我国行政程序法的发展

五、我国行政程序法的发展

（一）我国行政程序法的发展

在我国，行政程序制度的发展，是同行政法制的建设和发展紧密相连的。

建国后，我国制定了一些涉及行政程序的法律规范，如1957年制定的《国家行政机关工作人员奖惩暂行条例》中有关行政处分的程序。但是，行政程序制度的建设和立法受到重视，还是在党的十一届三中全会以后，由于邓小平理论的指导，行政程序的制度化和法制化取得了较突出的成就，尤其是自20世纪80年代末以来，伴随市场经济与民主政治的发展，行政法制建设也获得了长足的进展，一系列规范政府行为、控制公权滥用、维护公民权益的法律、法规陆续出台。其中，涉及行政程序制度的法律规范主要有：（1）1987年2月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》；（2）1987年4月国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，后于2001年11月国务院发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》；（3）1988年12月国务院发布的《行政区域边界争议处理条例》；（4）1989年4月全国人大通过的《行政诉讼法》；（5）1990年2月国务院发布的《法规、规章备案规定》；（6）1990年12月国务院发布的《行政监察条例》，后于1997年5月全国人大常委会通过的《行政监察法》；（7）1992年9月全国人大常委会通过的《税收征收管理法》；（8）1994年5月全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》（修订），后于2005年8月全国人大常委会通过的《治安处罚法》；（9）1994年5月全国人大常委会通过的《国家赔偿法》；（10）1994年10月国务院发布的《行政复议条例》（修订），后于1999年4月全国人大常委会通过的《行政复议法》；（11）1996年3月全国人大通过的《行政处罚法》；（12）2000年3月全国人大通过的《立法法》，等等。

这些法律、法规基本上涉及了行政程序的所有主要领域，比如：内部行政程序、行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序。这对于一个有着几千年封建史的新生国家来说，是难能可贵的。然而，还必须清醒地认识到，我国的行政程序法制建设中还存在不少缺陷，还远远不能满足市场经济和依法治国进程的需要。

（二）我国行政程序法的不足

1.从行政程序立法的整体特性看，重实体、轻程序。我国现行的行政程序规范多侧重解决行政管理的实体问题（如行政主体的权限、职责，行政相对人的权利、义务等），而忽视对行为程序的规定（如行政行为的方式、步骤、时限，行政相对人的程序权利等）。

2.从行政程序制定的时间向度看，重事后程序，轻事前、事中程序。在现有行政程序的规范性文件中，多涉及事后监督和救济程序（如行政监察、行政复议等），而少有事前、事中程序的规定（如行政信息公开、事前听取行政相对人意见、听证制度、向行政相对人说明理由制度等）。

3.从行政程序制度的目的指向看，注重行政效率提高，忽视制约公权和保护民权。在现行行政程序规范性文件中，多注重行政效率的保障，而对制约行政权滥用和保护行政相对人合法权益的程序规定却有所忽视。如《治安处罚法》，尽管它是目前我国行政程序规定较为完善、比较重视行政相对人合法权益保护的一部法律，也有这方面的缺陷，即该法规定了公安机关行使调查权、取证权、检查权、裁决权、强制执行权，以保障其实施处罚职权，但未规定相应的制约程序（如调查权与裁决权分离、科处涉及人身自由权的处罚前应举行听证等）。

4.从行政程序立法体现的普遍性特征和特殊性特征看，重特别程序，轻统一程序。在现行行政程序法规范中，除行政立法、行政复议、行政处罚有统一的程序性法规外，其他行政领域的程序规范都较分散，都是针对特定问题、特定事项所作的特别程序规定。诚然，每一种行政行为都具特殊性，因此，针对其特殊性作出相应的特别程序规定是必要的，但各种行政行为必然有其共性，由此制定调整整个行政领域的统一行政程序法典不仅是必要的，也是可行的。

（三）我国行政程序法制建设展望

随着我国经济、政治体制改革的不断深入和良性运作，束缚行政程序法制建设进一步发展的消极因素逐步减少，行政程序方面的理论研究、行政实践、立法实践迎来了前所未有的发展机遇，完善行政程序制度及其立法的条件日趋成熟。一是旧的计划经济体制的瓦解与社会主义市场经济体制的建立，使人们的观念发生了深刻转变。“命令—服从”、“公权至上”等观念逐渐改变，“公权在民”、“规范与制约政府权力”等观念逐渐加强。这些都为我国革新、健全现代行政程序制度奠定广泛而坚实的社会基础。二是政治体制改革不断深化也为构建现代行政程序制度、规范与制约政府权力创造了必备的政治环境。一方面，政企分开、转变政府职能、改革政府机构等举措是行政程序法制化的动力；另一方面，行政程序法制化也是政治体制进一步改革的保障，二者良性互动。三是20世纪80年代初期兴起的相对单一的（行政法）目标控权模式的日渐乏力，促使越来越多的人认识到尽快加强与发展程序控权方式，是当前深化我国行政法治建设的迫切需要。在我国，行政机关违法也要承担法律责任的制度化实践始于20世纪80年代初，目前已经由通过实体法以规范和制约政府权力，重点转向加强和发展现代行政程序法制建设以控制行政过程，弥补实体法控权的不足。发达国家的实践也表明，现代行政程序法有“资格”成为控制政府公权扩展的新手段。

展望未来，我国行政程序法制建设应着重从以下几个方面入手：

1.行政程序立法目标模式的选择。我国大多数行政法学者和实际工作者均主张，我国行政程序制度的发展应以行政程序法的制定为目标。而制定行政程序法，首先必须确立一定的目标模式，因为，不同的目标模式会对行政程序的具体制度安排及实施产生决定性影响。

行政程序立法主要有两种目标模式：一是效率促进模式，二是权利保障模式。前者设计行政程序，侧重考虑保障行政权行使、促进行政效率提高；至于控制行政权、提供行政相对人以救济，则属考虑目标的第二位。后者设计行政程序，侧重考虑控制行政权、维护行政相对人合法权益；至于行政效率的提高，则属考虑目标第二位。原先我国行政程序立法的模式比较接近第一种模式。

我国是人民民主专政的社会主义国家，在“依法治国”方略实施的今天，一方面，为加强民主、法治意识，行政程序立法应选择权利保障模式。但另一方面，我国目前处于社会主义初级阶段，生产力水平不高，必须坚持三个有利于的标准，在社会经济方面采取“效率优先，注重公平”的政策，这一政策虽并不完全适用于行政程序立法方面，但由于政府行政效率一直较低，决定行政程序立法的目标选择也不能不把提高效率放在关键位置。由此可见，我国行政程序立法的目标模式既不能完全选择效率模式，忽视对行政权力的控制和对公民权益的保护，也不能完全选择权利保障模式，忽视提高行政效率和保障行政的顺利进行，而应尽可能兼顾二者，既利于控制行政权和保护行政相对人的合法权益，又利于提高行政效率。

2.行政程序立法体例模式的选取。在现代，行政程序立法的体例模式主要有三种：（1）统一法典模式；（2）单行法律、法规模式；（3）混合模式，即：无独立行政程序法而使之完全与实体法合体。第一种模式是制定全国行政领域统一适用的法典，第二种模式是分别就特定领域或特定事项制定单行行政程序法律、法规（如行政法规、规章制定程序法、行政许可程序法、行政处罚程序法等）。第三种模式为既不制定统一的行政程序法典，也不制定任何专门的行政程序法律、法规，而是仅在相应行政管理法律、法规中规定有关行政程序，行政程序法与行政实体法完全合体。现代法治国家，通常采取第一种或第二种模式。

我国应选择什么模式？本书倾向于第一种模式，因为同单行的程序性法律、法规和与实体法合体的程序性法律规范相比，统一的行政程序法典能更好地对行政主体的职权作出规范，对行政权行使予以控制监督，从而更好地对行政相对人的合法权益予以保护；而分散的程序性法律、法规不能在整个行政领域确定统一的、体现现代民主与法治精神及效率原则的程序规范和制度，其能发挥的作用远不及第一种模式，尽管它比第三种模式优越得多。

3.开放行政程序的法制化建设过程。行政程序制度如果要同时达至提高行政效率和维护行政相对人合法权益的目的，就必须在制定之初和实施之中充分吸纳和表现公民、法人、其他社会组织的利益诉求。否则，行政程序制度即便在形式上很完善，也只能是行政机关实施行政行为的有效工具，而非控制行政权和维护行政相对人合法权益的有效保障。

为此，有必要打破行政程序法律制度制定过程的“黑箱”状态，将目前基本上处于封闭状态的制定过程改变为组织社会群众参与和监督的开放过程。这就要求在立法机关和行政机关之间就制定行政程序法律制度的权限进行科学划分，根本的、全局性的行政程序由立法机关制定，次要的、局部性的可由行政机关制定；行政机关在制定行政程序制度时，必须由专门机构负责实施，不能由负责实施该项程序的行政机构自行订立。而且，更关键的是，在整个行政程序制度的制定过程中必须坚持贯彻听证制度、说明理由制度、公开征求意见制度等反映民意和体现公民知情权、参与权的具体制度，即遵循《立法法》的有关明确规定。此外，还应当将整个行政过程，包括程序实施的过程，以及有关行政信息（包括行政程序制度的具体内容）向全社会公开，以增强政府行政的透明度，以便更好地接受社会和行政相对人的监督。

4.增强行政程序的实施成效。“徒法不足以自行”，完善的行政程序法律制度是行政法治建设的一个重要组成部分。在有着几千年封建史、缺乏民主传统的国度里，全社会法律意识的提高，尤其是行政机关的服务意识、国家公务员的公仆意识的培养和提高对于增强行政程序法的实施成效、促进行政法治建设具有更为本质的决定意义。为此，必须在行政程序立法、执法、守法、法律监督诸方面形成合力，坚持四项基本原则和三个有利于的标准，充分利用“依法治国、建设社会主义法治国家”的有利外部政治环境，全面、切实推进我国的行政程序法制建设。