项目的本质

2.3.2　PPP项目的本质

本质是指事物所固有的根本属性，PPP项目基本的活动是对公共工程项目以关系型契约方式合作融资合作建设、共同经营和项目移交的全过程。王守清认为项目融资专指狭义的项目融资，即“通过项目融资”，而非广义的为项目融资。韩颜超认为PPP项目的本质是公共部门和私人部门选择集扩大的过程，也是公共部门李晓东认为其本质在于公共部门和私营部门间实现优势互补的过程，同时也是基础设施设中公共部门与私营部门相对参与程度实现帕累托最优的过程^［85］。PPP的产生源于“公共项目”（Public Project）供给的基本属性，根据V Brown和PW Jackson的观点，社会物品可分为公共物品（Public Goods）和私人物品（Private Goods）两类，公共物品来自于公众需求，因此，必须由政府提供。正是由于形成了政府提供的公共项目，公共产品的经济特性体现在公共项目的自然垄断性、公益性、公共产权属性和外部性。

认识PPP本质的目的不在于它如何提供公共项目，而是在这种提供方式下如何实现满足公众利益的最佳效果，即PPP实现了政府资源和社会资源式的零和竞争，相比有很大的优势^［86］，理清PPP项目合作中形成的复杂的契约关系和保障PPP项目成功的系列法律法规管理机制、激励机制、合同体系等在内的制度框架创新。

对PPP的理解无外乎三个层次。第一层次:从产品的公共化程度上看，PPP是公共部门与私人部门长期合作生产公共品（准公共品）的契约关系；第二层次:从产品的公共化程度与可测量程度上看，PPP是公私合作部门之间合作提供基础设施的各种契约类型的总和；第三层次:从基础设施的经营性程度上看，PPP是提供基础设施的一种特定的契约形式。

通过上面对PPP概念的描述可知，对于PPP的理解可以从3方面来把握:第一，PPP是一种公私合作伙伴关系的总和，是民营资本注入公共项目的一种融资方式，公私双方共担风险，共享收益。第二，PPP是公私双方优势整合的一种融资方式。利用政府和私营企业的合作，双方可以通过优势互补，使得参与方各自可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，达到“双赢”或“多赢”的效果，使得项目总收益最大化，这更符合公共基础设施项目建设的目的。第三，建设PPP项目的目的是为了满足公共产品需求，为社会公众提供某种产品或服务。了解了PPP模式的这三种属性，有助于正确定位PPP项目，本书对于PPP的理解为:PPP即公私合作伙伴关系，它是指政府与私人部门之间通过正式签订协议而确立，为提供公共产品或服务而形成的一种长期合作伙伴关系。在这种合作伙伴关系中，参与各方必须明确权利和义务，共担风险，共享收益。本书所指的也是一种广义意义上的PPP模式。

因此，我国PPP的本质一方面包含公与私的内涵，另一方面包括合作主体广泛性的外延。在合作本质上，通过建立新型的伙伴契约关系，在规范的合作规则和运行机制下，为公众提供公共产品或服务，从而形成一致和明确的PPP定义，为政府促进PPP项目的政策制定机制设计和管理体系建设提供理论依据。