基金组织角色转换的制度困境

一、基金组织角色转换的制度困境

基金组织是根据1944年7月在美国新罕布什尔州布雷顿森林召开的联合国和联盟国家的国际货币金融会议上通过的《国际货币基金协定》(以下简称《基金协定》)建立起来的国际金融组织，它是当代国际货币制度的机构化身。随着国际货币制度的变迁，基金组织在国际社会的角色也在演变之中。但由于《基金协定》的法律框架建立在国际金融旧秩序的基础上，基金组织的合法性和效率日益受到质疑，基金组织的角色转换和功能发挥面临着前所未有的困境。

(一)《基金协定》的历次修订

1944年的《基金协定》建立了以美元为中心的固定汇率体系——布雷顿森林体系。该体系从国际法的角度规范了国家汇率义务:美元直接与黄金挂钩，每盎司黄金兑换35美元，其他国家货币与美元保持固定汇率，汇率上下浮动不得超过1%，否则，各国有义务进行汇率干预。第二次世界大战结束后的20多年里，由于国际货币体系内生的稳定性和世界各国对跨国资本流动的严格管制，基金组织成功地实现了改善国际贸易和维护汇率稳定的两大目标。

1960年，美国耶鲁大学教授特里芬在其《黄金与美元危机》一书中提出了著名的“特里芬难题”。历史很快印证了“特里芬难题”，1969年7月，为弥补国际储备资产的不足，基金组织对《基金协定》进行了第一次修订，创设了“特别提款权”(以下缩写为SDR)。虽然西方国家和基金组织为维持布雷顿森林体系的正常运行做出了种种努力，但由于该体系内在的矛盾以及国际资本流动的发展，布雷顿森林体系最终走向崩溃。1978年4月，《基金协定》的第二次修正案生效，形成了沿用至今的国际货币制度——牙买加体系。其修订要点有:(1)将业已形成的浮动汇率制合法化;(2)黄金非货币化，黄金与货币彻底脱钩;(3)国际储备资产多元化，提高SDR的国际储备地位，使其逐步取代黄金和美元而成为国际货币制度的主要储备资产;(4)用多种调节机制来实现国际收支平衡，国际收支调节形式多样化;(5)加强基金组织的作用，扩大基金组织的基金份额，增加对发展中国家的资金融通。

1992年11月，《基金协定》的第三次修正案生效。该修正案主要增加了督促成员国履行义务的方式，即若成员国坚持不履行协定的义务，基金组织有权暂停该国的投票权和相关权利。由于1981年之后加入基金组织的国家(超过现有成员国的1/5)从未接受过SDR的分配，1997年9月，基金组织理事会通过了一项特别的一次性分配SDR的决定，对《基金协定》进行第四次修订。但由于美国国会的阻挠，第四次修正案于2009年8月10日才正式生效。本次特别分配创造的SDR总额达到了215亿SDRs(约330亿美元)，而且使SDR的分配更加公平。

(二)《基金协定》赋予基金组织的职能

1944年《基金协定》建立的布雷顿森林体系下基金组织的主要职责是确保以美元为中心的固定汇率制度。其基本职能可以归纳为三个方面:(1)维护成员国之间的汇率稳定，并为国际货币问题提供磋商机制;(2)为成员国的短期国际收支逆差提供资金融通便利，并通过调整汇率平价来解决成员国的基本失衡;(3)协助成员国建立多边支付制度，消除外汇管制。

在第二次修正案中，由于基金组织被动地确立了浮动汇率制和多元化国际储备的合法性，其职能进行了微调:(1)提供贷款便利，协助成员国做出调整以恢复国际收支平衡。(2)致力于成员国的汇率政策的监督，保证有秩序的汇兑安排和保持汇率体系的稳定，避免成员国以操纵汇率或采取歧视性汇率政策谋取不公平竞争利益。2007年6月，基金组织的执行董事会通过了《对成员国政策的双边监督决定》，加强了基金组织的监督职能。(3)鼓励成员国实现它们各自货币的可自由兑换。(4)通过多种方式确保成员国遵守其规则和政策。若某一成员国不履行协定的任何义务，基金组织要宣告该国丧失使用普通资金的资格，或经过一个合理期限后要求该国退出基金组织。^[1](5)向成员国提供有关技术问题的援助。^[2]可见，在修订后的协定文本中，基金组织继续将“维护国际宏观经济稳定”作为核心职能，其工作方法主要是监督和有条件贷款。

(三)基金组织的角色演变

第一，作为监督者。为履行监督汇率政策的职能，1977年基金组织出台了《关于汇率政策监督的决定》(以下简称《决定》)，以促进有序的汇兑安排和形成稳定的汇率体系。但是，基金组织逐渐发现，除汇率政策外，其他政策也影响着成员国的国际收支状况和其所选择的汇率制度，所以，其监督范围在实践中也逐渐超出汇率政策，变得更为广泛。2007年6月，基金组织执董会通过了《对成员国政策的双边监督决定》(以下简称“2007年决定”)，用以替代1977年的《决定》，该决定构成了基金组织监督的新制度框架。“2007年决定”在规定了“操纵汇率”的法律构成要件的同时，明确指出基金组织对成员国的监督重点是对“外部稳定”具有重要影响的汇率、货币、财政和金融部门等政策，特别强调“成员国应避免实施导致外部不稳定的汇率政策”，并将“汇率根本性失衡”等明确为监督指标。但是，决定出台后，美国次贷危机不断恶化，不但造成了美国外部不稳定，而且引发了全球金融危机和经济衰退，这说明汇率政策并非影响外部稳定的唯一重要因素。但基金组织将过多精力集中放在“2007年决定”的讨论和汇率水平的监督上，未能对次贷危机的风险进行深入分析和及时提出警告。许多成员国认为，基金组织的监督重点有失偏颇或不够全面，对决定的恰当性产生了怀疑。在全球金融动荡不断加剧的情况下，基金组织不得不暂缓实施该决定。^[3]显然，长期以来，基金组织过分强调对发展中国家和新兴市场国家的监督，却对在全球经济和金融稳定中具有系统性影响的发达国家，尤其是对金融中心和主要储备货币发行国的监督不力。而且，在对发展中国家进行监督时，由于套用发达国家的监管理念和技术方法，监督结论缺乏合理性，遭到发展中国家的抵触。并且，基金组织对系统性风险的监督也不到位。20世纪80年代后频频爆发的金融危机证明基金组织不能对国际金融市场潜在的危机做出准确的预测和判断。所以，时代呼唤基金组织扮演国际金融监管者的角色，但基金组织似乎无法胜任。

第二，作为危机救济者。20世纪80年代后，金融危机频频爆发，紧迫的形势并未给基金组织留下太多选择的余地，更何况基金组织在维护国际货币体系稳定中积累的经验也促使其被历史地、逻辑地认定为提供危机救济的最适宜的国际机构，^[4]基金组织的职能拓展到危机管理的领域，它一度以“救火队”的形象活跃在国际金融舞台上。尽管《基金协定》明确规定贷款涉及一国时，基金组织只有权涉及其宏观经济事务，而基金组织坚持认为，几乎所有事项都属于其管辖范围，因为几乎所有的结构性问题都可能影响到整体的经济表现。^[5]所以，基金组织的救援条件和贷款条件越来越深入各主权国家的内部事务，如经济结构调整、取消补贴或加强竞争等。并且，基金组织罔顾发展中国家的国情开出的救济药方屡屡失效。苛刻的救援条件和错误的救援方法使大多数发展中国家不喜欢甚至惧怕基金组织提供的建议和有条件贷款，而发达国家不需要基金组织的救援，进而忽略其作用，所以“当邻居在遭受火灾的时候，救火队员却闲在一旁”。^[6]次贷危机席卷全球，但只有极少数国家向基金组织寻求救援，可见基金组织的救济者角色也被边缘化。

第三，作为最后贷款人。《基金协定》的条款安排并没有提供一个完全意义上的国际最后贷款人机构，而是让基金组织承担了部分类似功能，例如向其成员国提供资金援助，以帮助它们纠正国际收支不平衡。20世纪70年代后，工业化国家已停止从基金组织获得贷款，基金组织的贷款对象转向发展中国家。基金组织在向发展中国家提供资金时，通过贷款条件引导着全球发展政策的变化，尤其是在推行以经济政策自由化为核心的“华盛顿共识”^[7]方面更是不遗余力。所以，基金组织发放贷款的规模越来越小，而且事实上在过去几年已经很难找到新的借款者了。近十几年来基金组织的贷款使用逐渐由向经常项目赤字提供融资转变为对抗因巨额资本突然逆转引起的金融危机。但是，基金组织根本无法胜任危机发生时最后贷款人的角色。国际经济领域需要最后贷款人的存在，因为如果基金组织可以无限度提供贷款直至资本抽逃停止，那么，有理由相信危机是可以限制在较小的范围内的。但事实上，基金组织目前并没有最后贷款人的责任和义务，更关键的是，也没有足够的资源来扮演这一角色。以成员国认缴份额为主要借贷资源的基金组织，在次贷危机爆发后资金总额只有2 500亿美元，虽然目前基金组织已通过种种方法扩大其可用资源，但远远不能满足国际社会对最后贷款人资金的需求。

可见，虽然《基金协定》至今已历经四次修订，但并未根本改变基金组织漠视发展中国家利益的法律框架，而且基金组织的组织性义务具有继承性和相对稳定性，但其权力却在不断扩大。基金组织试图历史地、逻辑地在国际金融秩序的重构中发挥重要的作用，但东南亚金融危机后，国际社会对基金组织的信任度和利用率明显下降。直到2007年美国次贷危机爆发的前期，基金组织已处于被边缘化的尴尬境地。