2004年的甘肃城镇单位就业机会减少了66．03万个。二是城镇单位流出人员多于招人人员。2004年甘肃城镇单位共招收人员88584人，其中从农村招收15092人、从城镇招收9499人、录用复员转业军人3427人、录用大中专技校毕业生30001人、调入人员18796人；而城镇单位减少从业人员115485人，其中离退休退职人员28839人、开除辞退6389人、解除合同25837人、离岗仍保留劳动关系14622人、调出人员20428人。城镇单位流出人员数量与招人人员数量相比，仅2004年就减少就业机会26901个。

　　甘肃城镇就业需求压力，主要来自四个方面。一是城镇国企和集体企业的下岗职工。2003年甘肃城镇的当年下岗失业人员有110310人，2004年的当年下岗人员有105582人。二是新增劳动力的需要就业人数庞大。仅2004年一年内，普通高等院校毕业生就有3．93万人，中等专业学校毕业生有2．8万人，中等师范学校有毕业生0．41万人，普通中学有毕业生50．64人，职业中学有毕业生1．7万人。把普通中学毕业生不算在内，其他5类学校毕业生合计11．23万人需要安排就业。三是农村剩余劳动力的转移。2004年，甘肃省农村劳动力1181万人，从事农业的人员890．61万人，占全省就业人员的58．58％。据估计，甘肃农村至少有500万富余劳动力需要向非农产业和城镇转移。四是复转军人、政府机构和事业单位改革中分流人员的安置。这批人，总量相对不大，但层次高，安置的刚性大、成本高。

　　当前，创造城镇就业岗位，满足居民就业需求，已成为甘肃省各级各类公共管理部门的重要任务。创造就业机会，保护弱势群体，提高就业供给能力，是政府公共管理义不容辞的责任，也是各级政府“执政为民”的具体要求。要努力扩大就业和再就业，紧紧抓住经济增长较快和实施西部大开发战略的有利时机，大力发展有就业潜力的劳动密集型产业、中小企业和第三产业，特别是社区服务业。加快劳动力市场建设步伐，引导下岗职工和失业人员转变择业观念，积极探索阶段性就业、弹性就业等灵活多样的就业形式，切实落实工商登记、税费减免、资金信贷、场地使用等各项就业优惠政策。

　　2005年甘肃城镇就业工作取得一定进展，提前实现就业再就业全年目标。据新华社兰州2005年11月28日报道，从甘肃省劳动和社会保障厅公布的数据表明，2005年1月至10月，甘肃省城镇新增就业12．52万人，领取再就业优惠证的下岗失业人员再就业4．65万人，其中就业困难人员再就业1．4万人，提前超额完成了2005年就业再就业全年任务。到2005年9月底，甘肃省城镇登记失业人员9．13万人，城镇登记失业率3．24％，实现了控制在4．6％以内的全年目标。

　　（2）城镇公共教育的需求

　　经济现代化和社会发展进步，对城市教育提出更高要求。当前，甘肃省从业人员科学文化素质偏低，严重制约着生产力的发展、技术结构的升级和产业结构的调整。城市是现代经济和文化的枢纽，既是信息和技术的周转中心，又是现有或新增劳动力及专门人才的重要集散地；城镇公共教育的规模和水平，直接关系到全省的经济发展和社会进步。

　　改革开放以来，甘肃城镇公共教育事业有较大的发展，公共教育规模逐渐扩大，公共教育水平不断提高。但是，目前甘肃城镇公共教育的规模和水平还是满足不了广大居民和社会发展的需要，主要表现在以下几个方面：

　　一是各级学校在校学生人数占全省人口比例下降，意味着存在一定的失学问题。改革开放的20多年来，甘肃省各级学校在校学生人数占全省人口比例尽管不稳定，但总体呈现出下降趋势。1978年全省在校学生人数占全省人口比例是24．2％，1995年是22．23％，2000年一度达到26．5％，而2004年全省在校学生人数占全省人口比例只有21．87％。这表明近两年，全省公共教育的普及率在下降，公共教育的发展规模满足不了城乡人口增长和人口素质提高的需要。

　　二是中学生、大学生占学生总数的比重偏低，意味着无法满足广大学生继续接受中等和高等教育的要求。尽管改革开放以来，公共教育的层次在逐年提升，如1978年，在甘肃省大、中、小学生占学生总额的比重是：大学生占0．29％、中学生占23．1％、小学生占75．1％，2004年这一比重变化为大学生占3．73％、中学生占37．49％、小学生占58．78％。但是，与公共义务教育的普及率要求和高等教育的发展需求相比，大、中学生占学生总额所占的比重还是太低。2004一年，在校学生总数中，中学生所占比重比小学生所占比重低21个百分点，说明有相当一部分小学毕业生没有进入中学读书，完成九年公共义务教育；而2004年甘肃的大学生只占学生总数的3．73％（全国约是6％），表明甘肃城市高等教育的发展规模还远远没有满足人们的需要。

　　三是高等院校、中等专业学校的教师负担学生人数偏多，影响专业教育的水平。改革开放以来，甘肃城市公共教育的师资队伍日益壮大，1978年至2004年，高等院校的教师人数由3240人增加为13727人，中等专业学校的教师人数由1840人增为5981人，中学教师人数由44459人增加为103650人。但是，高等院校、中等专业学校的师资队伍的发展规模还是满足不了城市高等、中等专业教育的发展需要。2004年，甘肃高等院校的每个教师平均负担14．59个学生，中等专业学校的每个教师平均负担17．71个学生。甘肃高等、中等学校的这种师生比例，必然会影响高等、中等专业教育的水平。

　　四是普通中学的高中与初中的规模差距过大，高中教育满足不了初中毕业生的需要。普通中学的教育结构调整后，高中教育规模大幅度压缩，使现今的高中教育发展规模无法满足甘肃城镇学生继续接受高中教育的需要。2004年，甘肃全省初中毕业生是397336人，而城市高中招生人数只有186561人，加上职业中学、技工学校、中等技术学校、中等师范学校的招生人数72784人，总共招生259．345人。这就意味着有近14万初中毕业生无法继续接受更高层次、更加专业的教育。

　　（3）城镇公共医疗服务的需求

　　城市医疗服务体系不适应广大居民的健康需求，看病难、看病贵问题在全省比较突出。甘肃城市医疗服务体系虽然有了很大发展，但与人民群众的健康需求相比，还有很大差距。甘肃每千人拥有医生人数，1978年是1．19人，1995年是1．59人，2004年是1．13人（全国2004年平均数是1．5人），比前几年有明显的下降。

　　2003年，卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，群众有病时，有48．9％的人应就诊而不去就诊，有29．6％的人应住院而不住院，充分说明了群众看病难、看病贵的基本状况。

　　甘肃省消协委托专业调查公司对兰州城区20多家医院进行了暗访式问卷调查，以了解患者对该地区医院的社会满意度。调查内容包括服务态度、服务效率、就诊便利性、环境舒适性、医疗费用透明度及其合理性等六大方面，共收回有效问卷900份。据称，以这种方式调查患者对医疗行业的满意度，在全国尚属首次。调查表明，尽管多数患者对医院服务态度表示认可，而且认为比以前有明显改进和提高，总体服务态度满意度指数为76．73，但这在消协调查的十几个服务行业中排名靠后。患者对医疗收费的不满具体指向药费高、不该检查的项目进行检查、医生开大处方、药方不逐条划价、化验检查不明码标价、治疗不明码标价、治疗费用具体内容不详、住院费用没有明细账、患者缺乏知情权等方面。调查显示，患者希望医疗机构能够将价格成本测算的科学方法向社会公布，接受消费者的监督；希望医疗机构告知患者，哪些项目是必须检查的，哪些项目是可查可不查的，让患者自主选择。

　　甘肃省劳动保障“十一五”规划提出，到2006年底，全省医疗保险参保人数要达到180万人。截至目前，全省城镇职工基本医疗保险参保人数达175．86万人。居民“看病难、看病贵”的问题也将随之而得到一定缓解。

　　（4）城市中介服务组织的发展需求

　　城市中介服务组织被誉为市场经济和社会生活正常运转的“润滑油”。在市场经济发展和社会服务体制完善的过程中，必须发挥各种中介机构尤其是经济鉴证类中介机构的作用，否则市场经济难以深度发展，居民生活难以得到专业化服务，社会信用体系难以长期维持。

　　目前，在甘肃城市公共服务中，为中小企业的社会化服务不尽如人意。中小企业因规模小、实力弱，难以在本企业范围内建立诸如科研机构、信息情报机构等。因此，非常希望政府和社会能够为其构建一个比较完善的社会化中介服务体系。中小企业社会化中介服务体系主要包括：资金融通、信用担保、技术支持、管理咨询、信息服务、市场开拓、人才培训、中介服务等。甘肃各城镇在这些方面既没有完善的中介服务组织机构，又没有形成有效的中介服务体系机制，政府在这方面也没有发挥出充分的作用，为中小企业社会化服务的环境还较差。

　　比如，甘肃各大城市一直缺少为技术市场提供服务的中介组织。技术市场是指涉及技术交易的大市场，是重要的要素市场之一，已成为科技成果转化和实现产业化的必经途径。甘肃省技术市场已运行了近20年，目前已形成具有一定规模与实力的技术市场经营体系、比较完善的技术市场法律法规体系和比较健全的技术市场管理体系。从2002年开始，甘肃省技术合同交易额大跨步发展。2002年交易额比上年增长99％，为5．46亿元；2003年比上年又增长41％，达7．7亿元；2004年首次突破10亿元大关，达到11．9亿元。甘肃省技术合同交易额由全国第26位上升到第19位。但是与此同时，在全国技术合同交易额与全国GDP之比达到1：100的情况下，甘肃省仅为0．7：100，有着明显差距。其中甘肃省没有技术市场行业协会作为中介组织是一个重要的不足之处。因而非常有必要成立甘肃省技术市场协会，为甘肃省技术市场提供中介服务，促进甘肃省科技成果转化。为此，2005年11月，甘肃省技术市场协会在兰州成立。甘肃省科技厅厅长张天理认为：“甘肃省技术市场协会的成立，是甘肃省科技成果市场化的一个重要标志。”

　　公共管理职能社会化的重要反映是社会中介组织的广泛兴起。中介组织应当是在政府的一部分管理职能向社会化转变的过程中产生的，一种介于政府、企业、个人之间的为社会或者说是市场正常运行而从事沟通、协调、公证、评价、监督、咨询等非行政性管理服务活动的机构。现代城市化建设和现代公共管理建设中，政府体制改革需要建立和完善大量的政府以外的公共管理机构，包括培育起健康的社会中介系统。所以仅从中介组织这一个问题说，改革传统的行政管理体制，急需大学培养具备现代公共管理思想意识与技能的人才，来充实包括政府部门在内的公共管理领域的人才队伍。

　　（二）甘肃农村公共产品、公共服务的供给和需求

　　2004年，甘肃有乡村人口1869．55万，占全省人口的71．39％，向广大农村地区提供公共产品和公共服务应该成为甘肃公共管理部门的主要任务，而农村经济落后，农民收入太少，又导致甘肃农村、农民对公共产品、公共服务的需求十分庞大。

　　2005年10月11日，在十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，大力发展农村公共事业：加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活补助；加强农村公共卫生基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度，加强人畜共患疾病的防治；实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程；发展远程教育和广播电视“村村通”；加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解决农村饮用水的困难和安全；大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能源。

　　1．农村公共产品与服务的供给

　　长期以来，由于受“二元论”影响，甘肃城乡公共事业发展严重不平衡，农村公共事业的基础薄弱、设施落后，向乡村农民提供公共产品、公共服务的供给能力严重不足。

　　（1）农村义务教育供给

　　为了全省基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲（以下简称“两基”），甘肃省政府把在农村教育发展中实施完成“两基”计划作为解决农业、农村和农民问题的战略举措。

　　经过多年努力，到2003年底，甘肃全省农村全面普及初等义务教育，实现“两基”的县（市、区）达到61个，人口覆盖率达到76．18％，初中入学率达到84．54％．青壮年文盲率下降到6．85％。国家西部地区“两基”攻坚计划提出，到2007年西部地区整体上实现“两基”目标，“两基”人口覆盖率达到85％以上，初中毛入学率达到90％以上，青壮年文盲率下降到5％以下。实现这一目标，甘肃省农村教育事业还面临严峻挑战。2004年，全省还有26个县未实现“两基”，涉及610万人口。“两基”人口覆盖率低于全国14个百分点，青壮年文盲率高于全国3个百分点；地方财政困难，教育投入严重不足；全省中小学生就学需求与校舍短缺的矛盾突出；全省中小学危房面积大，比例高；农村教师工资待遇低，师资数量不足，学科不配套；学生寄宿和救助任务重；义务教育普及程度低，一些地方学生辍学率居高不下。这说明，当前甘肃农村义务教育供给能力较弱，与农村义务教育的需要，与全国各省农村义务教育供给能力相比，还存在很大差距。

　　目前，甘肃省制定了农村教育实现“两基”目标的供给措施：

　　第一，到2007年，全省78个县（市、区）实现“两基”目标，“两基”人口覆盖率达到92．80％，初中入学率达到90％，残疾儿童少年入学率达到60％，小学、初中在校学生年辍学率分别控制在1％和3％以下，15周岁人口中初等教育完成率达到95％以上，17周岁人口中初级中等教育完成率达到90％以上，扫除文盲45万人，青壮年文盲率下降到5％以下。2010年全省全面实现“普九”目标。

　　第二，2008—2010年计划实现“两基”的9个县，在2004—2007年4年中。初中入学率每年提高10个百分点左右，青壮年文盲率每年下降5个百分点。

　　第三，2002年底以前实现“两基”的59个县（市、区），以加强农村初中建设和提高农村初中入学率及完成率为重点，全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量。经济、文化基础较好的县（市、区）要高水平、高质量普及九年义务教育。

　　第四，28个“两基”攻坚县新建、改建、扩建农村寄宿制学校692所，其中，新建、改建、扩建初中371所，占项目县初中总校数的85．29％；新建、改建、扩建小学321所，占项目县小学总校数的5．17％；改善新增11．66万初中学生和6．29万小学生的学习和生活条件，使确需住宿的山区、牧区和边远地区的学生进入具备基本办学条件的学校学习。

　　第五，全省消除现存的中小学D级危房272万平方米。加快校舍建设，使农村小学和初中生人均校舍建筑面积分别达到国家《农村普通中小学校舍建设标准》的规定基准。农村小学、初中生人均公用经费分别达到130元和180元，其中国家拨款分别达到40—80元和30—65元，确保学校的正常运转。

　　第六，建立义务教育阶段家庭贫困学生和特殊需求学生的资助制度。对农村困难学生、在校残疾儿童少年和孤儿实行“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费）。

　　第七，各县要建立健全中央免费教科书的发放管理制度，确保教科书到校、到人。省、市、县各级财政设立专项资金帮助学校减免困难学生杂费，并为必须寄宿的家庭经济特别困难学生提供一定的生活补助。

　　第八，切实保障教职工的工资发放，建立教师工资转移支付监管机制。做好农村教师的培养、培训工作，加强民族地区双语教师队伍建设，到2007年，全省小学和初中教师学历合格率分别达到95％和90％以上。

　　第九，稳步推进农村中小学现代远程教育。到2007年，为全省316所农村初中配备计算机教室，为3359所小学配备卫星教学收视设备和教学光盘播放设备及成套教学光盘，为1308个小学教学点配备教学光盘播放设备和成套教学光盘。

　　（2）农村公共卫生、基本医疗服务供给

　　长期以来，甘肃农村公共医疗卫生始终是个薄弱环节，在一些乡镇卫生院，不仅医疗设备奇缺，医疗人才缺乏的问题也很突出，有的卫生院甚至只有两三名具有职业医师资格的医生。从统计资料看，2004年，甘肃农村拥有乡镇卫生院1442个，住院床位12906张，工作人员15694名；在甘肃农村1442个乡镇卫生院中，拥有执业医师4199名，执业助理医师2661名，注册护士2412名，药剂人员1099名，检验人员435名，平均每个乡镇医院拥有执业医师2．91人，执业助理医师1．85人，注册护士1．67人，药剂人员0．76人，检验人员0．3人。

　　为了进一步做好城市支援农村卫生工作，提高农村医疗服务水平，方便农村患者就医和得到较好的公共医疗服务，从2005年开始，在今后三年里，甘肃将从城市医疗卫生机构抽调3150名医师，分三批对口支援全省10个市、州的43个县级医院和350个乡镇卫生院。为了保证这一试点的顺利实施，中央财政和甘肃省财政共投入了3500多万元项目资金。2005年5月底，甘肃省“千名医师支援农村卫生工程”已经启动，1265名城市医务人员组成了43支医疗队，分赴43个县医院和350所乡镇卫生院。在为期3年的时间里，医务人员一年一换。其中，每个县医院派驻5人，每个乡镇卫生院派驻3人。

　　新型农村合作医疗制度是在政府组织、引导、支持下，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的互助合作制度。建立新型农村合作医疗制度，对于提高农民健康水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫等问题，具有重要作用。2003年，甘肃省决定把皋兰、山丹、安西、灵台、庆城5县作为全省首批开展新型农村合作医疗的试点县，2004年底又决定在2005年新增9个试点县，2010年将在全省建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。

　　新型农村合作医疗制度实行个人缴费和政府资助相结合的筹资原则。农民个人筹资标准由县级人民政府根据当地实际情况确定，但最低筹资标准每人每年不得少于10元。省、市（州）、县三级财政对参加新型农村合作医疗的农民给予资助，并列人财政预算。省财政按每人每年5元给予补助；市（州）、县两级财政按每人每年5元给予补助，具体补助标准由市（州）、县两级政府协商确定；中央财政通过专项转移支付对除市（区）以外参加新型农村合作医疗的农民每人每年按10元给予补助。

　　2003年，皋兰、山丹、安西、灵台、庆城5县作为甘肃首批开展新型农村合作医疗的试点县，试点工作于2004年5月正式启动。目前，县、市、省、中央四级政府补助资金共2373万元已全部到位，农民交费773万元。5县农民参加合作医疗的平均率达87．6％。各试点县均已启动了门诊和住院报销程序，试点工作正在有序开展。

　　（3）农村计划生育家庭奖励扶助制度

　　在甘肃农村实行“少生快富”扶贫制度的主要内容是指在稳定现行计划生育政策的基础上，政府通过经济奖励的方法，鼓励少生，对符合政策自愿少生一个孩子并采取安全的长效节育措施的夫妇给予一次性经济奖励，并引导和帮助这些家庭把奖励资金用于发展生产、勤劳致富上。

　　2004年9月，甘肃省制定了《甘肃省农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作实施细则》，在现行计划生育奖励优惠政策的基础上，对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁以后，由中央和地方财政安排专项资金给予奖励扶助。2005年省政府又制定了《甘肃省计划生育特殊困难家庭救助办法》，规定了对农村计划生育特殊困难家庭的救助标准：①独生子女死亡的，一次性发给不低于4000元的救助金。夫妻不再生育也未收养子女的，自年满60周岁起，享受奖励扶助政策。②农村按规定生育两个女孩的家庭，夫妻一方结扎后，一个子女死亡的，一次性发给不低于2000元的救助金。夫妻不再生育也不收养子女，并领取《独生子女父母光荣证》的，再一次性发给不低于1000元的救助金，自年满60周岁起，享受奖励扶助政策。③独生子女领证户和农村按规定生育两个女孩的家庭，夫妻一方结扎后，夫妻一方死亡，其子女未满18周岁的，一次性发给不低于2000元的救助金；夫妻双方均死亡，其子女未满18周岁的，按家庭每年发给不低于2000元的救助金，至其年幼的子女年满18周岁止。④独生子女领证户和农村按规定生育两个女孩的家庭，夫妻一方结扎后，夫妻或者其子女有意外伤残或者患特殊疾病的，一次性发给不低于1000元的救助金。对计划生育特殊困难家庭救助所需经费列入省市县三级财政预算，省级财政负担80％，市、县各负担10％。

　　甘肃省委、省政府对农村“少生快富”扶贫工程非常重视，2004年，省财政厅、省扶贫办、省人口委探索出了“少生快富”资金扶贫和项目扶贫两种形式。通过多方努力，目前这两种形式的扶贫工程取得了初步成效：资金扶贫的试点范围已由最初的广河、碌曲2个县扩大到东乡等7个县，有737对符合条件的夫妇得到了3000元至5000元不等的一次性现金奖励，共发放奖励金280万元；省扶贫办投入扶贫资金2542万元，为1．18万户符合条件的计生户落实了扶贫项目。

　　“少生快富”扶贫工程既是计划生育工作思路和方法的重大转变，也是新时期扶贫开发工作的有益探索，同时又是坚持“以人为本”观念、真心维护群众利益、促进贫困地区发展的一项“民心工程”。甘肃每脱贫一个贫困人口，财政要投入5000多元，而减少一个出生人口，平均仅需投入370元。

　　在经济较为发达的甘肃河西地区，实施农村计划生育家庭奖励扶助制度的力度更大。比如，在张掖市的甘州区，2004年开展了以出台优惠政策为重点的“计划生育政策落实年”活动。区人事局为每个乡镇计生办核定了1至2名公务员编制。将农村独生子女领证户和二女结扎户养老储蓄标准由600元提高到1000元，农村生育一女孩领证户一次性奖励标准由1000元提高到3000元，共落实预算资金175．13万元；农村独生子女领证户和二女结扎户其子女在普通高校考试中成绩名列全区前五名，各奖励现金3000元、名列6至10名各奖励现金2000元；在初中毕业及升学考试中成绩名列全区前五名各奖励现金2000元，名列6至10名各奖励现金1000元。积极开展农村部分计划生育家庭奖励扶助试点工作，已确定拟奖励扶助对象431人。

　　全区把扶贫开发与计划生育相结合为重点，按计划生育贫困户的具体情况，对计划生育贫困户实行结对帮扶，确定帮扶责任，集中投入资金，使其尽快脱贫致富。区委、区政府开展了区属部门帮扶农村二女结扎贫困户活动，扶贫、民政、工商、劳动等部门也结合各自的工作出台了有利于计划生育的政策措施，同时积极为农村二女结扎户办理养老保险，落实优先优惠政策，注重解决他们在生产、生活、生育中的实际困难和问题，充分发挥利益导向作用。仅2003年，全区累计筹措专项帮扶资金120万元，帮扶计划生育贫困户5000多家；筹集283万元，为4733对二女结扎夫妇办理了养老保险，解决群众的后顾之忧，使群众对计划生育工作的满意率明显提高。

　　（4）农村公共基础设施供给

　　农村基础设施包含乡村道路、农村通信、农村电网、农村饮用水设施等几个生产生活领域的公共设施。农村公共基础设施的建设水平和供给能力，直接关系着农民生存环境能否得到改善，农民生活条件能否得到提高。因此，近几年，甘肃各级政府非常重视农村公共基础设施建设，使农民生活条件有了一定改善。2000年，甘肃省有94．24％的行政村通电，48．85％的行政村通电话，29．98％的行政村通自来水。到2004年底，甘肃省已有97．46％的行政村通电、80．57％的行政村通电话，还有42．93％的行政村通自来水，分别比2000年增加了3．22个百分点、31．72个百分点、12．95个百分点。2005年76．25％的行政村已通公路。但是，由于经济落后和财力有限，甘肃农村公共基础设施的供给能力还是普遍较弱。

　　甘肃乡村公共道路进入快速建设时期。2004年，甘肃省投入10．65亿元，计划完成135个乡镇通等级公路、90个乡镇通柏油公路、1139个行政村通农二级公路、159个行政村通柏油公路。这些农村公共道路等级的提升，将使甘肃省农村地区交通落后的状况得到明显改善。目前，在甘肃农村地区，有742个乡镇通柏油公路，占全省1534个乡镇的48．37％；3587个行政村通柏油公路，占全省17825个行政村的20．12％。全省76．25％的行政村通了公路，94．59％的行政村通了机动车。农村公路网络已经遍布14个市（州），改善了乡村公共道路的整体服务水平，对广大农村地区脱贫致富奔小康，对甘肃省经济发展、民族团结、社会稳定都发挥了十分重要的作用。但是，甘肃乡村公共道路建设正处在起步阶段，乡村道路建设的层次标准较低，维护管理还不到位，无法满足农村经济快速发展和农民生活水平提高的需要。

　　甘肃农村电网改造顺利完成。从1998年实施甘肃农村电网“两改一同价”工程以来，农村电网建设与改造工程、农电体制改革、城乡用电同价等工作在甘肃农村取得了明显的成效。甘肃省农村电网建设与改造工程分为一、二期进行建设，合计总投资891182万元，1998年底开始施工，2003年8月底全部完工。同时，甘肃对全省农电体制进行改革，以降低农村电价为核心，以减少管理层次为手段，由县级电力企业直管到农户。到2002年底，全省乡镇电管站的改革已经全部完成，改变了原来的967个电价高、管理不到户、服务质量差的乡镇电管站，重新建立了906个实行“三公开”、“四到户”、“五统一”管理的农村供电所，负责全省1558个乡（镇）的供电任务。2004年，逐步实现了全省87县（市、区）城乡用电同网同价，农村居民生活电价由改造前的平均电价0．8元／千瓦时下降到2004年的0．47元／千瓦时，平均每年可减轻农民电费负担2．34亿。目前，存在的农电企业亏损问题。将有可能会影响农村公共电网的供电能力。

　　甘肃农村饮用水工程建设取得进展。根据甘肃省“十五”农村饮水解困发展规划，水利部、国家发改委和卫生部共安排下达甘肃省475．49万人的人饮解困建设计划，其中一期工程（2001—2003年）安排200万人，二期工程（2003～2004年）安排190万人，利用抗旱应急资金安排14．67万人，氟病改水安排70．82万人。甘肃农村的这项人饮工程的受益区达全省14个市（州）的87个县（市、区）。经过广大水利职工和受益区农民群众4年多的艰苦努力，到2004年8月底，全省共建成各类人饮工程23．81万项，其中集中供水工程2715项，小电井2720眼，水窖23．26万眼。共完成投资14．39亿元，其中中央财政预算内专项资金8．838亿元，地方配套及群众自筹5．55亿元，实际解决了412．25万人的饮水困难。2005年初，剩下的解决71．02万人饮水困难的工程也已经完工。2005年，随着二期建设计划的完成，甘肃全省仅“十五”期间解决的农村人饮困难数就达483．27万人，农村人饮困难问题得到了缓解。农村饮水解困项目的实施，极大地改善了甘肃农村饮水的困难和安全，明显地提高了饮水困难地区农民的生活条件。

　　自然村“村村通”工程。甘肃省自1999年正式实施广播电视“村村通”工程，到2004年年底，中央、省及各地各级政府共投入“村村通”建设资金1亿多元，完成了6811个行政村的“村村通”任务，解决了400多万农民群众收听、收看广播电视的问题，基本实现了已通电的乡和行政村“村村通”广播、电视的目标，使全省广播电视人口综合覆盖率分别由1998年的73．6％和74．14％提高到现在的89．82％和94．81％，有线电视覆盖率为22．49％。目前，全省还有24000多个20户以上的自然村，约390万群众收听、收看不到广播电视节目。另外，由于设备损坏、管理维护经费无着落等原因，全省已建点中有1800个行政村“返盲”或时停时播。国家广电总局决定从2004年起，在全国启动20户以上已通电自然村“村村通”广播电视工程。2004—2005年度，国家发改委、广电总局下达安排甘肃省2036个自然村开始实施广播电视“村村通”工程。目前，由国家资助的相关设备陆续到位，省上配套的1200万元资金也即将下达，这标志着甘肃省自然村“村村通”工程正式启动。通过3年时间的建设，甘肃省有望基本实现自然村“村村通”广播电视的目标。

　　2．农村公共产品、公共服务的需求

　　2004年，甘肃有乡村人口1869．55万，占全省人口的71．39％，乡村人口平均每人纯收入1852．22元，大大低于全国乡村人口平均每人纯收入2936．4元的水平。农村经济落后、农民收入太少、公共基础设施薄弱，使甘肃农村、农民对公共产品、公共服务的需求庞大，短期内一下很难得到满足。目前，甘肃农村对公共产品、公共服务的需求，主要有以下几个方面：

　　（1）农民进城务工的培训需求

　　解决甘肃“三农问题”的出路在于城镇化，增加甘肃农民收入的主要途径也是农民城镇化、工业化。如何使进城务工的农民在城市或非农行业具有生存发展的技能，是各级政府部门向农村农民提供公共产品、公共服务的一项重大内容。

　　农民要从山沟乡村走进集镇和城市；要从村民改变成企业的员工、师傅或老板；要从种养殖业改变为从事经商、服务业。这是农村社会发展的必然走向。这一重大改变需要勇气，需要时间过程，更需要农民进入城市的职业技能。对农民进行职业技能培训，是让农民工有序转移并在转移后能在城市稳定就业的基本保证。综合素质不高和职业技能低下，是影响农民进城打工工资水平普遍偏低的一个重要原因。加强农村人力资源建设，对农民进行职业技能培训，尽快提高他们的素质和技能，已成为当前推进农村劳务输出亟待解决的课题。

　　甘肃农村富余劳动力的资源状况不容乐观。据省劳务办介绍：2005年甘肃全省农村富余劳动力约400万人，小学以下文化程度及文盲半文盲比重高达20％左右，从业人员平均受教育年限只有5．6年，受过各类技能培训的人数仅占农村劳动力总量的7．1％。培训工作滞后，使外出务工的农民以“苦力”型居多，这些人普遍劳动强度大、工作时间长、收入偏低。甘肃全省各地对农民务工培训较少的问题具有普遍性。

　　近两年，甘肃省已经认识到劳务输转是农民脱贫致富，解决“三农”问题的有效途径。为此，省委、省政府高度重视对农民工的培训，2004年国家和省财政投入600万元实施“阳光工程”培训计划。但甘肃农民工培训工作还存在一些困难和问题，主要表现在：一是培训工作尚没有形成合力，协调机制没有理顺。2004年甘肃省出台了《2004——2007年农民工培训规划》，由省劳动和社会保障厅牵头，建立部门联席会议制度，共同研究解决农民培训工作中的一些问题和困难，开展引导性培训、职业技能培训和创业培训。但在具体工作中由于部门分隔，各自为政，培训资源难以整合，形不成合力，没有形成统一规划、统一指导培训与输转有机结合的机制，这实际上是一种资源浪费。二是没有专项经费做保证。2004年省财政虽然投入了100万元作为农民工的培训经费，但这只是实施农民培训“阳光工程”的配套资金。目前，“阳光工程”只是在甘肃部分市、县开展试点培训，大多数市县不在“阳光工程”试点范围内，这样一来大多数市、县仍然无培训经费。经费拮据、投入严重不足等问题成了制约农民工培训的瓶颈。三是培训与转移就业分家。2004年以来，劳务市场上虽然出现了“民工荒”现象，但事实上“荒”的是有技能的智能型人才，而不“荒”“苦力”型人才。培训是为了输转；输转前必须培训。这是一个不争的事实。但在实际培训工作中就业信息较多、输转渠道畅通的劳务机构并没有参与，在一定程度上出现了“有人找不上信息，有信息招不上人”的窘境，最终导致培训与输转脱节，输转与维权脱节。

　　（2）农村弱势群体的救济需求

　　农民是弱势群体，需要全社会的关怀和救济。在农民这个弱势群体中，还有生活更贫穷、更困难的农村低保人群，更需要全社会的关怀和救济。在经济相对落后的甘肃农村，弱势群体的规模更为庞大。2004年，在甘肃省所属14个市州的87个县、市、区中，农民人均纯收入不到1600元的有39县、市、区，其中有16个县的农民人均纯收入不到1300元。在这39个贫困县市区存在着大量的农村弱势群体需要社会救济。

　　目前，甘肃省对农村弱势群体的救济，根本满足不了农村低收入家庭的基本生活需求。2004年，甘肃农村及其他社会救济总计1269．5万元，其中，农村社会救济只有932．6万元；在农村社会救济中包含着209．8万元的农村最低生活保障线救济金。2004年，甘肃农村低保人数47678人，平均每人低保救济金只有44元；同年，城市居民最低生活保障救济金为40352．6万元，享受城市低保人数是610036人，平均每人低保救济金是661．48元。这样，在社会低保救济上就存在着十分明显的对农村农民的不公平：一是甘肃农村人口占全省人口的71．39％，农村人口平均每人纯收入1852．22元，而享受最低生活保障的人数只占有0．26％；二是享受社会保障救济的农民一年得到的救济金只有44元，只相当于城市平均每人低保救济金的十五分之一。由此可见，甘肃省现行的农村救济政策和救济金额远远满足不了农村贫困农民生活的基本需求。

　　（3）农村饮用水的解困与达标需求

　　在“十五”期间，尽管全省解决了农村483．27万人的饮水困难，使甘肃农村饮水困难问题得到了一定程度的缓解。但是，甘肃农村饮用水困难问题仍然比较严峻，2005年仍有近400万乡村农民的饮水困难问题没有得到彻底解决，有900万农村人口饮水存在安全隐患。据我们对天水市秦城区的调查，从20世纪90年代以来，天水秦城区出现持续干旱，境内降雨量下降，河流大部分断流，地下水位严重下降，因干旱造成饮水困难的乡村和人数急剧增加，全区目前仍有近20万人存在饮水困难。

　　甘肃农村人畜饮水困难是历史上遗留下来的一个带有普遍性的农村生活问题。一方面自然条件恶劣，降雨稀少，水资源贫乏，全省多年平均降雨量286毫米，最少的地方不足40毫米。一些地方几乎不具备人类生存的条件，一些地方水源型地方病严重，广大群众苦不堪言。另一方面农村人畜饮水困难面广量大，受经济社会发展水平的制约，一时难以得到解决。特别是部分山区、老区和少数民族地区的农村人口吃水处于特困状态，遇到干旱年份要到几公里甚至十几公里以外的地方或很深的沟谷中挑水、拉水，吃水困难或水质恶劣，严重影响农民群众的身心健康，影响农村稳定，制约贫困山区农民生活水平的提高和农村经济的发展。

　　目前，甘肃农村饮用水的解困需求主要表现在四个方面：一是过去实施饮水解困工程主要是解决没水吃的问题，解决远距离提水、驮水、挑水吃的问题，饮用水大多是自然界的原水，水质普遍达不到国家规定的饮用水标准（包括集雨水窖）。特别是高氟（砷）水、苦咸水、污染水等饮水安全问题对人民群众的身心健康造成直．接威胁。二是2000年以前在缺乏中央支持的情况下兴建的一大批农村饮水工程的建设标准很低（包括工程质量、设备、供水标准），老化失修十分严重，部分工程接近报废状态，供水保证率很低，更新改造任务大。三是全省还有10％左右农村人口的吃水问题存在程度不同的困难。四是个别县区的一些农村饮水工程前期工作深度不够，水源选择不准，导致饮水工程建设并没有实现解决农村饮水困难的目标。

　　根据当前甘肃农村人口的生活用水情况，符合安全饮用水标准的仅65％左右，自来水普及率仅40％左右，因此距离小康标准相差甚远，解决甘肃农村人口饮水困难将是一项长期的任务。

　　要想彻底解决甘肃农村饮水困难，使农民饮用水达到小康标准，还要做以下几个方面的工作：一是继续实施农村饮水工程，建设一批高质量的规模工程，解决900万农村人口的饮水安全问题；二是对2000年以前修建的农村人饮工程按水利部门颁布的有关标准进行维修改造，充分发挥这批老工程的效益；三是大力普及农村自来水，使农村自来水普及率达到建设小康社会的标准；四是加强农村饮水用水管理，除水窖等分散工程外，建立一套符合市场经济要求的经营管理机制；五是国家发改委和水利部要对甘肃欠发达农村进行扶持，适当提高甘肃饮水工程建设的国家补助标准，继续加大对农村饮水项目的投入。

　　（4）乡村公共道路的发展需求

　　甘肃农村公路建设，经过几次筑路高潮，使农村公共道路得到不断发展，但是仍然满足不了农村经济和农民生活的发展需求。2004年，在甘肃农村地区，有742个乡镇通柏油公路，占全省1534个乡镇的48．37％；3587个行政村通柏油公路，占全省17825个行政村的20．12％。全省农村公共道路建设的层次和标准都比较偏低。从天水市乡村公共道路建设与管理情况，就能看到农村农民对农村公共道路发展的渴望。

　　近几年，天水市对农村公路发展进行了全面规划，加快了乡村公共道路的建设步伐，力争使通乡公路达到等级公路标准，使通村道路达到能通汽车的农二级公路标准。由于省市政府两级的重视，有关政策能够落实和资金能够到位，极大地调动了乡村干部和广大村民修建乡村道路的积极性。在2004年，清水县动员群众修路，计划修37条，实际完成80余条。北道区计划修路43条，实际修建78条。在2004年前10个月，天水市各区县已经完成了全年计划修建的乡村公共道路任务，明显改善了乡村交通条件。但是，我们调查发现，天水农村公共道路发展也存在一些问题，尤其建设资金不足和管理力量薄弱两大问题值得关注。

　　农村公共道路建设资金严重不足。天水市的农村地域广阔，地形地质环境复杂，山多、沟多、河多，造成乡村公共道路建设工程规模较大，所需要的建设资金数量庞大，这就要求各级政府进行大规模投资。这里要注意的问题是，对山区农村公共道路建设不能用简单的谁主管、谁受益、谁投资、谁建设的方式来解决。目前，甘肃省推行“先干后补”的政策，也很难使农村公共道路建设任务得到尽快落实。如果修路资金不到位，就可能会影响乡村公共道路建设的质量。在修路的过程中，如果资金不足，修建公路用的材料质量就会不好，修路用的砂石、水泥、钢材等原料就有可能是劣质产品，由此也就很难保证农村公共道路的质量。修路资金不足，造成修路标准降低，路面质量较差，容易受到自然破坏和车辆损耗，从而降低了农村公路的抗损能力和抗灾能力。2004年天水市北道区计划修建43条农村公路，实际修建了78条。计划内的乡村道路建设每公里补助1万元，对计划外乡村道路修建，市交通局就无法保证省交通局的投资，光靠农民集资远远不够。

　　农村公共道路管理问题日显突出。天水市农村公共道路管理实行的是谁的路谁管理的方式：县道路归县交通局管理，乡道路归乡政府管理，村道路归村委会管理。农村公共道路养护也是如此。天水市的农村人口多、农产品丰富，农村公路运输量大，道路损耗严重，路面一个月不维修，汽车就跑不成。天水乡村公共道路的总里程超过了4000公里（除去国道和省道），需要的管理力量和维护费用非常庞大，由于县乡财政收入和农民经济收入非常有限（目前秦城区行政干部的工资都不能按月发放），农村公共道路的养护费用就更加紧张。因此，天水农村公共道路管理就必然会出现养护路难，养路比修路还难，农村道路无人管理等问题。比如，我们调查的太京镇，在公路管理上实行乡村两级管理，没有专用的乡村公共道路维修经费，也没有专业的维护工人和管理人员，每年的道路维护主要是靠乡村干部组织农民，对道路进行两次较大规模的整修，因而乡村道路的路面状况较差，经常影响正常的交通运输业务。

　　（5）农村公共环境卫生设施的发展需求

　　目前，甘肃农村的公共环境卫生条件极差，各乡镇和行政村没有公共卫生设施，农村农民生存生活环境恶劣。可以说，目前，甘肃乡村公共卫生设施几乎是空白，迫切需要增设乡村公共卫生设施，以改善农民的生活环境。据我们对甘肃省高台县南华镇、骆驼城乡、巷道乡的调查了解，尽管乡镇政府都制定乡村公共卫生管理制度，对村民的生活垃圾、有公害的垃圾，要求定点存放，但是，三个乡镇都没有垃圾存放设施和垃圾处理设施，也很少有公共卫生厕所。

　　农作物秸秆、农村人畜粪便以及农村生活垃圾是目前甘肃农村三类主要废弃物。随着农村经济和生产力的发展，部分地区农作物秸秆烧、沤、饲的传统方式已转变为堆积在田头、路边或作为废弃物付之一炬的处理方式。这不仅浪费了宝贵的自然资源，而且妨碍交通，污染环境。当前农村人粪尿的处理处置严重影响环境卫生。据调查，农村粪便无害化处理率很低，平均不到3％，许多粪便不经处理或化粪池便直接排入江河，严重污染了水源和环境。同时，一些大型的专业化饲养基地，排出的氨恶臭、细菌等进入农村生活居住区，已经成为一种“公害”。与此同时，城市垃圾场地一般都设在城镇郊区，农村承受了农村和城镇共同产生的生活垃圾。在垃圾清运和堆放过程中不仅引起二次扬尘，而且在露天堆放过程中，产生的NH4等无机气体和甲烷等几十种挥发性的有机气体，可污染约4倍于填埋场面积的环境。垃圾堆放过程中，有机物分解，产生了多种酸性的代谢产物及水分。在雨水的淋滤作用下，垃圾中的重金属被溶解并随渗滤液流入到地表或渗入地下，垃圾中的病源微生物也可渗入滤液中，构成了有机物、重金属和病源微生物三位一体的污染源。因此，对垃圾、污染物的处理，已经成为农村公共环境发展和农民生活水平提高的一种迫切需求。

　　四、甘肃公共管理与社会化服务存在的问题

　　改革开放以来，随着市场经济体制的建立，政府执政理念的转变，甘肃各级政研府的公共管理、公共服务的意识、政策和措施也在逐渐到位。随着经济实力的扩冤大，公共财力的增长，甘肃城乡的公共产品、公共服务的供给能力也逐年提高。但是，近十几年来，由于思想不够解放、城市人口迅猛增长、城市区域迅速扩大，以及农村落后状况和农民收入偏低的没有根本变化，甘肃城乡公共产品、公共服务的供给总体上还是满足不了需求的快速增加，在公共管理与社会化服务方面存在的问题还是比较多。

　　甘肃省一直十分重视行政体制改革。但是，正如温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上所说：“多年来，随着经济体制改革不断深入，政府转变职能工作逐步推进。但现在各级政府还是管了很多不该管、管不了、又管不好的事情，而有些该管的事情没有管或者没有管好”。目前，甘肃公共管理与社会化服务方面主要存在以下几个问题：

　　1．公共产品、公共服务严重短缺，农村尤其突出

　　公共产品、公共服务严重短缺。这一问题在甘肃城乡普遍存在，并且比较严重。中国被誉为“世界工厂”，甘肃是原材料工业基地，中国为世界提供丰富的消费品，甘肃为全国提供大量的工业材料。然而，甘肃人、中国人对自己所需要的生活环境、教育、医疗、城市设施等公共产品的需求却远远得不到满足，尤其是无法向广大农村落后地区的农民提供他们所需要的公共产品。

　　在甘肃的城市，人们依然不能享有优质的交通设施、水资源、电力供应、教育等公共产品与公共服务。城市交通长时间阻塞、医院与学校设备陈旧落后等；在甘肃的农村，普遍缺少公共道路、饮用水设施、医务人员、卫生设施、师资学校、社会福利、保障救济等公共产品或公共服务。这些都是公共产品、公共服务短缺的表征。

　　目前，城乡居民所需要的公共产品短缺，并不是没有能力生产，而是没有能力提供。这是什么因素导致的？有的学者认为，这与社会转型及公共财政发展相对滞后有关；也有人认为，这个现象背后牵涉的是社会公正的问题。这实际上是观念、体制、机制的转变不到位引发的一个社会“综合症”。

　　从过去的“自我服务”到现代的公共服务，这需要观念的转变。人们从原本的自我服务，转换为以付费、交税的形式让政府提供公共服务。但目前，各级政府还没有从原来的投资型政府，完全转变到为城乡居民提供公共服务为主的公共服务型的政府。

　　从“社会公正”的角度，审视公共产品短缺的现象。中国的城乡二元化结构，以及贫富两极化，致使公共产品短缺，尤其使农村公共产品短缺的现象更为凸显。比如，中国社会流动趋势加剧，但影响流动人口平等享有公共产品的障碍，如教育、社会保障、户籍、就业制度、医疗等因素大量存在。城市仍限制外来人口与当地居民享有同等的公共服务待遇，即使在中小城市，公共服务也常常依据权力和经济能力的差异而分等。在公共产品、公共服务享受上歧视农村、农民的现象例子举不胜举。

　　尤其是农村存在的庞大人口压力，使各级政府在提供公共产品、公共服务方面，不敢进行社会体制、财政制度和供给机制上的深层次、突破性改革。

　　2．地方公共财政收入太少，严重制约着政府公共服务能力

　　甘肃财政收支严重不平衡，财政收入太少，公共支出能力较弱，制约了地方政府为城乡居民提供公共服务的能力。2004年，甘肃大口径财政收入215．86亿元（含国税），财政支出356．93亿元，收支相差141．07亿元。在2004年全省财政支出356．93亿元中，支出超过10亿元的主要支出项目是：教育事业费53．65亿元，社会保障补助支出39．66亿元，行政管理费34．99亿元，公检法司支出16．05亿元，基本建设支出32．88亿元，行政事业单位离退休经费20．08亿元，其他部门事业费13．82亿元，卫生经费13．41亿元，文体广播事业费10．62亿元，支援不发达地区支出10．49亿元，其他支出17．68亿元。与其他省份相比，甘肃的财政收入、支出、政府公共服务能力等方面都存在着巨大差距。

　　在2004年，浙江省的人口为4720万，是甘肃人口（2619万）的1．8倍；浙江省的地方财政收入805．94亿元，是甘肃的地方财政收入（104．16亿元）的7．74倍；浙江省财政支出1062．93亿元，是甘肃财政支出（356．93亿元）的2．98倍。其中，浙江省文体广播事业费是32亿元，是甘肃文体广播事业费（10．62亿元）的3．1倍；浙江省教育事业费200亿元，是甘肃教育事业费（53．65亿元）的3．71倍；浙江省卫生经费52．77亿元，是甘肃卫生经费13．41亿元的3．94倍；浙江省行政管理费117．68亿元，是甘肃行政管理费34．99亿元的3．36倍。

　　与同属西部地区的内蒙古自治区相比，甘肃人口比内蒙古自治区多235万（内蒙古自治区有人口2384万，甘肃有人口2619万）。但是，在2004年，内蒙古自治区地方财政收入196．75亿元，是甘肃的1．89倍；内蒙古自治区财政支出564．11亿元，是甘肃的1．58倍。其中，内蒙古自治区文体广播事业费12．78亿元，是甘肃的1．2倍；内蒙古自治区教育事业费66．22亿元，是甘肃的1．23倍；内蒙古自治区卫生经费17．47亿元，是甘肃的1．3倍；内蒙古自治区行政管理费56．92亿元，是甘肃1．63倍。

　　目前，甘肃省所属14个市州财政收支严重不平衡，财政收入仅仅是财政支出的不足四分之一。在现有公共财力的基础上，各市州几乎不具有扩大公共服务的能力。2004年，兰州市财政收入249521万元，财政支出409025万元，支出是收入的1．64倍；天水市财政收入46762万元，财政支出239635万元，支出是收入的5．12倍；武威市财政收入26720万元，财政支出136544万元，支出是收入的5．11倍；临夏州财政收入17116万元，财政支出158803万元，支出是收入的9．28倍；甘南州财政收入10743万元，财政支出121193万元，支出是收入的11．28倍。甘肃各市县地方政府的财政收入甚至不能保证当地公务员工资按月发放，更没有能力向城乡居民提供更多的公共产品、公共服务。由于受公共财政收入的限制，甘肃各市州提供的公共产品、公共服务，只能是处于低层次、低水平状态。因此，公共财政收入太少，是制约甘肃各级政府提供或扩大公共服务的关键因素。

　　3．注重城市形象工程建设，轻视乡村公共事业建设

　　近年来，一些市县领导热衷于建豪华广场或是标志性建筑，脱离实际追求“形象工程”、“亮丽工程”、“夜景工程”，希望用城市的变化来展现自己的政绩。而对关系地方长远发展和百姓生活的基础设施、公共事业等事务却置之不理。

　　甘肃各市县农村公共事业明显落后全国平均水平。2003年，甘肃全省有乡村卫生室12890个，占行政村总数的72．7％，低于全国平均比重1．4个百分点；乡村饮用自来水人口只占农村人口的26．6％，低于全国58．2％的平均水平；农村厕所改造累计220．4万户，占农村总户数的44．4％，低于全国50．0％的平均水平。由于地方政府财政困难，上级部门下达修建乡村公共道路、农村饮用水工程设施，要求地方政府的配套资金都无法及时到位，而修建形象工程所需要的上百万、上千万元却能及时筹集。

　　市县“形象工程”可以使地方城镇出现表面“繁华”景象，领导视察最容易看到的，也是工作报告可圈可点的业绩。注重形象本无过错，现代化的广场和建筑是城市经济、社会发展的重要标志，也与城市居民的生活环境相关。良好的地方形象同样有助于招商引资，促进地方的发展。各市县在“超常规，跨越式，招商引资，大发展”的激情口号下，超越自己的经济实力和财政能力，纷纷上马不合时宜的所谓“形象工程”，可见一些地方政府的“执政为民”的理念并没有变成“执政为民”的行为。我们的政府需要良好的形象，但不能以牺牲人民群众生活利益，地方长远发展为“代价”。

　　4．对就业问题不够重视，缺少就业创新的意识、措施

　　就业问题关系着城乡居民的日常收入、生活水平和社会稳定。稳住原有就业岗位、开辟就业新途径、创造就业新机会，是各级政府公共服务的主要内容，也是公共管理的头等大事。

　　随着改革的不断深化，甘肃省原有国有骨干企业纷纷改制、破产，职工下岗已成为影响居民生活和社会稳定的重大社会问题。2003年甘肃城镇下岗失业人员有110310人，2004年又有105582人下岗失业。2004年甘肃财政社会保障补助支出39．66亿元，比浙江省社会保障补助支出25．55亿元，多支出14．11亿元。可见下岗失业人数过多，不仅会影响居民生活水平，而且会加重政府的财政负担。

　　下岗职工何处去，如何实现下岗职工再就业是摆在各级政府面前的重大课题。保留住原有的工作岗位，挽留住原有的企事业单位，是稳定就业、减少失业的主要方式；建立新的产业、行业、企业，引进新的项目，是创造新的就业机会的主要途径；对下岗职工进行再就业培训，提高失业人员的再就业能力，是降低失业率的必要手段。

　　但是，由于甘肃各级政府部门对就业问题不够重视，缺少居民就业意识、没有扩大就业的有效方式、对再就业培训的投入不够，导致就业岗位减少、隐性失业人数增加。改革开放以来，由于各种因素，在甘肃省的一些企事业单位纷纷离去，使甘肃丧失了大量就业岗位。如长庆油田总部、兰州铁路设计院、“A里蛋糕”、“好利来食品”、蓝星股份公司等单位先后离开兰州、甘肃。由于吸引方式和引进政策不到位，近十几年来，再没有新的大型企业和大型项目进住兰州、甘肃。对现有单位的工作岗位也没有保护政策，使城镇就业机会日趋减少。据统计资料反映：2004年甘肃城镇的国有、集体、外资等单位共招收从业人员88584人，而同时又减少从业人员11．5485人，城镇单位流出人员数量与招人人员数量相比，这一年就减少就业岗位26901个，使甘肃城镇就业机会日益下降。

　　5．农村公共基础设施投资多元化，有侵占农民资产的嫌疑

　　公共事业基础设施建设应该只有一个投资主体，那就是国家政府。目前，在甘肃农村公共基础设施项目建设中，实行的政府和村民两个投资主体，不利于农村公共事业的建设与管理，也不有利于农村公共事业的长远发局，而且有侵吞农民私有资产的嫌疑。

　　从我们调查掌握的有关资料来看，甘肃农村公共事业基础设施建设大多是实行两个投资建设主体，即国家和村民。按照省交通部门2003年提出的乡村公共道路的投资建设方案：通乡公路的每公里建设政府投资5万元（2004年调整为8万元），村级道路的每公里建设政府投资3万元（2004年调整为5万元），而实际上。通乡公路的每公里建设费用最少需要投资15万元，通村道路每公里建设资金最少需要投资10万元。这样，乡镇政府和行政村村民承担的投资份额要占到投资总额的70％以上，乡政府和村民都没有财力和能力承担如此巨额的乡村公路建设费用，乡村干部和群众也就失去了建设乡村公共道路的热情。

　　2002年和2003年，高台县实施建设农村饮水解困工程，先后投资1597．52万元，其中，中央预算内专项资金975．45万元，占总投资的61％；地方自筹资金622．07万元，占总投资额的39％。而在地方自筹资金投资的622．07万元中，受益村民的自筹资金占90％，地县财政投入只占10％。但是，农村饮水解困工程完工后，却移交给了高台县农村供水公司统一管理经营。这就存在高台县农村供水公司无偿侵占村民资产的嫌疑问题，以后有可能与村民发生资产纠纷问题。

　　我们认为，在经济落后的西部地区，非常有必要对现行的农村公共事业设施的投资主体进行调整，把政府和村民两个投资主体调整为国家政府单一投资主体。这种做法有四大好处：一是可以减轻西部广大农民的经济负担；二是可以真正落实国际社会通用的公共事业建设和管理的基本原则；三是可以避免以后发生公共设施资产所有权的纠纷事件；四是可以加快发展农村各项公共事业建设进程。

　　目前在甘肃进行的农村各项公共基础设施建设，由于各种因素，农民群众自筹资金仍然很难及时到位，从而严重影响工程的进度和质量。所以，在我们调查的过程中，很多乡村干部群众就希望像进行农村电网改造那样，对农村各项公共基础设施建设投资，应该由国家政府全部承担下来。

　　6．城市环境污染问题严重，居民生存环境恶劣

　　城乡环保事业属于政府公共事务。甘肃城市环境污染一直比较严重。近年来，在省政府和社会各界的共同努力下，城市环境保护工作取得了一定的成效。但是，全省城市水和空气的污染一直比较严重，垃圾处理水平低，噪声污染较重，城市居民生存环境恶劣，环境保护工作仍然面临着巨大的压力和挑战。

　　城市水环境状况。甘肃城市污水排放一直保持着较高的水平，严重污染城市水体。生活污水和工业废水是造成城市水环境污染和恶化的两个主要因素。由于受经济结构调整、产业技术进步和污染控制措施得力等综合因素的影响，甘肃城市工业废水排放总体上呈下降的趋势。2003年工业废水排放量20899万吨，2004年工业废水排放量下降为18293万吨。与工业废水排放情况不同，近年来随着城市化进程的加快和城市生活水平的提高，生活污水排放量不断增加。2003年生活污水排放量25856万吨，2004年生活污水排放量上升为26878万吨。目前，城市水环境保护面临的主要问题是：城市污水处理的总体水平低，大量城市生活污水和工业废水未经安全处理就直接排放，造成水体严重污染。全省14个市州集中式饮用水源地，除白银、天水的水质达标率为100％，其他市州的饮用水质都有不同程度的问题。全省监测的17座水库中，Ⅱ、Ⅲ类水库数减少，Ⅳ类水库数增多。崆峒、皇城、黄羊、西营、南营、解放村水库水质污染加重，红崖山水库仍为劣V类水质。

　　城市大气环境状况。近年来，甘肃城市空气质量有逐步改善的趋势，但大中城市的空气污染仍一直保持较高的水平。城市大气污染主要以煤烟型为主，这与甘肃以煤为主的能源构成和消费结构密切相关。随着城市规模的不断扩张和机动车数量的迅速增加，机动车尾气引起的城市空气污染问题日益严重。2004年，全省达到空气质量国家二级标准的城市只有1个，达到三级标准的城市有7个，空气质量达到劣三级标准的城市却有6个。建成烟尘控制区45个，烟尘控制区面积达到417．5平方公里。

　　城市生活垃圾污染状况。城市生活垃圾是城市环境问题的又一重要方面，有关城市生活垃圾污染和处理问题正在引起越来越广泛的关注。随着城市人口的增长，甘肃城市生活垃圾数量越来越多。当前，全省城市垃圾收集和处理的主要特点是：收集方面主要以混合收集为主，绝大多数未实施垃圾分类和分选；处理上主要以填埋为主（占整个处理量的80％），其次是高温堆肥（占整个处理量的19％），只有约1％的生活垃圾是经焚烧处理的。目前，甘肃城市垃圾处理中存在的主要问题包括：（1）垃圾处理设施严重不足；（2）垃圾处理设施技术水平落后；（3）垃圾处理和堆放过程中占用土地和二次污染问题比较突出；（4）垃圾分类和分选率低，对垃圾的有效处理不利。

　　噪声污染状况。城市噪声也是城市环境污染的一个重要方面。目前，甘肃多数城市处于中等噪声污染水平，城市噪声污染投诉在各类环境污染投诉中所占的比例最高，而且有逐年增加的趋势。噪声的污染源按其贡献率大小依次为生活噪声、交通噪声、工业噪声和建筑工地噪声。2004年，全省建成环境噪声达标区49个，环境噪声达标区面积268．4平方公里。

　　7．中介组织依附性较强，服务质量较差

　　中介组织属于公共服务部门。由于我国行政体制改革具有自上而下的特点，于是，中介组织往往是由政府批准，并在主办单位利益驱动的背景下发展起来，带有某种垄断性及很强的行政色彩。如财政厅开设会计师事务所，审计厅开办审计事务所，房地产管理部门主办房地产交易所，人事局下设人才交流中心等等。

　　目前，虽然全省经济鉴证类中介组织的改制工作已基本完成，在人员、名称、财务、机构上都与原主办单位脱钩，但这类中介组织对行政机关的依赖性仍然存在。如会计师事务所通过获得行政机关的审计业务指定来确保其业务量。律师要依赖各种社会关系开展业务，有时不采取非正常渠道，就无法达到委托人的要求。在资产评估中存在着部门之间的业务分割现象，按规定房产管理部门是房产评估的行业主管机关，土地管理部门是土地评估的行业主管机关，一般的资产评估主管部门是财政部门，三个部门各自为营，互不认可评估结果，以致专业评估机构无法独立开展对企业整体资产的评估业务。其他尚未改制的中介组织的独立性和公正性就更可想而知了。

　　基础设施落后，专业化程度偏低、服务质量水平不高，是甘肃中介机构普遍存在的另一行业问题。随着经济市场化和经济全球化，服务性的中介行业越来越多，中介机构专业分工越来越细，相应地对中介组织的业务能力、服务水平和专业要求也越来越高，市场竞争也更加激烈。中介组织主要是为社会提供智力服务，一些必要的设备条件和技术手段是必不可少的，但甘肃许多中介机构效益不好，工作条件较差。如市质监系统的质量检验检测机构，虽然能基本满足社会对产品质量的委托检测要求，但因长期经费不足，大量检测设备严重老化，承检能力较低，技术上已不适应经济发展的要求。再如搞管理咨询的没有数据库，没有相应的知识和案例积累，搞服务的没有专家网络储备和联系，在这样的条件下就难以为客户提供高质量的服务。

　　。

　　甘肃的中介市场秩序混乱，缺少起码的职业信用。非法中介屡禁不绝，无照无证经营扰乱中介市场秩序；超出核准的经营范围从事中介活动，如有的职业介绍机构从事劳务输出，有的市场调查公司从事房产中介等；中介收费混乱，一些中介机构不按规定标准收费，任意抬价，看人收费；中介合同不规范，一些中介机构根本不签合同，以联系单的形式开展中介活动，即使是采用合同的中介机构，合同文本也大多是自制的，存在诸多隐患；虚假信息泛滥，这在职业介绍、婚姻介绍和房地产中介机构中显得尤为突出。如有的职业介绍机构采取虚报用人单位信息、工资、住宿和工作条件等手段，使求职者满怀希望而去，空手而回，有的甚至与用人单位勾结，用人单位录用后常以试用不合格为由随意解雇，从中牟取不正当利益。有的婚姻介绍所雇佣婚托，既骗人钱财又玩弄求婚者感情，在社会上造成恶劣影响。上述问题的存在不仅严重扰乱了市场经济秩序，而且使中介行业的整体形象和信誉严重受损。

　　8．受市场化因素的影响，城市供暖问题日益突出

　　近几年，作为城镇公共行业社会化服务的重要领域——供暖业，在甘肃各大中城市已经基本实现了社会化、市场化运作，但是，煤炭价格上涨，运营成本加大，取暖单位效益不好，用户家庭经济困难，取暖费很难全部按时上交，使供暖企业经营陷入进退两难的境地。专业供暖企业——兰州市热力公司就是如此。兰州市热力公司副总经理王宁说：“由于经济转型，不少企业经营不善，无力负担职工的取暖费，越来越多的家庭因为经济原因或者对供暖服务不满拖欠供暖费，造成我们经营困难”。在2004年至2005年采暖期内，兰州全市用户室温抽查合格率达到97％以上，普遍达到18℃以上，供热投诉2000多份，比2003—2004年采暖期的投诉量减少了33％。

　　供热企业作为一个自然垄断企业，本应是获取高额利润的产业，但兰州市的供热企业，因为供热体制没有理顺，垄断企业却背上了“垄断包袱”。据统计，兰州市供热行业2002年累计亏损9836．82万元，其中兰州市热力公司2002年累计亏损998万元，2003年亏损增加到了1330万元。取暖居民认为，现在取暖价格比较高，按建筑面积收费不合理，但从热力公司角度来看，又一直处在亏损经营的局面，协调供给者和消费者之间的矛盾是一大难题。

　　在现行市场经济体制下，确定公用事业性垄断行业的商品价格，从某种意义说，是权衡财政、消费者和垄断企业利益的一次艰难抉择。物价部门定价的基本原则是，让垄断企业能够保本微利经营，但不能垄断价格，消费者被动接受垄断行业商品价格的不对等地位必须逐步改变。但据供热企业反映，2．9元或2．8元的供热价格，供热企业仍然无法逃脱亏损的命运。

　　在遭遇价格“管制”的同时，热力公司还受到上游垄断企业——热电厂的挤压。2003年，兰州市一家热电厂忽然提高了出厂热价，热力公司还不能讨价还价。兰州市热力公司一位负责人说，我们从热电厂购进的热价比较高，在全国属中上水平，而供热价格却比较低，在全国属最低水平。热价的“剪刀差”是造成供热企业亏损的另外一个重要原因。

　　资金紧缺是供热单位面临的第一难题。暖气费是供热单位的主要收入来源，2004年至2005年度兰州市平均缴费率为89％，致使二热管网等供热单位收入不能满足运行成本，这既不利于城镇用热商品化改革，也阻碍兰州供热行业的正常发展。

　　2005年9月21日，为解决日益突出的用煤冬季取暖问题，兰州市物价局组织召开了兰州市天然气供暖价格征求意见座谈会。兰州市政府决定从2005年冬季开始，兰州市天然气供暖收费住宅类每月3．3元／㎡。但部分与会代表对此次天然气供暖收费中低保用户享受每月2．5元／㎡的政策提出不同看法。兰光热力公司的代表认为，由他们供暖的住户，有的已经开上私家车，却在缴采暖费时享受低保用户的优惠政策，加重了供热公司的负担。世纪广场物业公司代表认为，去年很多市民都用温度计监督室内温度。“不到18度，不缴采暖费”，给采暖费收取带来了很大的困难。金港城的消费者代表认为，虽然天然气供暖成本比煤电供暖高，但消费者享受到的是同一种热量，物价部门应该要求供暖企业实行“同热同价”。

　　9．农村义务教育经费严重不足，学校负债累累

　　在甘肃省级财政开支中，教育经费支出所占比重最大。2004年，甘肃省级财政支出356．93亿元，其中教育事业费53．65亿元，占总数的15％。在各市县财政开支中，教育经费支出所占比重更大。2003年，庆阳市财政支出18．07亿元，其中教育事业费4．24亿元，占总数的24％；镇原县占34％；宁县也占34％。但是，由于财政基数过小，学生多、教师多、学校多，各市县的教育经费仍然严重短缺。

　　甘肃农村公共义务教育经费的紧张，从全国人大代表、甘肃省会宁县第五中学副校长王锡武说的一个发生在他自己身边的故事中，就可以看出这一问题的严重程度。有一次，东部经济发达地区的学校来到甘肃省会宁县的一所农村小学考察，如何接待这群来自东部的“贵客”愁坏了农村小学的校长。其实校长发愁的问题很简单：是让客人们喝暖水瓶倒出来的热水呢，还是每人一瓶矿泉水？前者有些不礼貌，后者的经费从哪里来呢？思前想后，校长作出决定，还是花上几十元钱买了一元钱一瓶的矿泉水来款待客人。因为，这所200多人的小学，一年的公用经费不过2000元，几十元已经是一笔不小的开支了。学校公用经费的用途：老师的粉笔、墨水、作教案用的笔记本、学生打扫卫生用的物品等等开销都出自这笔费用。农村学校少见的迎来送往的费用也要出自这里。在这所学校，老师上完课，哪怕只剩下一个粉笔头，老师也要把它仔细收好，放到粉笔盒里，带到下一堂课上去用。因为老师们领到的粉笔数量是有限定的，如果用完，必须经校长批准，才能领到新的粉笔。这个故事就发生在2001年国家实行“以县为主”农村教育管理体制之后的甘肃农村小学。

　　尽管“以县为主”的农村义务教育管理体制已经建立，但是甘肃很多县市的教育部门或学校都背负着沉重的教育债务。目前，县市财政是仅给行政干部、教师发工资都不够的“吃饭财政”，又无力对农村义务教育再投入，也谈不上帮助学校还债，负债发展的农村义务教育必然步履艰难。

　　甘肃靖远县为了使农村教育能够“两基”达标，借债建校，历史欠债就有3600多万元，2002年之前拖欠教师工资1174万元。静宁县“普九”和“两基”欠债1300万元，还不包括村级小学欠债。甘肃农村教育欠款主要来自三个方面：一是上世纪90年代以来，为了按期完成“普九”达标任务，在地方财政投入不足的情况下，采取“负债办教育，借款建学校”的办法形成了拖欠。二是配套资金形成债务。“九五”以来，国家组织实施的“贫困地区义务教育工程”、“农村中小学改造工程”、“农村寄宿制学校建设工程”，以及一些社会捐资项目等，都需要地方配套资金或配套建设相关基础设施。由于地方财力较弱，各地学校只有借款、贷款，形成债务。三是有些全自筹投资教育工程项目，因投资来源保障不够，形成拖欠。

　　由于负债较多，一些学校的正常教学秩序都受到冲击。甘肃农村一些学校因拖欠款数额较大，致使施工单位和一些个体工头经常到教育局和学校门前讨要债务，严重影响了教育局或学校正常的工作和教学秩序。债主们有的将教育局和学校告到法院，有的采取封校、封楼、封教室等过激行为，造成了不良的社会影响和不安定因素。因在“普九”达标中拖欠工程款，甘肃永昌县县教育局在一年之内被法院传唤12次。

　　由于没有足够的资金注入，农村教师缺口大，教师队伍不稳定，学校校舍破旧，危房多，教学设施设备老化、短缺，教学质量大打折扣。甘肃省靖远县为了弥补教师不足，聘用教师1581人。2005年5月，有20多个聘用教师因待遇问题找到县政府要求增加工资。静宁县用中央转移支付的500多万元进行标准化小学建设，每年只能翻修10所学校，全县444所中小学中仅有160所是标准化小学。2004年底，全市中小学危房面积达5．7万平方米，非常危险的濒临倒塌的有63所，分布予20个乡镇。

　　由于政府投入无法满足农村教育需求，农村义务教育的资金缺口最终还得靠老百姓来“填补”。记者在基层了解到，一些乡镇为了建校，强迫农民集资，引起村民强烈不满。甘肃省静宁县界石铺镇为了筹款修建西川村小学快要倒塌的校舍，采取群众集资10万、教育部门拨10万、当地政府出10万的办法。群众集资部分是由西川村每个村民出资50元，从退耕还林款中扣除，没有退耕款的也必须交钱。据说，有退耕还林款的村民已经按每人30元扣除，余下的20元，等下一年款到后再扣。

　　由此可见，在地方财政无米下锅的情况下，国家加大对西部农村义务教育的扶持力度，是解决问题的根本途径。甘肃广大农村基层、教育部门干部认为，农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制对解决农村义务教育发展面临的突出问题和困难发挥了重要的作用。但由于甘肃经济发展落后，导致农村义务教育投入不足，还存在很多方面的问题和困难，希望国家进一步给予西部农村义务教育资金方面的扶持。

　　10．农业税免征，给农村基层管理与社会化服务带来新问题

　　从2005年起，甘肃全省免征农业税，这是解决当前“三农”问题的重要举措。但是，免征农业税给农村基层组织的公共管理与社会化服务造成一些新问题，亟须各级政府认真分析和积极对待。

　　免征农业税政策的实施，使农村基层组织的公共管理职责发生重大变化。在过去相当长一个时期，农业税费的征收是乡村干部的沉重包袱，也是农村基层组织工作的重中之重。现在，乡村干部与群众发生冲突的直接矛盾没有了，再不会因征收农业税任务而“老鼠钻风箱，两头受气”，可以把工作重心转移到发展农村经济和乡村公共事业、社会全面进步上。农村基层组织职责发生转变，也使乡村干部的工作方式随之而变：在工作形式上，从过去“索取型”向“给予型”转变；工作职责上，从“任务型”向“服务型”转变；群众关系上，从“油水关系”向“鱼水关系”转变。但是，免除农业税也给农村基层管理与社会化服务带来一些问题，不可忽视，需要认真解决。

　　一是乡村债务问题难以清除。据陇西县农税局提供资料显示，2004年全县乡级负债1400多万元，平均每个乡镇负债82．4万元。各乡村几乎都有负债，而且债务逾期不能偿还现象比较突出。取消农业税前，由于有农业税及附加，乡村两级基层组织在还债上还有点希望可盼；取消农业税后，乡村两级基层组织已经完全失去自主财源，而上级出台的化债措施，如通过发展经济化债、清收债权化债等，在操作中都不切合实际，尤其是对村组债务而言，不具可操作性，因为村组一级有欠债的早就把集体资产用来抵债了，要通过发展经济来化债无疑是一句空话。通过清收债权化债，实际上很多债权都只是账面数字，已经成了无法收回的死账。这样，清除乡村两级基层组织的巨额债务问题将成为农村基层公共管理的一大难题。

　　二是乡村基层组织运转更加困难。农业税全免后，财政收入渠道变窄，刚性支出又必须确保，乡镇财政收支矛盾加剧，乡镇及村级组织正常运转比较困难。尽管省政府最近做出决定，从2005年起，省级财政每年将拿出12950万元，补助全省乡镇公用经费。每个乡镇每年补助10万元，可以缓解乡镇一级财政紧张问题。村级经费也可以通过上级转移支付得到一定弥补，但数额非常有限。免除农业税及附加后，转移支付不增加，村级收支矛盾将更显突出。另外，村组公路兴修维护、农田水利基本建设、学校设施改造、村级卫生防疫保健等基础设施和公益事业也将因没有经费投入而陷入停滞状态。

　　三是农业税费征收遗留问题不好化解。过去在农业税费征缴过程中迫于“双过半”，有一些乡村干部是通过借、垫等办法完成任务的，目前过去所欠的税费又不能收缴到位。2004年，陇西县农民负担尾欠506．8万元，农民人均11．7元，其中：农业税尾欠183．6万元，“三提五统”尾欠205．8万元。税费尾欠如果不清收，已缴纳的农民心理不平衡。清收操之过急、方法不当，违背政策，将可能引发矛盾。

　　五、甘肃公共管理的改进与社会化服务完善的对策建议

　　在科学发展观指导下，构建和谐社会是新时期我国经济社会发展的总体目标。公共管理和社会化服务的改进与完善，必须要与这一总体目标相一致。只有把公共管理和社会化服务放在我国经济社会发展战略相对突出的位置，才能解决当前经济与社会的发展不平衡问题。这对甘肃尤为重要，长期以来，由于经济发展相对滞后，各级政府不可避免地强调经济增长，重视物质财富的积累，将经济发展战略置于优先位置，这必然造成经济与社会的发展不协调。要进一步贯彻落实科学发展观，必须把加快社会公共事业发展作为构建和谐社会的重要着力点，通过提高公共管理效益和社会化服务水平，促进经济与社会的协调发展，最终惠及每个公民。

　　在科学发展观指导下，改进甘肃公共管理。在构建和谐社会总目标下，完善甘肃社会化服务。甘肃公共管理和社会化服务的发展战略要根据省情制定，要与经济社会发展相协调、相一致。发展战略的制定必须要以全省城乡居民为对象，要以改善和满足人们的物质文化生活需求、提高人们的生活质量为目标，要与构建和谐社会的目标保持高度一致。通过公共管理和社会化服务的改进与完善，促进甘肃各地教育、卫生、文化、民政、环境、人口素质等各项社会公共事业的不断发展。

　　（一）加快甘肃公共管理体制的改革

　　甘肃公共行政管理体制改革要以科学发展观为指导，以执政为民为宗旨，构建适应社会主义市场经济发展要求的公共管理职能框架，将政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，改革创新行政管理方式和服务手段，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共服务型政府。

　　1．转变行政观念，树立公共管理理念与服务型政府理念

　　加快公共行政改革，关键是要转变行政观念，要实现政府管理观念从管制型管理转变为适合市场经济的服务型管理；政府管理职能由包揽一切的行政管理转变为满足社会公共需要的公共管理；政府管理方式由原来的直接管钱、管物、管人的“行政——控制型管理”，转变为制定规划，维护秩序，提供快捷、高效、优质的公共服务的“行政——服务型管理”。

　　在政府系统和公务员队伍中，要开展现代公共管理教育活动，消除封闭行政、全能行政、管制行政、人治行政的观念，树立公共管理理念和服务型政府理念，加快行政行为和管理方式从管制型向服务型的转变。在搞好经济调节、加强市场监管的同时，甘肃各级政府要加强履行社会管理和公共服务职能，做到政府职能在公共服务领域不缺位，努力建设公共服务型政府。

　　2．合理界定中央政府与地方政府的事权，强化各级政府公共服务职能

　　根据政府职能转变和社会管理结构变化，改造公共财政和投资体制，打破按行政隶属关系简单笼统地划分政府事权的做法，按照公共产品各地广泛受益的原则，科学界定中央与地方的事权范围，进一步发挥中央统一协调的积极作用。对受益范围为全体国民的全国性公共产品，由中央财政供给；对于跨地区和关系国家整体发展的基础设施建设，特别是国家城乡公路网建设，实行由国家全额投资建设的办法。同时，为防止因地方财力不足问题造成义务教育的权利和机会不落实和不平等，其事权应由国家负责。

　　目前，许多国家建设项目，采取国家投入和地方配套的办法，一方面由于地区经济发展水平和财力的不同，事实上造成了许多地方政府间不公平竞争的局面；另一方面，经济欠发达地区已达到倾全省之力筹措配套资金来争取国家投资，对地方政府统筹考虑经济和社会协调发展也是十分不利的。区（县）、街道（镇）的事权也要合理划分，适当下放管理权限，充分发挥区县和街道乡镇的服务职能，普遍建立社区公共服务中心，实行一个大厅式的便民、利民服务。

　　3．建立公共财政体制，加大政府对公共服务的投入

　　公共财政体制是公共服务型政府的重要保障。要强化政府公共服务职能，就必须调整财政支出结构，加大政府对公共服务的财政投入。

　　调整财政收支结构。甘肃各级财政在财力安排上，应体现公共财政的要求，满足社会公共需要，调整支出结构，加大对教育、农村、卫生、科技和社会保障等公益性、基础性领域的投入。财政支出的增量部分，主要用于加大对公益性、基础性领域的投入。建立公共财政体制是完善政府公共服务职能和社会保障制度的重要基础。

　　4．建立公共决策机制，提高公共决策效率

　　建立民主、科学的公共决策机制是提高甘肃公共管理效益的关键。一是要建立重大决策的调查研究制度。在行政决策过程中，各级政府和公共部门必须深入基层、深入实际，开展调查研究，按照确定目标、拟订方案、优选方案的决策程序，提高行政决策的科学性。二是要充实并发挥政策法规研究机构的职能作用。重视利用社会科学研究力量，加强战略性、宏观性决策的研究，提高决策的预见性和创造性。三是行政决策必须依法依程序进行。各级政府及其部门制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，都必须依据法律、法规和国家政策规定的权限、程序进行决策。四是建立重大行政决策的咨询制度和听证制度。完善行政决策专家咨询制度，制定重要经济社会决策事项专家论证咨询办法，充分发挥专家咨询辅助行政决策作用，借助国内外知名专家学者的智能，为重大决策事项提供理论依据和技术支撑。同时，决策过程要实行公开制，提高行政决策的群众参与度。五是要全面推广重大决策事项公示制度。制定重要经济社会决策事项的公示办法，对事关全省经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，必须通过一定的程序，广泛征求社会各界意见。

　　5．加快推进电子政务，形成突发事件应急处理机制

　　通过电子信息网络，化优化各级政府部门的运作方式和工作流程，在政府网站提供更多的查询内容，并做到及时公布、及时更新；扩大网上服务领域和网上办理项目，为公众提供方便、快捷、高效的行政服务，逐步实现公务员网上办公和在线服务；完善“负责人电子信箱”，及时处理人民来信，加强督查督办；政务信息网投入实质性运转，加快开发和运用各类智能信息处理系统和决策支持信息系统，提高行政效能。

　　建立突发事件应急处理机制。根据国家突发公共事件总体应急预案精神，建立甘肃的应急预案处理机制。按照“统一指挥，分级负责；依法管理，快速反应；完善体系，提高能力；改善条件，保障运行”的原则，建立突发事件应急处理机制，保证广大人民群众的生命财产安全。

　　（二）强化甘肃各级政府的公共管理绩效

　　提高地方政府公共管理绩效的关键是建立合理科学的评估标准和评估机制。用最少的公共管理成本，创造最好的公共管理效益，是现代公共管理发展的主要目标。目前，尽管条件有限，但甘肃公共管理必须朝着这一目标努力。

　　1．建立甘肃政府绩效管理应当遵循的基本原则

　　立足省情，遵循依法治省的原则。行政制度的建立和行政活动的开展是在一种特定的土壤之上进行的，政府管理绩效评估只有扎根在本省行政文化的土壤上才有长久的生命力。把政府管理绩效评估作为一项制度来建立和一项活动来开展，就必须使它符合法律规范，从而使政府管理绩效评估成为提高政府管理水平的法宝和惩治政府腐败现象的武器。政府管理绩效评估要以最终目的服务大众为原则。“政府本位”向“民众本位”的转变，向服务型政府的转型。这也要求我们的政府管理绩效评估的着眼点和落脚点在于服务民众，而不是只服务于少数人。政府管理绩效评估要以社会效益和政府自身效益相统一为原则。政府管理活动目的在于社会效益的产生，我们不能因为追求社会效益，而放弃政府自身效益，更不能为了政府自身效益，而放弃了社会效益，只有把握好两者的关系才能使政府管理活动良性地开展和运行，这也是民主和效率意识的统一。政府管理绩效评估要努力实现两者的统一。

　　2．建立提升政府管理绩效的激励制度

　　甘肃政府绩效管理机制建立的关键措施是建立激励机制：一是合理的政府部门分权。分权可以使相应的政府部门拥有更多对资金、人事等控制权，为更加负责的政府部门提供了机会。在分权的制度激励下，政府部门有重视产出和降低成本的驱动力。二是适当的政府间竞争。政府间竞争有助于提升政府绩效管理的有效性。政府间竞争可以通过多种渠道进行。建立政府间预算竞争的方式，在行政管理体制内部重新建立竞争结构，允许政府部门在某些行政下开展竞争，可以消减政府部门成本，使预算分配到最有效部门。三是建立有效的收益共享和分享节余机制。收益共享和分享节余是对绩效提高的报酬，即把政府管理人员的提高绩效的努力与收益联系起来。

　　3．建立政府绩效管理的评估体制

　　在甘肃各级人大机关要建立必要的评估机构，评价和监督公共部门的公共政策、规划、方案和计划等项目的实施过程及其结果，把评估作为监督公共部门公共管理的有效手段；鼓励和发展民间中介评估机构；向立法机关、政府以及公众公布绩效管理的评估结果；加强甘肃绩效管理的立法工作，使政府的绩效管理和评估有法可依、有章可循，把绩效管理纳入正常发展的轨道。

　　4．建立政府绩效管理和评估的信急管理系统

　　建立政府绩效管理和评估的信急管理系统，形成发现问题和解决问题的机制。首先要发现政府管理活动中存在的问题，分析和总结问题产生的原因，了解存在问题对政府管理活动的影响程度。在公共管理活动中，任何一项不成功的或是成功的政府行政活动，都可以通过绩效评估来找出问题所在和原因所在，从而为政府管理行为提供有效的信急反馈，为政府公共管理活动解决问题或减少问题提供帮助；其次是分析政府的管理行为和存在的问题，指出优点和弊端之所在，为政府自身的变革提供帮助。

　　5．实行有效的政府绩效管理

　　打破以往的人性化的、随意的和不规范的评估传统，建立系统的和科学的政府管理绩效评估制度。一个制度的建立是从多方面形成的一个体系，政府管理绩效评估制度的建立要包括绩效评估的基本元素、绩效评估的内容、绩效评估的功能、绩效评估的过程、绩效评估的操作和绩效评估的标准等等，从而为政府开展绩效评估活动提供制度保障和操作规范。一是要培养一种管理绩效评估的文化。文化意味着一种氛围，管理绩效评估文化的建立很不容易，但一旦形成就会为绩效评估活动创造最好的行政环境。要推行政府管理绩效评估使其作为一种思想、一种观念、一种制度，深入到人们心中去，从而塑造一种文化。二是要克服绩效评估可能出现的偏差，防止评估制度的失效。要认真把握甘肃行政文化的精华，克服其中的弊病，从而减少评估偏差和制度失效。三是要建立一支高素质的政府管理绩效评估队伍。政府管理绩效评估活动的科学性、专业性，要求评估人员拥有良好的工作态度，高度的责任使命感，必须政治过硬，知识扎实，专业精通，并有愿意全心全意为人民服务的精神。

　　（三）提高甘肃城市公共管理与社会化服务的水平

　　在当前政府的财力、物力和人力等各种资源有限的情况下，甘肃公共管理与社会化服务必须突出重点，把关系到国计民生的社会重大问题和人民群众切身利益的事情放在政府公共管理工作的首要位置，以体现执政为民的执政理念和构建和谐社会的总体目标。我们认为，经过几十年的建设与运行，甘肃城市公共管理与社会化服务已经具有一定的发展基础，今后的主要任务是要提高公共管理水平和提升社会化服务的档次，目前的主要任务是要加强以下几个方面的工作：

　　1．要把促进城镇就业放在政府公共服务的首位

　　就业是民生之本，直接关系到城乡居民收入的稳定与提高，关系到人民群众生活状况的改善与美满。在较长一段时期内，甘肃都会面临就业与再就业的压力，必须把扩大就业、降低失业率作为政府管理工作的重要目标，放到突出位置，落实促进就业的责任制，把新增就业岗位、控制失业率作为考核各级政府和有关部门工作的重要内容。

　　一是要稳定就业岗位，阻止城镇单位就业人员不断减少。从统计资料看，1995年甘肃城镇单位就业人员是259．67万人，2004年城镇单位就业人员仅有193．64万人，在十年间甘肃城镇单位就业机会减少了66．03万个，由此造成当前城镇就业压力不断加大。因此，甘肃各级政府应该要把防止城镇单位就业人员不断减少作为就业工作的头等大事来抓，出台相关政策，制止城镇单位不断减少就业岗位的现象。

　　二是加强对净增就业岗位指标的考核，确保就业总量的增加。要进一步落实促进就业的各项政策，鼓励发展就业容量大的中小企业、服务业。通过税收减免、贷款贴息、小额贷款等政策，扶持微型企业、非正规劳动组织发展，鼓励企业招用下岗失业人员。

　　二是引导劳动者转变择业观念，鼓励自谋职业和多种形式就业。积极推行阶段性就业和弹性就业等灵活多样的就业方式。要根据劳动力市场需要，开展多形式、多层次的再就业技能培训，提高培训的针对性、实用性和有效性。

　　三是落实就业困难群体的就业政策。由政府购买公益性岗位，重点对低保家庭的就业困难人员实施就业托底。企业要把稳定和创造就业岗位，作为自己应尽的社会责任，规范减员行为，以实现稳定就业和扩大就业的目标。

　　2．要提高城镇公共教育的水平和档次

　　城市经济的发展和城市人口的膨胀，给城镇公共教育发展提出了更高的要求。城市是现代经济和现代文化的枢纽，是就业人群和专业人才的集散地和培育场。城镇公共教育的规模和水平，直接关系到经济发展和社会进步。当前，甘肃城镇公共教育仍然满足不了经济社会发展的需要，也达不到广大居民对公共教育的期望。因此，甘肃公共管理部门要进一步落实教育优先发展的城市战略，扩大公共教育的规模，优化公共教育的结构，提高公共教育的质量。要重点抓好以下几个方面的工作：

　　一是扩大小学教育规模，满足农村流动人口子女入学的需要。近十几年来，随着城市经济的发展，城市人口迅速膨胀，大量流动人口的子女需要进入城市小学接受教育，但甘肃城镇小学数量规模有限，导致一个班的学生人数达到70多人，严重影响教学质量和小学生成长。因此，必须加大对城镇小学教育的投入，建设更多的小学校，以满足流动人口子女接受公共教育的需要。

　　二是扩大高中教育规模，满足城镇居民子女继续接受教育的需要。目前，甘肃城镇高中教育规模太小，造成大量初中毕业生无法实现升学的愿望。而初中毕业生只有15岁左右，还没有就业能力。因此，适当扩大城市高中教育规模，增加高中招生人数，是当前城镇公共教育发展的重要任务。

　　三是扩大职业教育规模，满足城镇居民子女就业的需要。现代经济社会的不断发展，对就业者的素质要求越来越高、越来越专。因此，发展城镇职业教育，培养拥有一技之长的专业人员，已成为城镇公共教育的当务之急。2005年，国务院就发展城镇职业教育进行专门部署，甘肃应尽快落实这一战略，增加职业学校数量，加大职业教育投入，把职业教育作为重要的公共教育工作来抓。

　　3．要强化城镇公共医疗的管理和建设

　　针对城市医疗服务体系不适应广大居民的健康需求，要尽快建立城市医疗保障体系，发展平民医院和廉价医疗系统，加强对国有医疗机构的监管，解决广大群众“看病难、看病贵”等问题。建设公共医疗体系是各级政府的社会责任。目前，应该从以下几个方面加强城镇公共医疗体系的建设与管理：

　　一是要敢于正确认识公共医疗体系改革的失误。2005年，国务院发展研究中心社会发展研究部公布的调查报告指出：“改革开放以来，中国的医疗卫生体制发生了很大变化，在某些方面也取得了进展，但暴露的问题更为严重。当前的一些改革思路和做法，都存在很大问题。现在医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的。从总体上讲，改革是基本不成功的”。有数据显示，每年有接近50％的人应该到门诊看病、30％的人应该住院，但他们却因各种原因得不到救治。这说明持续近二十年的医疗体制改革以失败而告终。政府承认医疗体制改革失败需要极大的勇气，但勇气之后更需要良策替补。

　　二是建立非市场化的公共医疗体系。由于医疗服务市场供需双方存在严重的信息不对称，医疗市场不能成为一个完全竞争的市场，过分市场化的结果是导致医疗服务不公平。由于医疗公共资源关系民生，不能全盘市场化，但也不能全部由政府包办，应该建立两套医疗体系，即市场化医疗体系和公共化医疗体系，来满足不同层次居民的健康需要。其中，政府应该加大对公共医疗体系的投入与管理，以解决广大群众“看病难、看病贵”等问题。

　　三是建立分诊制度和医疗救助制度。目前甘肃医疗状况是病源严重不均，小型医院吃不饱，大型医院吃不下。普通医生病源少，专家“分身乏术”。理想的医疗模式是社区医疗应对人们的基本医疗需求，大病重病转送二级或三级医院治疗，更为严重的疑难杂症才需要找到特甲医院得到救治。专业特殊的疾病，如传染性疾病、精神疾病等接纳各级医院转送来的专科病人。慈善医疗机构承担特困人员一般疾病的开销，重大疾病启动国家专有基金支付。日常疾病科普、防治工作抽调各级医院的医务人员组成专班定期轮换进行，国家支付所有开销。

　　四是加强政府对城市医疗体系的监管力度。医疗市场“失灵”的真正原因是“政府失灵”，政府部门应该尽快承担起医疗行业的管理责任，对医疗行业的腐败行为要加大严厉惩处的力度，对医疗市场要进行积极有效的监督管理，对医务人员队伍要加强管理教育，使医疗体系成为真正的为民服务、救死扶伤的社会公共医疗。政府不能以市场化为理由，逃避医疗行业的管理责任。

　　五是要把医疗服务作为一种“公共产品”来提供。保障公民就医权及生命健康权，是一项不可推卸的国家责任。忽视了贫困人口和社会弱势群体的就医问题，也就忽视了政府的公共责任。今后应该把公共医疗打造成为质优价廉的公共产品，惠及最广大人民群众，使公共医疗机制真正成为和谐社会的一道重要健康保障线。

　　六是完善疾病预防控制体系。要加快医疗救治制度和疾病应急机制的建设，采取有力措施，落实责任，加强督导和检查，全面建成疾病预防控制体系；建设公共卫生应急指挥中心和紧急医疗救援中心，完善信息网络，建立健全城乡一体的公共卫生体系和突发公共卫生事件应急机制。

　　4．要建立健全城市社会保障体系

　　社会保障制度是公共管理制度的重要组成部分。要使改革发展能够平稳进行，整个社会需要构建严密而可靠的城市保障安全网。要从甘肃实际情况出发，建立并完善与现阶段经济发展水平相适应的社会保障制度。着重完善城镇职工的基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等保险制度；同时，探索建立进城务工人员的社会保障制度。

　　一是建立稳定、可靠的社会保障基金筹措机制，完善城镇职工基本养老保险制度，逐步将不同所有制企业的职工都纳入到保险范围内。鼓励有条件的企业和单位建立补充保险。

　　二是建立完善的城市失业保险制度，推动下岗职工基本生活保障向社会失业保险制度并轨，保障暂时处于失业状态的劳动者的基本生活，并通过就业培训，促进失业者尽快就业。

　　三是建立扶贫济困工作体系，健全困难群体的救济扶助和法律援助体系。支持残疾人就业和康复事业的发展，鼓励社会救助和民间慈善等多种形式的救助活动。

　　（四）扩大甘肃农村公共管理与社会化服务的投入规模

　　十六届五中全会提出，要建设社会主义新农村，大力发展农村公共事业，加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费。加强农村公共卫生基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度。实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程。发展远程教育和广播电视“村村通”。加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解决农村饮用水的困难和安全。对此，我们认为，甘肃各级政府应该采取如下措施：

　　1．健全农村社会化服务的法规体系，完善农村基层政府的服务功能

　　政府应尽快制定基本的、系统的农业和农村法律、法规、政策和规章，使农村社会化服务体系有章可循，有法可依。有了完善的服务体系和市场硬件要素，还要有法律、法规、政策和规章等软件建设，社会化服务活动才能正常进行。社会化服务组织所从事的服务活动，哪些应该有偿、哪些应该无偿，其收费标准、内部核算和管理、服务组织之间的专业分工和交叉竞争等都要有法可依，有章可循；对服务组织的税收、工商管理、资金和物资供给等要有配套的政策；各种服务组织的经济性质、地位、作用要有法律和法规确认。只有健全法制，才能消除服务市场的各种竞争壁垒，才能消除不正当竞争行为，促进合理竞争。

　　继续深化乡镇改革，进一步转变乡镇政府职能。把乡镇工作的重点转移到行政管理、发展公益事业和强化服务上来。把乡镇工作重点放在维护市场公平竞争、防灾减灾（动植物防疫）、生态环境建设、粮食安全、农村信息收集、农产品质量标准与检验检测、提高农民综合素质（通过教育与培训）等方面上来。

　　2．加大对农村基层组织的财政扶持力度，确保农村公共服务能力

　　免除农业税后，加大对农村基层组织的财政扶持力度是非常必要的。从2005年起，甘肃在全省范围内免征农业税，给农村基层组织的公共管理与社会化服务造成一些新问题，如乡村债务问题、乡村基层组织财政短缺问题、农业税费征收遗留问题等等，亟须各级政府认真分析和积极对待。免除农业税后农村基层组织遗留下来的诸多财务问题，都需要通过国家财政加大资金投入，才能逐渐化解。

　　一是增加省级财政对乡村基层组织的转移支付数量。农业税全免后，乡村财政收入渠道变窄，刚性支出又必须确保，乡镇财政收支矛盾加剧，乡镇及村级组织正常运转将会日益困难。因此，增加省级财政对乡村行政的转移支付额度，是维持乡村基层组织正常运转不可缺少的条件。

　　二是扩大中央财政对乡村基层组织的资金支持力度。这一点对西部省市尤其重要，特点是甘肃。甘肃工业经济不够发达，城市经济相对落后，省级财政一直比较困难，而县市财政过去一直依靠农业税收入来维持严重短缺的地方财政运转。农业税免除后，将使县市财政雪上加霜，更加困难。因此，扩大中央财政对甘肃乡村基层组织的经费支持，是确保农村公共服务能力的唯一途径。

　　三是乡村基层组织也要广开财路。农业税免除后，乡镇干部要把工作精力放在抓项目、谋发展上，通过大搞招商引资，盘活现有资源，为财政增收开辟更多财源。由此实现在地方经济实力不断壮大的同时，使乡镇干部的福利待遇逐步得到提高。只有这样，乡镇干部才能始终保持饱满的工作热情，为农村公共服务做出较大贡献。

　　四是规范乡村财政转移支付制度。进一步深化财政体制改革，建立规范、稳定的乡村基层组织财政转移支付制度。对村组干部报酬、村办公经费、农村五保户供养等几项重点支出，要足额预算，按时拨付，确保村级组织正常运转。进一步深化机构改革，精简富余人员和村组干部数，加大对转移支付资金的管理力度，做到增收节支。同时，在加强教育、依照程序的前提下，促使有缴纳能力的农户自觉缴纳历欠税费，积极化解村级债务。

　　3．大力改善农村义务教育条件，加大国家的财政投入力度

　　农村义务教育是一个国家的公共产品。在地方财政收入太少，无力满足农村义务教育需要的情况下，应当由中央财政“填补”，向农村地区的广大农民提供义务教育这一公共产品。农村义务教育作为“国家公共产品”，满足农民子女受教育的需要，不仅是地方政府的公共事务，而且也是中央政府的公共职责。目前，农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制，对解决农村义务教育发展面临的突出问题和各种困难发挥了重要作用。但是由于西部经济发展落后，尤其是甘肃各级政府财政收入奇缺，导致农村义务教育投入严重不足，当前还存在很多方面的问题和困难，国家应当给予农村义务教育更多的政策扶持和资金支持。

　　一是加大中央财政的转移支付力度，切实解决教育拖欠款问题。甘肃县级财政普遍比较困难，偿还教育欠款能力有限。特别是国定贫困县，多数县级财政每年的财政收入仅能维持职工工资或达到“三保”（保工资、保运转、保安全），根本没有财力清还债务。中央财政应该进一步加大对甘肃地方财政转移支付的支持力度，并允许地方结合实际，在每年中央安排地方转移支付资金中确定一定数量的资金用于解决教育系统拖欠款的问题，以适当减轻县级财政偿还义务教育拖欠款负担。

　　二是建立中央财政对农村教育长效投入体制，确保农村义务教育的正常运行。在西部贫困地区，“以县为主”的教育管理体制，只能保证学校“公办”教师工资按‘月足额发放。目前，甘肃各县（市）级财政除了保住教师工资外，对农村教育的投入几乎没有。再加上历史欠账的客观现实，农业税免除及“一费制”等政策措施的相继实施，农村义务教育的投入没有可靠的资金来源，旧账难还，新账不断，发展艰难。应该尽快建立起从中央财政对西部贫困地区农村义务教育的长效投入机制，以保证农村教育投入的稳固性，确保农村义务教育的正常运行。

　　三是扩大“两免一补”覆盖面，最好能够实现百分之百全免。2005年，国家实行的“两免一补”政策，仅针对农村特困学生，而且名额有限，一般占贫困学生面的30％左右。但没有享受到“两免一补”政策的贫困生，贫困面貌与享受政策的差不多，导致他们不愿交费，最终给学校造成极大负担。中央财政应该加大对西部地区的支持力度，免掉所有甘肃农村学生上学的一切费用。

　　四是提高教师队伍素质和待遇。“以县为主”后，各地受限于财政压力，不敢大批引进公办教师。因为进一个教师，就意味着财政每年要多支出1万多元工资。而大量的教师缺编，教育部门只有向社会大量招聘，人员素质参差不齐。同时，农村教师住宿条件普遍较差，工作环境艰苦。因此，为了确保农村教师队伍质量，稳定农村教师队伍，中央有关部门对农村义务教育的管理和投入，不要仅仅以县为主，县以上的各级政府都应相应有所负担；同时，对“民办”教师的工资、师资队伍的培训和住宿条件上，给予一定资金补助。

　　4．加大农村公共基础设施投入，改善广大农民的生存发展环境

　　加快建设乡村道路，发展农村通信，完善农村电网，逐步解决农村饮用水的困难和安全。改革开放以来，国家经济一直处于高速发展的状况，城乡居民的收入也在不断增长，生活水平日益提高。但是，广大农村地区尤其是甘肃农村农民的生存发展环境却没有多大的变化，这与国家对农村公共基础设施投入太少，导致乡村的道路、通信、电网、饮用水等公共设施建设跟不上经济发展和生活水平提高的需要。因此，加大农村公共基础设施投入，改善农民的生存发展环境，促进经济和社会协调发展，是甘肃各级政府公共管理工作的当务之急。

　　一是要树立农村公共基础设施建设的观念。要想改变农村公共设施落后的状况，切实解决农村公共设施建设中存在的各种问题，就必须转变观念，充分认识到农村公共基础设施建设对提高农村生产能力和改善农民生存发展环境的重要性，认识到农村公共基础设施建设是一项国家公共战略工程，是功在当代，利在千秋的事业。

　　二是要加大协调各部门资源的投入力度。农村公共基础设施建设涉及到农业、林业、水利、国土资源、交通、通信、电力、计划、财政、扶贫开发、教育、文化、卫生等众多部门，是一项复杂的系统工程。抓好农村基础设施建设，各级领导要高度重视，完善组织领导机制，因地制宜，有效整合相关部门的资金，加大投入力度，提高区域投资效果，切实改善农民的生存发展环境。

　　三是要增加对农业公共基础设施建设的投资。甘肃要紧紧抓住国家政策扶持和国家投资倾斜的新机遇，争取国家资金的扶持和利用外资进行农村公共基础设施建设；也要加强甘肃地方财政投入力度；要鼓励、募集社会闲散资金用于农村基础设施建设；调动农村集体投资，农民投劳于农村基础设施建设。在甘肃地方财力不足和农民收入不多的情况下，争取扩大国家资金的投入规模是最重要的。

　　四是要抓好农村公共设施建设的质量和效益。农村基础设施项目一般都是政府投资建设。项目管理是否到位，关系到政府投资效益的发挥，关系到项目实施的成败，关系到新争取项目建设资金，更关系到党和政府的形象。因此，在农村公共基础设施建设过程中，各有关部门要切实加强对农村公共建设项目的管理，既要有速度，又要有质量有效益。

　　五是要选择好农村公共基础设施建设的重点。由于甘肃省各种资源有限，不可能同时进行所有的农村基础设施建设，就需要我们从实际出发，因地制宜，有选择性、有重点的发展。乡村公路建设关系到农产品销售，关系到能否“走出去、引进来”，关系到农民生存发展环境的改善，所以要进一步加大乡村公路建设，以主干公路为重点，建立区域公路网。针对一些地区教育、卫生基础设施薄弱的问题，要大力兴修校舍和卫生院所用房，更好地提供就医就学条件。

　　5．抓紧抓好农民工培训，开拓农村公共服务的新领域

　　农民外出务工是当前增加甘肃农民收入的主要途径，农民城市化是长远解决甘肃“三农问题”的唯一途径。如何使进城务工的农民在城市或非农行业具有生存发展的技能，是甘肃各级政府公共管理部门向农村农民提供公共产品、公共服务的一项重大内容。

　　近两年，甘肃各级政府已经认识到“进城务工”、“劳务输转”是农民脱贫致富，解决“三农”问题的有效途径。省委、省政府高度重视对农民工的培训，从2004年开始，国家和省财政投入了一定资金，对进城务工的农民，实施“阳光工程”培训计划。但目前甘肃农民工培训工作还不到位，需要下大功夫抓好。

　　一是要建立健全省、市（州）、县、乡四级政府的农民工培训机构。从提高务工素质和增加务工收入的角度出发，在县乡两级政府专门设立培训农民工的常设机构是非常必要的，也是非常合理的。从我们调查的情况来看，在甘肃各地农村，目前进城务工的农民人数已经达到了50％以上。为多数农民进行务工培训，设立专门的培训机构，是完全符合政府公共服务的职能的。但目前甘肃全省仍有50％的乡镇未建立劳务培训输出的工作机构，有的设置了机构，但缺乏编制，形同虚设。为此，省政府应该责成县乡两级政府部门，尽快设立劳务培训输出的机构，加强对农民工的公共服务职能。

　　二是把农民工培训作为县乡政府工作考核内容。目前，在甘肃各地，由于没有把“务工培训”和“劳务输出”纳入各级政府考核范围，因而对劳务培训、劳务输出工作缺乏管理，有关部门配合不及时，在开展工作时，在各部门很难组织协调，形成劳务输出的优势和规模。应该尽快把“务工培训”和“劳务输出”作为甘肃各级政府和有关部门的工作考核内容，对忽视或有意怠慢这项工作的部门和当事人追究责任。

　　三是劳务培训要跟上城市就业的需要。如果劳务培训跟不上就业形势发展的需要，务工技能单一，只能从事重体力劳动，必然会严重影响劳务输转的质量和收入。因此，要科学地超前地观察城市就业市场动态，推动劳务培训工作的持续健康发展。要通过职业技能培训，使农民工拥有长效技能。要适当延长劳务培训的时间期限，加强劳务培训的师资力量。按照市场需求下单，农民选单，培训机构接单，这是劳务输出比较好的尝试。具体做法就是根据劳务基地反馈回来的劳务需求信息，动员组织农民工，由培训机构按市场需求培训务工人员，政府资助部分费用。像崆峒区按照市场需求培训的保安、经济民警381人全部就业，培训采油、采气工880人，经考试择优录取314人。培训了210名家政服务员，全部就业。

　　四是要想方设法筹集农民工培训经费。劳务培训资金支持不到位或劳务工作经费不足，就无法掌握劳务信息，劳务培训就缺乏准确性。同时，输出前的职业技能培训、输转中的管理服务、输转后的权益保障等重点工作都需要劳务资金作保障和支持。各级政府要想方设法筹集农民工培训经费。2005年中央财政就拿出2．5个亿来补贴培训农民工。甘肃各级政府要抓住这一机遇，争取中央财政对农民工培训的支持，以缓解地方资金缺乏的压力。

　　6．发展农民专业合作经济组织，建立农村社会化服务体系

　　由农民自主联合形成的专业化合作组织，更能代表农民的利益，更能降低服务费用，使加工、销售环节利润回流，有助于农民获得更好更多的经济效益和社会效益。近两年，甘肃农民专业合作经济组织尽管已经有了一定程度的发展，在各市县逐渐普及，但是，组织层次偏低，组织建设不规范，经济实力较薄弱，缺乏应有的覆盖面和影响力。因此，还需要进一步扶持农民专业合作经济组织的发展，健全组织制度和规范组织运行，提高在农村社会和农业市场的影响力。

　　一是要确立农民合作组织的法律地位。当前，“三农”领域里农民卖粮难、农业产业化进程慢、农村发展缺乏社会各界支持、农民权益经常遭到侵犯等等问题长期存在的一个重要原因就是农民专业合作组织缺乏法律地位。很多地方还仅仅是在民政部门作为民间组织进行登记，没有承认其经济组织的地位。农民专业合作经济组织既可以在民政部门作为社团法人进行登记，也可以在工商行政管理部门按“农村合作组织”法人进行登记，准许围绕成员的生产和销售从事经营活动。登记时不受场地、资金、活动范围等条件限制，只要农民自愿加入，有章程、民主选举产生组织机构的就应准予登记发照。

　　二是要针对实际情况解决农民专业合作经济组织发展中存在的客观问题。要规范农民专业合作经济组织的合作形式，制定组建原则、组建程序、组织机构；要完善农民专业合作经济组织的运行机制，根据自己的章程，建立健全财务管理、民主监督、民主决策等规章制度，不断完善经营机制、民主管理机制、分配机制和发展机制，规范农民专业合作经济组织与乡、村集体经济组织的关系；要制定发展农民专业合作经济组织的扶持政策，在财政、金融、税收、经营管理人才等方面给予扶持；要鼓励农民专业合作经济组织建立市场信息和销售网络，开拓农产品销售市场，发展订单农业，拓宽农产品销售渠道，积极开展营销服务，推进产业化经营；要探索农民专业合作经济组织纵向联合的组织形式，提高农业产业化经营的组织化程度，使农民专业合作经济组织与国内外市场和龙头企业建立稳定的联系。

　　三是各级政府要把农民专业合作经济组织发展作为当前农村工作的重点。政府部门要制定具体优惠政策，大力扶持农民专业合作经济组织发展。农牧部门具体负责全省农民专业合作经济组织试点、示范工作的组织、试点单位的确定、业务指导、监督检查等工作。发改委、财政、扶贫办等部门要加强配合，形成合力，切实做好各项工作。各级政府及有关部门要建立专人联系制度，加强对扶持资金的监督管理，确保专款专用，不得挪作他用。

　　7．加强农业信息基础设施建设，提高农村社会化服务的层次水平

　　加快国家级、省级和市级农业科技信息服务网络与乡镇（村）信息网络的联结。要对现有的农业网络进行集成整合，改变重复建设、小而散的局面，提高网络质量，尤其要加强硬、软件建设。建立农业信息主体市场，加强地区、乡一级信息市场建设，解决乡、村农业信息传输和使用的“瓶颈”问题。

　　一是要加强农业数据库的建设。重点建设农业批发市场行情、农业科技成果、农村综合信息、科技人才、农业资源、农业企业、农业政策、开发项目、招商引资，以及气象、水文、抗旱防汛等数据库，大力开发具有当地特色的食用菌、果、茶、菜、畜禽等创汇农产品的多媒体专家系统。

　　二是要加强信息资源建设。围绕农业、农村、农民信息需求多样化的实际，切实强化信息采集和分类整理；深入进行信息分析、加工工作，充分挖掘潜力，有效利用；有目的地、有系统地筛选归类，有效发布符合农民需求的信息资源，尤其要建立“傻瓜型”信息使用系统，有利于农民直接应用。

　　三是要加强技术标准和技术平台的建设。把各部门、各方面的信息资源整合到一起，真正实现信息的集成、处理、传输、共享等环节的规范化，实现信息资源兼容和共享。

　　四是要加强利用现有农村信息网络设施。充分利用现有广播电视网络、电话网络、卫星传输系统等信息传播媒体，充分发挥已有信息网络的作用，通过各种途径有效地送到涉农企业和农民手中，真正发挥信息资源的巨大价值。

　　五是要充分发挥政府引导作用，普及信息技术知识，培养不同层次的人才。要充分调动民间社会力量的积极性，扶持和发展农业信息服务业和中介机构，培养市场化运作机制，促进农业信息化产业的形成和健康发展。

　　（五）大力发展甘肃社会化服务中介组织

　　把发展甘肃社会化服务中介组织作为加强公共管理和完善市场体系的重要实践活动，使社会化服务中介组织成为全省公共管理社会化的有机组成部分，为地方城乡经济建设和社会发展做出贡献。

　　1．统一指导思想，明确发展目标

　　要以科学发展观为指导，以提供社会化服务为宗旨，要遵循市场经济的客观规律，要体现产业政策和政府扶植的意图，由此来构建有利于社会化服务的甘肃中介网络。发展中介组织要依托社会力量，按照组织网络化、功能社会化、服务产业化的原则，多渠道、多模式地发展社会化中介机构。

　　甘肃社会化中介服务组织的发展目标是：制定完善社会化服务中介组织的相关政策法规体系；建立社会化服务中介组织的统计制度和评估、评级机制；扶持一批有一定规模的社会化服务中介骨干机构，建立一支服务意识强、服务水平高的专业队伍；实现自我管理；增强跨区域的联系和交流，使社会化服务中介组织为甘肃经济、文化和科技发展服务。

　　2．政府要加强对社会化服务中介组织的调控和引导

　　政府要扮演好在社会化服务中介组织管理中的调控、引导和监督的角色。应积极转变政府职能，把原来不适宜政府行使的职责如行业标准制定、同业竞争规范、技能素质考核等职能还给市场和社会，省政府管理部门主要通过制定法规、研究对策、加强监管、发布信息等方式进行间接调控，而把各项直接管理的事项及职能交由科技中介组织或行业协会管理。管理部门从总体上抓好全省中介组织的发展战略思路，明确社会化服务中介组织的发展目标和政策导向，重点构筑科技服务体系、投资融资服务体系、文化服务体系、信息咨询服务体系，并配套具体的实施措施。各级政府对社会化服务中介组织采取重点扶持的政策，清理各种规费等，对有些组织采取税收优惠政策加以扶持。

　　3．营造良好的法律、法规环境，强化诚信建设和行业自律

　　尽快出台促进社会化服务中介组织发展的法律法规，特别要加强对社会化服务中介机构的监督管理及评估、评定，并构筑一个旨在解决社会化服务中介发展实际问题、保障社会化服务中介合法权益、规范社会化服务中介组织行为的完善的法规制度平台。同时，要进一步发挥行业协会在规范行风行纪中的自律作用，赋予其实施一些必不可少的社会化中介行业准入制度和禁入制度，强化行业自律，维护行业信誉，使社会化服务中介组织真正成为推动甘肃全省经济和社会发展的主要力量。

　　4．要高度重视社会化服务中介组织人才队伍的建设

　　加快甘肃社会化服务中介组织发展的关键，是要有一支高素质的社会化服务的人才队伍。社会化服务中介组织人才不仅应具有专业技术知识，还应具有金融、法律、市场营销、经营管理等方面的知识；不仅应具有理论知识，更重要的是应具有实践知识。我们要进一步加强社会化服务中介组织人才队伍的建设，通过多种渠道，采取产学研合作培养、人才引进等多种形式，积极培养和引进既懂技术、又熟悉市场的高素质社会化服务中介服务的人才。大力开展全省范围内的社会化服务中介人员的继续教育和岗位培训，切实提高其业务技能和职业道德修养。制定符合社会化服务中介组织特点的机构评估、评定制度，调动社会化服务中介机构及其服务工作人员的从业热情和工作积极性，提高其服务水平。

　　5．加快公共信息平台建设

　　完善的公共信息平台是社会服务中介组织获取信息的重要保障。因此网络和数据库建设是提升社会化中介组织服务能力的关键。甘肃公共信息平台等基础设施建设，尚未满足社会化服务组织机构的发展要求。区域性信息网络还没有形成，公共信息资源共享程度不高的现象普遍存在，导致社会化服务中介组织获取信息、处理信息的能力较低，更多地依赖社会关系和非正规渠道，信息的及时性、准确性和完整性都无法得到保障；获取信息的非正规性又进一步导致了不公平竞争。这一问题不是哪一个部门或哪一个社会化中介机构所能解决的，应由相关政府部门牵头，发动企业和社会力量投资建设，加快形成一个功能强大的网络平台和一个共享的开放型数据库，打破政策部门对公共信息资源的垄断，降低社会化服务中介机构获取信息资源的成本。

　　6．建立完善的社会化服务中介的组织体系

　　经济和社会发展所需要的是多方面和多层次的中介服务，这些服务的功能和性质不同，提供中介服务的经营主体和运营模式也就不同。有的社会化服务中介机构适合私人公司的商业化运作，有的适合以非营利机构的形式经营，还有的则属混合型。因此，要发挥社会化服务中介组织在全省社会、经济建设中的桥梁和纽带作用，建立完善的区域性的社会化服务中介组织体系。要建立多操作主体和多服务层次的社会化服务中介组织体系，既要有官方机构为公众提供所需要的支持和服务；又要有分工合理、多层次的、产权清晰、按市场经济规律运作的非营利的和民营的科技中介服务机构，为不同的对象提供各种社会化中介服务。

　　（六）改善垄断性公共行业的社会化服务功能

　　公共行业是关系国计民生的社会化服务行业。由于公共行业与百姓切身利益有关、社会反响较大，属于政府部门严格控制监管的社会服务领域。近几年，随着公共行业社会化、市场化的发展，以及行政体制改革的推进，政府对公共行业的行政垄断性经营管理体制被打破，但国有公共企业在公共行业的垄断地位并没有动摇。如何完善垄断性公共行业的社会化服务功能，一直是甘肃公共管理领域的一个难题。

　　1．转变政府职能，推动公用事业的发展

　　改革开放以来，一些垄断性公共行业尤其是城市市政公用事业仍然是公共财政投入的主要领域，政府仍然是垄断性公共行业的主要投资者，但投资者却不一定应是经营者。政府不要成为参与市场竞争的主体，以确保市场竞争的效率和公平。政府要加强服务功能，及时为社会提供基本的公共产品和公共服务，创造和维护公开公平的经济社会环境。此外，各地政府还要打破地区封锁，取消部门保护，拆除市场壁垒，按照公平、效益的原则，实行市场竞争，发挥市场对社会资源的优化配置作用。

　　要根据垄断性公共行业的特点和性质进行改革，走市场化和社会化的发展道路，使各种所有制企业有一个公平竞争的起点和环境。在做好对外开放的同时。也要搞好对内开放，要重点培育有实力和有进取心的省内竞争者。

　　2．实行政企分开、政事分开，在公共行业引入竞争机制

　　对垄断性公共行业要实施政府管制措施。在加强法制建设、改善行政管理的同时，要积极学习和运用经济手段，加强对公共垄断性行业的管理，增强政府在维护社会公正和公平方面的宏观调控能力。

　　对垄断行业进行监管的前提是区分竞争性产业和垄断性产业，在竞争性产业中全面引入竞争，在传统的垄断行业要区分非垄断性业务和垄断性业务。对于非垄断性业务要放松管制，放宽市场准入条件，引人竞争机制；对于垄断性业务，要实行政府管制下的特许权投标经营制度，形成有限竞争。其次，建立独立的政府监管机构。目前的垄断行业主要由行业主管部门和其他政府部门通过传统的行政手段履行监管职能，不适应引入竞争后对行业的监管要求，应把目前行业主管部门及其他部门承担的行业准入、价格制定、成本和服务标准监控等维护市场秩序的政府监管职能交由政府独立的监管机构承担，逐步建立高效统一的现代监管体系。

　　要通过明晰的合同，确定公共垄断性行业经营者的权利、责任、义务以及必须达到的社会服务目标；在不违反商业原则和道德的情况下，客观考核和评价企业的成本和收益，公示有关信息；鼓励企业通过提高管理水平以及采用先进技术为居民提供高质量的公共服务。

　　3．加大垄断性公共企业的改革力度，提高市场竞争力

　　垄断性公共企业应按照建立现代企业制度的要求进行公司制改革，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。要建立规范的法人治理结构，形成科学、合理的公司领导体制和组织制度，构建一套有效的激励和约束机制。

　　垄断性公共企业要加强和改善管理，提高科学管理水平，把经营机制的活力和技术进步的效力充分发挥出来，提高自我生存能力和自我发展能力。要加快技术进步步伐，积极应用新技术和高科技，提高企业的生产效益和服务质量。

　　4．要建立合理的价格机制，维护投资者和用户的长远利益

　　有收益才会有投资，为达到吸引投资的目的和能够为公民提供长期的、优质的公共服务，必须要对垄断性公共行业的产品和服务，制订合理的价格机制和价格体系，在既保证投资者通过提高生产效率和降低成本获得合理收益的同时，也要维护广大消费者的利益。

　　在市场经济中，价格是市场调节的风向标，市场主体的经济行为与利益驱动是围绕着价格而进行的。因而，制定合理的价格政策，对于企业经济效率的提高至关重要，特别是在对价格进行较为严格管制的行业，更是要公开价格调整程序，实行价格听证会制度，切实保护广大消费者的利益。