政府失灵和混合经济体制

三、政府失灵和混合经济体制

(一)混合经济的基本概念

市场经济运行中所产生的无效率、不公平以及宏观经济失衡要求政府从多种方面介入社会经济运行，从而使众多国家的经济成为市场机制和政府机制的混合体。混合经济的基本特征是市场的自发调节和国家的行政干预的相结合。具体地说，混合经济大致显示出以下几方面的特点:

1.在混合经济体制下，社会的经济活动不仅要满足个人的经济目标，而且还必须满足某些公共目标;

2.在混合经济体制下，社会的经济活动不仅取决于个人的经济决策，而且也取决于以政府为代表的公共经济决策;

3.在混合经济体制下，社会处理经济问题的方法，是介于自由放任(自由市场)与政府管制(集中计划)这两种极端方法之间的“中间方法”;

4.在混合经济体制下，政府与私人企业、国家与市场通过职能分工而建立起经济上的合作关系;

5.在混合经济体制下，由于政府加入经济过程而造成的个人经济自由的相对减少，可在一定程度上通过选择政府的自由而得到补偿。

根据混合经济体制的这些特点，可以给它下这样一个定义:混合经济是当代国家以社会目标补足私人目标，以政府经济政策补足个人经济决策，以政府调节补足市场调节的一种经济体制，在这种体制下，国家与市场、政府与企业和个人通过职能分工与合作以实现国家经济的稳定增长和社会福利的最大化。

显然，在混合经济体制中，政府的干预是与市场一致的干预，因为这种干预并不是对市场的否定，而是对市场运行所产生的消极后果的纠正。

世界各国的混合经济体制呈现着不同的模式，一些国家主张市场因素多些，另一些国家则倾向于计划多些;一些国家的公共部门大些，另一些国家的公共部门可能小些;一些国家比较强调公共经济目标，另一些国家则比较强调个别目标;一些国家比较强调公共选择，另一些国家则给予个人以较大的决策余地，如此等等。造成各国混合经济体制差异的因素是多方面的，其中最重要的是:(1)各国经济发展的水平;(2)各国社会与政治的结构;(3)各国占统治地位的意识形态。

受到这些因素的影响，目前在西方国家大致出现了以下几种各具特色、互有差异的混合经济体制，它们是:(1)以美国为典型的国家需求管理型混合经济体制;(2)以英国和瑞典等国为典型的福利国家型混合经济体制;(3)以德国为典型的社会市场型混合经济体制;(4)以法国为典型的强调供求管理的指示性计划型混合经济体制;(5)以日本为典型的国家发展导向型混合经济体制。

(二)政府的经济职能

在混合经济体制中，政府的具体经济职能一般被概括为三个方面:资源配置、收入分配和稳定经济。

资源配置

由于在市场机制中存在着竞争失效、公共产品问题、外部性问题、信息不完全、市场不完全、偏好不合理等方面的市场失灵，从而市场不能提供有效的资源配置，因此需要政府承担资源配置的职能。以财政手段进行资源配置，主要可利用以下政策工具:

1.公共支出。第一，政府可直接提供某些市场供给不足的产品，如公共产品、准公共产品、私人经营容易产生垄断的产品、市场不完全的产品、优值品等。政府提供不一定直接由政府生产，比如国防属典型的公共产品，应由政府提供，但某些具体的国防产品可由私人企业生产，再由政府购买并提供给公众。

第二，财政补贴。以上市场供给不足的产品政府也可以通过财政补贴的方式刺激私人企业生产，达到与政府直接提供同样的目的。

第三，政府购买支出。从一般意义上讲，政府对私人产品的购买均可视为对该产品的补助，因为它直接体现为对该产品的需求，可收到刺激该产品的生产、扩大供给的效果。

2.政府税收。政府可通过调整税率来鼓励或限制某些产品的生产和消费。

收入分配

由于市场机制不能避免收入和财富分配的不公平，因此需要政府来执行收入分配职能。政府为了改善收入分配不平等状况而采取的财政措施主要有:

第一，税收——转移支付制度。它包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照受益能力原则设计的转移支付制度。政府可以通过征税强制性地把财富从那些应该减少收入的人手中收集起来，再通过补助金或救济金制度用货币或实物形式把财富转移给那些应该增加收入的人们。

第二，政府可将征收累进所得税筹集的收入用于公共事业投资，如公共住宅等，以利于低收入阶层。

第三，政府可对奢侈品以高税率征税，对日用品进行补贴，借以加重高收入阶层的负担，减轻低收入阶层的负担。

如前所述，公平是一个“规范性”的问题，公平与否很难有一个一致公认的标准，另外，由于公平与效率有着相互制约的关系，如果一味地征收高额累进税，很可能打击边际生产力水平较高的人们工作的积极性，甚至可能使他们带着自己的资本和智慧迁移到国外去，对一国的经济发展不利。因此，近年来世界各国财政政策的注意点，逐步从收入等级顶端的人们的过多收入问题，转移到收入等级下层人们的适当收入保障问题，当前讨论的具体问题主要是防止贫穷，而不是限制最高收入。

稳定经济

由于市场机制不能自发实现经济稳定发展，因此需要政府的干预和调节，执行稳定经济职能。目前世界公认的宏观经济稳定的四大目标是:(1)充分就业;(2)物价稳定;(3)经济增长;(4)国际收支平衡。

在政府所可采用的各种宏观经济政策手段中，财政政策的地位举足轻重，它在影响总需求方面有着不可替代的作用，这体现在两个方面:

第一，相机抉择的财政政策。这是指通过调整预算收支来调节社会总需求。在经济过热时，财政可以减少支出或增加税收或者两种手段同时采用，在经济萧条时则相反。在这个过程中，政府财政收支不平衡是可能的，而且是允许的，因为这正体现了以政府财政收支的不平衡来换取整个社会总供求平衡的意图。

第二，自动稳定器。这是指通过财政的某些制度性安排来发挥对经济的“自动”的稳定作用。比如，累进的所得税制就具有这种功能，当经济过热时，投资增加，国民收入增加，累进所得税会自动随之而递增，从而可以适当压缩人们的购买力防止发生通货膨胀。当经济衰退时，投资减少，国民收入下降，累进所得税又会自动随之而递减，防止总需求过度缩减而导致萧条。在支出方面，失业救济金制度也可以发挥类似的功能。由于它规定了领取失业救济金的收入标准，当人们的收入因经济过热而普遍增加时，可领取失业救济金的人数自然减少，救济金支出随之减少，从而财政总支出“自动”得到压缩;反之，当人们的收入因经济不景气而普遍下降时，有资格领取失业救济金的人数自然增加，救济金支出随之增加，从而财政总支出“自动”获得增加。

政府还可通过货币政策达到稳定经济的目的，而且两种政策必须密切配合才更有助于达到满意的效果。当然，现代世界各国的稳定政策相当复杂，各个经济学流派的主张各不相同，我们在本章对此暂不赘述。

(三)政府失灵

对于“市场失灵”的认识使西方国家在20世纪30年代到60年代期间采取了一系列干预经济的措施。然而，到了20世纪70年代，政府干预经济所产生的问题日益暴露，经济学家和政治家们开始注意到“政府失灵”现象。所谓“政府失灵”大致可以将其概括为以下几个方面。

1.信息有限。信息不足是“市场失灵”的表现之一，然而现实经济生活相当复杂，许多行为的结果是难以预料的，私人经济部门难以掌握完全的信息，事实上政府也很难做到这一点。因此，即使抱着全心全意为社会服务的目的，政府也难免出现决策失误，政府“犯错误”并不少见，一再修改自己的决策甚至否定过去的做法也是常事。

2.对私人市场反应的控制能力有限。政府采取某种政策后，它对私人市场可能的反应和对策往往无能为力。例如，政府采取医疗保险或公费医疗政策，却无法控制医疗费用的飞速上升;一些国家为了吸引外资或鼓励投资，对外来资本或国内某些领域实行税收优惠政策，却难以阻止许多不应享受优惠的投资者也钻了空子;一些国家为了使收入分配更公平，对高收入者征收高额累进税，却把这些人赶到税率低的国家定居，随之失去了他们的资本和智慧。

3.决策时限与效率的限制。这首先体现在政府作出一项决策要比私人部门决策慢得多，因为当中要经过这样几个时滞(Time Lags):

第一，认识时滞(Recognition Lag)。这是从问题产生到被纳入政府考虑的这一段时间。如果是中央政府决策，那么还要加上地方政府反映、报告问题的时间。

第二，决策时滞(Decision Lag)。这是从政府认识到某一问题到政府最后得出解决方案的那一段时间，当中可能要经过反复的讨论、争论，政府作出决策绝非易事。

第三，执行与生效时滞(Execution＆Effecting Lag)。这是从政府公布某项决策到付诸实施以致引起私人市场反应的时间。

任何公共决策都不可避免上述时滞，在一些时候，当针对某一问题的政策真正起作用的时候，情况已发生了变化，它已不是什么重要的问题了，而解决新问题的对策又要经过上述时滞。

除时滞问题以外，有时政策实施情况和最初政策意图可能不一致。因为政策制定者和执行者一般不是同一个政府机构。这种问题可能纯粹由于政策意图本身的模棱两可，执行机构对政策的解释和理解不一定符合政策制定者的初衷，虽然这不一定是前者有意所为。在更多的时候，由于政府的执行结果在很大程度上取决于执行人员的效率和公正廉明，而政府官员自己的利益或偏好与社会的利益往往并不完全一致，这会使政策的执行结果大打折扣。虽然可以通过教育和监督要求政府官员克己奉公，但这事实上不可能完全做到。

4.政治决策程序的局限性。政治决策程序本身的局限性也是政府不可克服的缺陷之一。现代民主制度并不能很好地解决个别社会成员的偏好显示和偏好加总的问题——后者是指如何综合社会成员的个别偏好形成社会偏好，从而不能实现有效的决策结果。政府的决策会影响到许多人，但真正作出决策的只是少数人，不管这少数人是由选举产生的还是其他方式指定的，他们在决策时总会自觉或不自觉地倾向自己所代表的阶层或集团的偏好和利益，而一旦既得利益集团形成，这种格局就很难打破。

基于上述原因，可以认为政府能够发挥的积极作用也是十分有限的，对于一些市场在经济效率方面的失灵现象，许多人更倾向于通过分权式的私人决策来解决。例如，外部效应是要求政府介入的一大理由。但是，按照著名经济学家科斯的观点，政府只须界定和保护产权，市场机制就可以克服这种现象。

5.成本过大。政府干预本身也是有成本的，税收是政府筹资的主要方式。在征税过程中会产生征收成本，由于税收干扰了私人经济部门的选择往往还会带来额外的效率损失，即税收的超额负担。只有在市场失灵导致的效率损失大于这些税收成本的情况下才需要政府干预。在一些竞争性领域尤其不应出现政府投资与私人部门相交叉竞争的现象。因为在这些领域公共经营效率低下，政府与私人部门相竞争难免要倚仗其固有的行政垄断力量，这也会破坏市场机制作用的发挥。

总之，单纯的市场机制或单纯的政府干预都是不可取的，两者虽然都有优越性，但也都有其自身不可克服的缺陷。只有两种机制相互配合，才有助于实现理想目标。换而言之，既要注意克服“市场失灵”，又要防止“政府失灵”，是实行混合经济体制国家面临的重要课题。