从革命的法制到依法治国

从革命的法制到依法治国——中国政治体制改革的道路选择与政治文明建设

佟德志

近代以来，民主与法治越来越成为中国政体选择的目标。从民主角度看，我国经历了从旧民主主义革命、新民主主义革命、社会主义革命到社会主义建设四个发展阶段，最终确立了“建设社会主义民主国家”的重要目标。与这一条主线索相契合，我国经历了“君主立宪”、“国民立宪”、“民主立宪”和“依法治国”四个重要时期，最终确立了“建设社会主义法治国家”的基本方略。我们看到，民主与法治一明一暗的两条线索共同编织了中国近代以来革命与建设的经纬。

一、革命型法制：社会主义法制建设的艰难起步

列宁对社会主义国家政治制度建设进行了初步的探索与实践。在社会主义政治体制问题上，列宁强调了阶级斗争的作用，突出了专政的重要性。在列宁看来，专政是“直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权”，而无产阶级的革命专政则是“由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”^[1]。与这种认识一脉相承，毛泽东亦从民主与专政的角度理解宪政。这种从专政或民主的角度理解宪政，强调在革命、民主的基础上建立起来的宪政法制体系，我们称之为革命的法制。革命的法制以革命宪法^[2]为核心，强调民主、专政与宪政的高度一致，为我国改革开放前的社会秩序提供了基本保障。

在民主与宪政的关系上，毛泽东基本上认同了吴玉章的看法，认为所谓的宪政即“民主的政治”。他进一步指出：“什么是新民主主义的宪政呢？就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。”^[3]可见，在当时的历史条件下，毛泽东主要是从民主与专政的角度来理解宪政的。这种宪政概念是毛泽东根据当时中国“革命尚未成功”，“尚无民主政治的事实”的基本国情提出来的。但是毛泽东也并不否认民主宪政。早在1940年他就承认：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”^[4]在评价1954年宪法时，毛泽东进一步发展了对革命法制的基本认识，即以宪法确认民主，从而实现宪政。据此，他认为，1954年宪法的原则性就体现在“用宪法这样一个根本大法，把人民民主和社会主义原则固定下来”^[5]。这是毛泽东关于社会主义宪法的基本理解，即以宪法来确定民主革命成功的事实，这一认识构成了革命法制的理论基础。

群众运动式的“大民主”是革命法制的基础。毛泽东在批判资本主义的“大民主”时借题发挥地指出：“我们是爱好大民主的，我们爱好的是无产阶级领导下的大民主”^[6]。在这里，毛泽东认为，所谓的“大民主”即轰轰烈烈的“群众运动”，他不但可以用来对付阶级敌人，而且可以对付官僚主义。事实上，革命的成功在某种程度上需要调动人民群众的积极性，实行所谓的“大民主”。然而在革命成功之后还一味地强调民主的“大”而“纯”，不但不会推动民主化的发展，而且会在一定程度上掩盖法治的必要性，形成无视法制与秩序，甚至是排斥法制的民主。“文化大革命”的混乱与内斗就是一个明显的例子。

维护革命秩序，否认法制对权力的限制是革命法制的另一典型特征。毛泽东所谓的“守法”就在于“不要破坏革命的法制”，“我们要求所有的人都遵守革命法制”。^[7]这亦得到了周恩来的认同。他指出：“我们无产阶级，为什么叫法律拘束自己呢！我们应该体会毛主席对法的指示精神，例如毛主席不赞成四大自由和巩固新民主主义秩序的说法，而赞成维护革命秩序的说法。”^[8]

事实上，强调无产阶级专政、社会主义民主与社会主义法制的高度一致性，在特定的历史时代起到了重要的作用。从法制方面讲，革命的爆发就是对旧的法制秩序的否定，就合法性而言，其基础“不是过去的法统，而是革命本身”^[9]。在新的法制体系没有建立起来之前，在没有法制可循的状态中，革命不会也不能受旧法律体系的制约，试图在旧的法律体系中夺取政权常常是不切实际的幻想。而且刚刚掌握政权的新兴阶级在力量上总是弱于敌对阶级，亦需要“用专政的手段来巩固政权”^[10]。由此我们看到，在革命阶段或是革命初期，运用革命法制来夺取和掌握政权是有其合理性的。

然而将宪政与民主或是专政等同起来，认为宪政即民主，既容易忽略对民主缺陷的补救，亦可能遮盖法制建设的重要性。在革命法制中，法治的精神被无情地“阉割”了，其造成的后果是严重的：一方面，公民通过民主制度的建立获得了进入国家领域的政治权利；然而另一方面，国家权力与公民社会之间的界限却没有划清，依法行政、保障公民权利的制度还没有建立起来。这种情况不但会在制度内部造成“参与爆炸”，滋生动荡与不安，还会使国家领域恶性膨胀，吞吃公民社会，粗暴地侵犯个人权利。由于无法整合民主与法治，中国的政治现代化在革命后的进一步发展中面临着这样一个困境：民主确立了，但保证民主制度稳定、健康运行的制度化与法律化体系却并没有扎根。

二、建设型法制：民主的制度化、法律化

革命的政权需要“革命的法制”作支撑。然而当革命基本完成，国家进入建设阶段时，确立法制地位、建设法制就成为首要任务。中国社会由“革命”向“建设”的转换成为我国由“革命法制”走向“建设法制”的根本动力。就这一区别，在中国共产党第八次代表大会的政治报告中，刘少奇曾有一段明确的论述：

在革命战争时期和全国解放初期，为了肃清残余的敌人，镇压一切反革命分子的反抗，破坏反动的秩序，建立革命的秩序，只能根据党和人民政府的政策，规定一些临时的纲领性法律。在这个时期，斗争的主要任务是从反动统治下解放人民，从旧的生产关系束缚下解放社会生产力，斗争的主要方法是人民群众的直接行动。因此，那些纲领性的法律是适合于当时的需要的。现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。^[11]

刘少奇等老一辈无产阶级革命家已经看到，革命完成后，国家管理面临着方式的转变，这一转变就是由“人民群众的直接行动”转向“完备的法制”，建立起“建设的法制”。改革“革命的法制”，构架“建设的法制”，这一过程从刘少奇开始，经过曲折的发展，最终由邓小平完成。

在发扬民主的基础上，邓小平特别强调了民主的制度化与法律化。党的十一届三中全会前夕，在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，邓小平明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变……加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”^[12]邓小平同志在注重民主建设的同时强调了法制建设，强调了民主制度化、法律化的重要性，这成为我国民主与法制建设协调发展的起点。邓小平认为，民主与法治并不必然地结合在一起，存在着一种“不要法律和秩序的民主”，但这肯定不是社会主义的民主。民主与法制的紧密结合是社会主义民主的理想特征。“社会主义民主和社会主义法制是不可分的，不要社会主义法制的民主，不是党的领导的民主，不要法律和秩序的民主，决不是社会主义的民主。”^[13]在坚持民主的同时加强法制建设成为邓小平处理民主与法制关系的基本出发点，同时也成为我国政治体制改革的“两只手”。^[14]在这一思想的指导下，我们党进行了政党法制化、人民代表大会法制化等一系列重要的改革，得出了政党要在宪法和法律的范围内活动、任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权等重要结论，成为我国民主与法制良性协调发展的理论基础。

建设的法制是以符合宪法规定的“小民主”为基础的。这种“小民主”抛开了盲目的群众路线，主张通过法制与说服的手段尽力化解群众中不同利益之间的冲突。邓小平认为，“小民主”为化解“大民主”提供了基础，正是有了“小民主”，才能避免“大民主”，保证稳定。从法制建设出发，邓小平还建议修改宪法，取消宪法中关于“大鸣”、“大放”、“大字报”、“大辩论”的规定。

在邓小平理论的指引下，我国的法制建设在十一届三中全会以后获得了突飞猛进的发展。1982年宪法明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”1982年宪法明确规定了我国宪法的法律地位和作用，确立了政治法制化的目标，提高了宪法的权威与尊严，为我国法制建设的进一步发展奠定了基础。

我们看到，正是因为在加强民主建设的同时厉行法治，我国的政治体制改革才在推动发展的同时保持了稳定。改革开放20年的社会主义政治文明建设进程是一场民主化的进程，同时，它更是一场民主“制度化、法律化”的进程。据不完全统计，从1979年到1997年的18年间，我国制定法律225个，有关法律问题的决定、决议87个，以宪法为基础的社会主义法律体系逐渐形成。

三、政治文明：建设型法制的新思路

随着社会主义建设事业的发展，我国的法制建设亦不断深入。从“建设社会主义法制国家”到“建设社会主义法治国家”的转变突出了建设型法制的重要性，强调了宪法的至上性地位，正是我国法制建设走向“依法治国”的一个真实写照。“依法治国”理论的提出是以江泽民同志为核心的党中央对邓小平理论运用、丰富和发展的结果，它“标志着我国社会主义法制建设进入了一个新的发展阶段”^[15]。“依法治国”的理论集中地体现在江泽民同志在党的十五大所作的报告中。报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”党的十五大明确地将“依法治国”确立为“党领导人民治理国家的基本方略”，再一次突出了民主制度化、法律化的基本内涵。九届人大二次会议以高票通过宪法修正案，将“依法治国”写入宪法，以根本大法的形式确立了法制建设的重要性。

通过依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，这是我们党对政治文明建设协调发展的系统化概括。十五大报告明确指出：“建设有中国特色社会主义政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家做主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”随着我国民主与法制建设的不断发展，中国共产党的领导人适时地提出了政治文明的概念，进一步将民主与法治整合在一起，将我国政治体制改革的目标提到了一个新的高度。在2001年1月全国宣传部部长会议上，江泽民明确地将“法治”作为政治文明的重要组成部分；在十六大前夕，江泽民更是在5月31日的讲话中明确地将建设社会主义政治文明作为我国社会主义现代化建设的重要目标，并再一次重申了“坚持党的领导、人民当家做主和依法治国”三位一体的政治文明内涵。^[16]

民主与法治协调发展的精神在十六大报告中亦得到了充分的体现。该报告将坚持和完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、改革和完善党的领导方式，作为我国政治建设和政治体制改革的主要任务。^[17]更为有意义的是，融合了民主与法治的“政治文明”概念被正式写入党章，并通过十届人大二次会议写入宪法，与物质文明、精神文明并列，成为我国社会主义现代化建设的三大任务。这不但是经济体制改革、精神文明建设与政治体制改革统筹兼顾、科学发展的要求，同时也表明了我们党坚定不移地进行政治体制改革的决心。十六大进一步巩固了自十一届三中全会以来形成的民主与法治均衡发展的局面，为进一步健全和完善“建设的法制”打下了基础。

民主与法治关系的准确定位对我国社会主义现代化建设与马克思主义理论的发展产生了重大影响。在实践中，强调法治在政治现代化进程中的作用，注重民主的制度化、法律化正是我国社会主义民主政治得以健康发展的重要原因。就我国政治发展的方向来看，只有在人民当家做主的基础上实现依法治国，建设社会主义政治文明，才能使我国走出“民主失败”的困境，走上政治现代化的道路。在理论上，民主的“制度化、法律化”的理论创见在事实上填补了西方马克思主义者所谓的“法学空区”，成为邓小平理论、“三个代表”重要思想对马列主义和毛泽东思想的重大发展，整合了民主与法治的政治文明概念，更进一步丰富了马克思主义国家学说与政体理论。

从总体上看，随着我国政治体制改革的不断深入，民主与法制建设正在逐渐走向均衡，然而更深层次的民主与法治关系还在进一步的调整中。“民主制度化、法律化”得到一定程度的落实，而“加强检察机关和司法机关”还需要做进一步深入而细致的工作，宪法诉讼、司法审查等一系列问题成为我国法制现代化建设的当务之急。

2001年8月13日，最高人民法院在给山东省高级人民法院的批复中第一次援引宪法作为司法依据，判定当事人承担民事责任。一石激起千层浪，宪法司法化成为我国法学界争论的焦点，引发了一场广泛而又深入的宪法司法化的大讨论。2003年1月25日，河南省洛阳市中级人民法院法官李慧娟以《河南省农作物种子管理条例》与《中华人民共和种子法》冲突为由宣布前者相应的条款无效。面对法律冲突，李慧娟以一个法官的身份对河南省人大通过的法律进行审查，在当地人大和法院系统引起了强烈反响。尽管河南省人大和河南省高级法院可以要求洛阳市中级人民法院免去李慧娟的审判长职务，但是法律冲突并不会因此而销声匿迹。

事实上，对以上案例的思考已经超出了纯粹的司法范畴，涉及立法、行政等国家政治制度的各个领域。仅就司法审查来看，人们会进一步追问：“违宪主体是否包括全国人大及其常委会？如何对人大自己的立法作宪法审查？”人们更加迫切地意识到，“如何从实际出发，既按照体现人民主权的政治法则，又按照体现程序理性的程序法则来改进人民代表大会制度下的宪法监督制度，乃当务之急”^[18]。无论是宪法司法化还是与法律冲突的司法解决方案，都有待于人们从民主与法治的关系这样一个基本的视角作深入而有意义的思考，加强司法机关与检察机关的建设，在树立宪法权威的基础上切实地进行司法改革正是我国政治体制改革进一步深入的必然选择。

原载《求实》，2004年第10期。

【注释】

[1]《列宁全集》（第35卷），人民出版社，1985年，第237页。

[2]夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》，2003年第2期，第5页。

[3]《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社，1991年，第733页。

[4]同上，第735页。

[5]《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社，1999年，第328页。

[6]《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社，1977年，第323页。

[7]《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社，1999年，第197～198页。

[8]黎国智：《马克思主义法学论著选读》，中国政法大学出版社，1993年，第240页。

[9]夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》，2003年第2期。

[10]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第379页。

[11]《刘少奇选集》（下卷），人民出版社，1980，第253页。

[12]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第146～147页。

[13]同上，第359页。

[14]同上，第189页。

[15]苏尚云：《党的领导与国家法治化》，《求实》，2001年第8期。

[16]江泽民：《江泽民“5．31”重要讲话学习读本》，中共中央党校出版社，2002年，第5～6页。

[17]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2002年，第31页。

[18]《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社，1977年，第13～14页。