政府间财政转移支付均等化效应的分析

所谓财政转移支付的均等化，是指以客观、科学地评估收入能力和支出需求为基础，以各地政府和各级政府都能够提供基本均等的公共服务为目标实行的政府转移支付。财政转移支付均等化包括两个层次：一是财政转移支付纵向均等化；二是财政转移支付横向均等化。

传统上纵向财政平衡指的是在一个多层级政府体制里，每一个层级的政府的支出都有其足够独立的自主的收入来源，如果每一层级政府的独立自主收入刚好可以满足其支出，一般就认为这个国家是处于纵向财政平衡状态，反之，则认为是纵向财政不平衡(vertical fiscal imbalance，也称纵向财政失衡)。在财力与事权分配不平衡的情况下，一般是上级政府拥有较多的财权、财力和较少的事权，而下级政府拥有较少的财权、财力和较多的事权(这也是实行分级财政体制国家的通常做法)。为了保证地方政府顺利、有效地履行自己的职责，上级政府必须通过转移支付的方法转移一部分财力给下级政府，这种转移支付就是纵向均等化转移支付。

传统上横向财政平衡指在一个国家或者地区内部，由于自然地理和社会历史等原因造成了各个地区的社会经济发展不平衡，这是很正常的，但是我们不能无视其存在，甚至任其扩大。上级政府应通过转移支付的方式帮助落后地区逐步摆脱贫穷落后的状态，使落后地区的人们能享受到基本的公共基础设施和服务，这种转移支付就是横向均等化转移支付。显然，这种转移支付的目的是为了各个地区的横向社会公平，其依据应当是各个地区的社会经济发展水平。

一、政府间财政转移支付的基本情况

1994年以来，中央与地方政府间的财政转移支付制度作为分税制改革最重要的配套措施开始在我国建立，转移支付标准、形式和规模等逐步完善，取得了显著的成绩。

中央财政用于政府间财政转移支付的金额由1994年的2389.09亿元增加到2005年的11484亿元，年均增长17.8%。从转移支付分项目的增长看，税收返还与各个地区经济发展正比例相关，因此随着各地区近年来税收总量的增长，呈平稳增长态势，税收返还(包括两税返还和所得税基数返还)由2001年的2309亿元增加到2005年的3887亿元，年均增长14.59%。由于受基数和返还比例的影响，增长速度相对于其他类型转移支付较慢。税收返还占财政转移支付总额的比重由2001年的38.47%下降到2005年的33.85%；专项补助由2001年的2200亿元增加到2005年的3529亿元，年均增长13.05%，但是专项转移支付占财政转移支付总额的比重由2001年的36.65%下降到2005年的30.73%，主要是积极财政政策淡出的结果；财力性转移支付由2001年的1176亿元增加到2005年的3812亿元，占财政转移支付总额的比重由2001年的19.59%上升到2005年的33.19%。其中，一般性转移支付补助由2001年的138亿元增加到2005年的1120亿元，年均增长71.19%，成为转移支付中增长最快的项目，一般性转移支付补助占财政转移支付总额的比重由2001年的2.30%上升到2005年的9.75%；其他财力性转移支付的变动幅度较小，在210亿元至266亿元间波动，但占财政转移支付总额的比重逐步下降，由2001年的4.30%下降到2005年的2.14%。

二、政府间财政转移支付的均等化效应

1.政府间财政转移支付的纵向均衡效应

在转移支付实施以前，从2001-2005年省、市、县级财政收入占全国财政收入的比重看，省级财政收入占全国的比重平均为24.82%；市级财政收入占全国的比重平均为36.54%；县级财政收入占全国的比重平均为38.6%。说明我国财政收入的分布在纵向上非常不均衡。

接受政府间财政转移支付以后，为了更好地说明政府间财政转移支付在纵向均衡方面的作为，可以将全国31个省份的各级财政的财政支出情况进行比较。具体方法是比较31个省份按各级财政供养人口计算的人均财政支出情况，如果县级人均财政支出与省级人均财政支出、市级人均财政支出和省、市两级人均财政支出有较大的差异，说明该省的财政纵向失衡。

省级人均财政支出=省级财政支出/省级财政供养人口

市级人均财政支出=市级财政支出/市级财政供养人口

县级人均财政支出=县级财政支出/县级财政供养人口

省市两级人均财政支出=(省级财政支出+市级财政支出)/(省级财政供养人口+市级财政供养人口)

按照上述公式，可以得出2005年各省、市、县各级人均财政支出情况

2.政府间财政转移支付的横向平衡效应

财政转移支付均等化效应从根本上说是以各个地区的居民能够获取相同的公共服务和享受相同的公共产品进行衡量，但是我们知道，公共服务和公共产品不管从量上还是从质上都是很难衡量的，因此，为了方便进行研究，本书以各个地区在获取转移支付前后的人均财力对比来反映横向均等化效应，为了进一步分析，本书给出以下几个基本假设：

假设一：各地区的人均财政收入(财政收入用一般预算收入反映)为各地区接受转移支付前的财力水平；将各地区在接受转移支付后的人均财政收入视为各地区接受转移支付后的人均财力。通过分析比较2001年以来各地区人均财力的均衡情况，分析2001年以来财政转移支付的财政均等化效应。

假设二：以各地区在接受转移支付前后的人均财力相对于全省的平均水平的偏离程度(以数理统计中的标准离差反映)，来反映各地区财力均衡程度，以CVX表示各地在接受转移支付前的财政收入偏离程度，以CVY表示在接受转移支付后的财力偏离程度，CVX和CVY越小则表明偏离程度越小，也就是财政均等化程度越高，因为全国各地区人口差距较大，为了更准确地描述地区间财力差异，本文拟采用以人口为权数的加权变异系数，即人均财政收入变异系数。

CVX=nk=1(Xk-)2pk

其中，Xk表示各地区的人均财政收入；表示全国人均财政收入；pk表示各省人口比重系数。同理，可计算人均财力变异系数。

CVY=nk=1(Yk-)2pk

其中，Yk表示各省的人均财力；表示全国人均财力；pk表示各省人口比重系数。比较CVX与CVY，(CVX-CVY)越大，则表明转移支付均等化效应较好。

本文中的财力是指各地区一般预算收入和财政转移支付，计算2000-2005年每年的CVX与CVY.

三、对政府间财政转移支付均衡效应的评价

1.对政府间财政转移支付纵向财力均衡效应的评价

近年来，随着中央对政府间财政转移支付力度的不断增大以及地区经济的快速发展，各省本级可用于进行转移支付的财力不断增加，各级地方政府获得的转移支付规模也不断增大，有力地满足了各地区财政的财力要求，缓解了县乡财政困难，对调节地区间财政横、纵向的严重不均衡起到了积极的作用。从纵向上看，县级财力的比重呈现逐年上升的态势，说明全国财政转移支付的纵向均衡能力呈现较好的态势。

在看到成绩的同时，我们必须看到政府间财政转移支付在促进财力纵向均衡方面还有许多工作要做。政府间财政转移支付制度自身需要通过不断改革和完善，以使区域间纵向财力失衡地区所面临的具体问题得到更有效的解决。

2.对政府间财政转移支付横向财力均等化效应的评价

由于区域间经济发展程度的不同，区域间存在发达地区与落后地区之间的财力差距越拉越大的趋势。实施政府间财政转移支付后，区域间财力差异扩大的趋势受到明显抑制，这说明财政转移支付对均衡地区间的财力差距起到了积极的作用。而且从反映均等化效果的标准离差率指标看，基层地方政府转移支付的均等化效应逐年明显，这说明政府间财政转移支付制度逐步走向合理。

未来，随着经济社会的快速发展以及经济体制改革的进一步深化，实现区域间财力横向均衡的政策目标将更加艰巨，客观上需要政府间财政转移支付不但在改革和完善的指导思想上要有一个跨跃，与时俱进，更要求其在运行机制设计、优化结构和规模、完善绩效评价和激励机制等方面整体推进，以适应改革发展的新要求。

本章小结

由于政府间财政转移支付涉及的内容和问题较为庞杂，因而本章不是简单地对事务性、具体性的现状进行描述，而是从区域间财力差异和转移支付的均等化效应这两个技术性、数量性的角度着手，通过对政府间财政转移支付的现状进行深入的剖析，肯定我国政府间财政转移支付制度取得的成绩，发现存在的不足和问题，为其后进一步的研究奠定坚实的基础。

对区域间财力差异及其成因的实证分析可以得出三个方面的基本判断：

一是从经济区划角度看，东部地区内部的差异和东、中、西部地带间的差异是构成我国地区间财力差异的主要因素。地区间的经济总量和产业结构的差异、区域性的税收优惠政策、现行的税收制度和财政包干体制是导致地区间财力差异的重要原因。

二是从财力的构成要素角度看，造成地区间财力差异的原因并不在于尚待完善的政府间财政转移支付制度自身的缺陷，更重要的原因在于现行的财政体制，并且随着经济的发展将导致地区间财力差距进一步扩大。此外，增值税、消费税税收返还和所得税基数返还等保证既得利益的政府间财政转移支付形式也是造成地区间财力差异的重要原因。

三是通过检验各地区财政收入和转移支付对人均财力差异的贡献率，本文认为对财力差异起主要作用的是财力的初次分配即税收划分，起次要作用的是财力的再分配即政府间财政转移支付。因此，有必要在未来的财政体制改革中进一步扩大政府间财政转移支付规模，优化运行机制，更好地发挥政府间财政转移支付消除区域间财力差异，通过财力均等化手段实现基本公共服务均等化的最终目标。

对政府间财政转移支付的均等化效应的分析表明：

(1)近年来，随着中央对政府间财政转移支付力度的不断增大以及地区经济的快速发展，各省本级可用于进行转移支付的财力不断增加，县乡财政困难得到了一定的缓解，对地区间财政横、纵向的严重不均衡的调节也起到了积极的作用。但在看到成绩的同时，还要看到现行制度在运行中的不足。

(2)由于区域间经济发展程度的不同，区域间存在发达地区与落后地区之间的财力差距越拉越大的趋势，实施政府间财政转移支付后，区域间财力差异扩大的趋势受到明显抑制，这说明财政转移支付对均衡地区间的财力差距起到了积极的作用，而且从反映均等化效果的标准离差率指标看，基层地方政府转移支付的均等化效应逐年明显，这说明政府间财政转移支付制度逐步走向合理。第五章政府间财政转移支付制度改革的总体思路政府间财政转移支付制度改革的总体思路