复议期间行政处罚的加处罚款不予计算

——立元公司诉集美安监局安全监督行政处罚案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

福建省厦门市中级人民法院（2016）闽02行终80号行政判决书

2.案由：安全监督行政处罚

3.当事人

原告：厦门立元物业有限公司（以下简称立元公司）

被告：厦门市集美区安全生产监督管理局（以下简称集美安监局）

【基本案情】

2014年11月12日，被告作出（厦集）安监管罚〔2014〕4-1号行政处罚决定书，对原告处以12万元罚款的行政处罚，罚款自收到决定书之日起15日内缴至工商银行集美支行，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。在被告开给原告的缴费通知书中载明缴款日期自2014年11月12日至2014年11月29日。原告于2014年11月25日向厦门市人民政府申请行政复议，厦门市人民政府于2015年1月7日作出厦府行复〔2014〕152号行政复议决定，维持被告作出的处罚决定。原告不服，于2015年1月23日向厦门市集美区人民法院提起行政诉讼，厦门市集美区人民法院于2015年7月7日作出（2015）集行初字第4号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告仍不服，向厦门市中级人民法院提起上诉。厦门市中级人民法院于2015年10月19日作出（2015）厦行终字第99号行政判决书，维持原判，终审判决于2015年11月5日发生法律效力。2015年11月10日，原告通过银行向集美区财政局转账120000元，注明为“罚没收入”，但该款于2015年11月11日被退回。2015年12月1日，原告缴交罚款120000元及加处罚款88320元。原告不服，遂提起本案诉讼。

【案件焦点】

1.行政复议与行政诉讼的法定救济途径期间，行政处罚的加处罚款是否予以计算？2.原告于2015年11月10日的转账行为是否构成履行处罚决定的行为。

【法院裁判要旨】

福建省厦门市思明区人民法院经审理认为：关于第一个问题：最高人民法院（2005）行他字第29号《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。根据以上规定，对于不履行行政处罚决定所加处的罚款在行政复议和行政诉讼期间不应当计算。本案中，被告于2014年11月12日作出行政处罚决定后，原告不服，在法定期限内提起复议、诉讼，至2015年11月5日终审判决生效，在此期间不应计算加处罚款。最高人民法院（2005）行他字第29号《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》已经明确：对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。行政复议与行政诉讼均系行政处罚相对人的法定救济途径，对加处罚款的理解与计算，行政复议期间亦应参照行政诉讼期间的规定，如此，才能使行政复议与行政诉讼二者相互衔接，互相牵制，并共同保障行政处罚相对人的合法权益。在终审判决生效后，原告仍不履行缴纳罚款的义务，被告可按法律规定对原告每日按罚款数额的百分之三计算加处罚款。故被告向原告收取行政复议、诉讼期间和2015年11月10日原告缴款之后的加处罚款行为违法，被告应于本判决生效之日起三十日内重新核定加处罚款的数额。

关于第二个问题，原告于2015年11月10日按照被告处罚决定书上提供的账号通过银行转账120000元，11月11日该款被退回，但是被退回的原因并不在原告，故原告11月10日缴款的行为应视为原告已履行处罚决定的行为，被告不应当向原告收取11月10日之后的加处罚款。

综上，被告向原告收取行政复议、诉讼期间和2015年11月10日原告缴款之后的加处罚款违反法律规定，应予撤销，被告应返还原告不当收取的加处罚款。原告要求被告支付利息的诉讼请求于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：

一、被告向原告收取行政复议、诉讼期间和2015年11月10日原告缴款之后的加处罚款行为违法，被告应于本判决生效之日起三十日内重新核定加处罚款的数额。

二、驳回原告的其他诉讼请求。

集美区安监局不服厦门市思明区人民法院判决，向福建省厦门市中级人民法院提起上诉。

福建省厦门市中级人民法院经审理认为，本案争议点在于行政处罚相对人对行政处罚决定在申请行政复议、提起行政诉讼的期间能否计算加处罚款的问题。申请行政复议、提起行政诉讼是法律赋予行政处罚相对人法定的救济途径，行政处罚相对人有权依照法律的规定，行使法律赋予其合法的救济途径，不因行政处罚相对人行使法定的救济途径而对其产生不利的影响或后果。当然，行政处罚相对人未在法定期间内行使法律赋予的救济权利，又未履行生效的行政处罚决定，行政机关可以采取《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定的措施。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，该规定的前提针对的是“当事人逾期不履行行政处罚决定”，而本案被上诉人系在法定的期间内依法提起行政复议及行政诉讼，不能因此而认定被上诉人存在逾期不履行行政处罚决定的情形。且行政复议与行政诉讼均是法律规定给予行政相对人法定救济途径，二者是相互衔接的，也是互相牵制的，在对于复议、诉讼期间能否加处罚款的理解应该一致。最高人民法院对于行政处罚的加处罚款在诉讼期间不应计算的答复，在行政复议程序中借鉴参照使用，并无不妥。上诉人上诉主张其有权收取被上诉人在行政复议以及行政诉讼期间的加处罚款的理由，二审法院不予支持。

当然，在人民法院作出生效判决后，行政处罚相对人应积极、主动履行法院的生效判决。本案中，被上诉人已于2015年11月10日履行了缴纳行政处罚罚款的义务，据此，原审判决认为被上诉人已经履行了缴纳罚款的义务，上诉人不应收取被上诉人2015年11月10日之后的加处罚款的认定正确。上诉人上诉主张应予收取被上诉人2015年11月10日之后的加处罚款的观点，不能成立。至于被上诉人主张其虽然在2015年11月5日收到法院的生效判决，其至2015年11月10日缴纳罚款，这5天的时间扣抵其之前在法定的时限内提前5天提起行政复议的时间，该理由没有法律依据，二审法院不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

【法官后语】

加处罚款，就法律性质而言属于执行罚，是行政机关对逾期不履行义务的相对人课以新的金钱给付义务，以督促其自觉履行义务的强制执行行为。本案的核心问题在于，行政复议与行政诉讼的法定救济途径期间，行政处罚的加处罚款是否予以计算。

首先，不应将申请复议、提起诉讼视为“当事人逾期不履行行政处罚决定”的行为。根据《行政处罚法》第五十一条的规定，收取加处罚款的前提是“当事人逾期不履行行政处罚决定”，是针对“逾期不履行”而施加的更为不利的后果。而申请行政复议、提起行政诉讼是法律赋予行政处罚相对人的法定救济途径，是相对人为维护其自身利益而行使权利的行为和过程，不应当使行政处罚相对人因申请复议、提起诉讼而面临对其不利的影响或后果，这样才符合行政法律的应有之义。将行使权利简单等同于拒不履行义务实属不当，因此，行政处罚相对人申请行政复议或提起行政诉讼期间，不应认定为逾期不履行行政处罚决定。

其次，具体行政行为的效力最终需由司法审查确定。有观点认为，基于《行政诉讼法》第五十六条规定，诉讼期间，不停止行政行为的执行，所以加处罚款应自行政机关指定的缴款期满之日起计算。此种理解过于机械偏颇。行政行为一经作出固然具有执行力，但此种效力是基于国家权威而作出的推定，即在有权机关作出最后认定之前推定行政行为合法。相对人一旦提起诉讼，则行政行为的效力最终需由司法审查确定。且《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[3]第九十四条规定，在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。可见，诉讼中行政机关申请强制执行，法院一般不予执行，那么诉讼结束后还计算诉讼期间的加处罚款是不合理的。

最后，本着公平合理及适度适当的理念，复议、诉讼期间亦不应计算加处罚款。如前文所述，既然申请复议、提起诉讼不应视为“逾期不履行行政处罚决定”，被诉行政行为在诉讼期间一般不予执行，则谈何计算作为执行罚的加处罚款？且诉讼期间不计算加处罚款也并不危害公共利益。将一审、二审的诉讼期间计算加处罚款，相对人面临的将是一笔高额的甚至超过原处罚金额的罚金，对相对人来说有失公平，亦有失法律效果和社会效果的统一。

编写人：福建省厦门市思明区人民法院 魏江 罗小艺