实践“一国两制”的新创举

2009年6月27日，第十一届全国人大常委会第九次会议根据国务院提出的议案，作出了《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》（以下简称“横琴决定”），内容如下：（1）自横琴岛澳门大学新校区启用之日起，在本决定第三条的期限内，对新校区依照澳门特区法律实施管辖。横琴岛澳门大学新校区与横琴岛的其他区域隔离管理，具体方式由国务院规定；（2）横琴岛澳门大学新校区位于广东省珠海市横琴口岸南侧，横琴岛环岛东路和十字门水道西岸之间，用地面积为1.0926平方千米，具体界址由国务院确定。在本决定规定第三条的期限内不得变更新校区的用途；（3）澳门特区政府以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权，租赁期限自新校区启用之日起至2049年12月19日止。租赁期届满，经全国人大常委会决定，可以续期。全国人大常委会关于“横琴决定”，不仅意味着中国内地横琴岛的一部分土地将成为实施“一国两制”方针的新区域，更成为实践“一国两制”的新创举。

全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大常委会港澳基本法委员会副主任李飞说，此次中央政府对澳门特区租赁横琴岛建澳门大学新校区给予特别的支持，这是在原来成功实践“一国两制”经验的基础上，可说是“一国两制”的新举措、新开拓，将有利于澳门特区经济社会发展的需要，帮助澳门特区发展教育，特别是发展高等教育，培养人才；并对推进澳门特区经济适度多元化的发展，具有非常重要的现实意义。[1]澳门特区行政长官何厚铧在澳门举行的新闻发布会上表示，全国人大常委会的这项决定确保了澳门大学的办学自主权得以完全维持现状。这的确是中央送予澳门特区的一份厚礼，亦是“一国两制”优越性的充分体现。他还说，可以预期，澳门下一代将迎来在本地接受更优质高等教育的机会。[2]

由于篇幅所限，本文仅就全国人大常委会关于“横琴决定”所提出的“横琴模式”对“一国两制”实践的新发展及其相关的若干重要法律政策问题进行探讨。有关“横琴决定”对澳门特区高等教育发展、培养人才和推进经济适度多元化发展问题，将另行撰文。特此说明。

在十一届全国人大常委会第九次会议上，通过澳门特区政府对珠海横琴澳大新校址的土地（约1.1平方公里）使用权，这次澳珠两地共同合作发展的“横琴模式”虽然只是一小步，但小里见大，其意义重大。一方面“横琴模式”为“一国两制”实践开辟新的天地。澳大新校区落户横琴，并由澳门特区管理，这意味着在珠海市的第一大岛——横琴岛的一小部分土地上，将会成为“一国两制”的新区域，可望作为加强两地合作，共同发展的新模式；作为先行者的角色，在未来两地合作中发挥更好的作用。中国社科院台港澳法律研究中心秘书长陈欣新表示，中央支持将横琴岛划归澳门特区管辖，是全面考虑粤港澳三地的综合发展。他认为，全国人大常委会关于“横琴决定”是“一国两制”方针的重大创新。[3]有香港学者认为，全国人大常委会审议通过的“横琴决定”是“澳门回归后，在‘一国两制’之下的第一个创举，因为横琴土地上将实行澳门法律，受澳门特区政府管治。这个一打开，不排除将来澳门特别行政区所管治的土地面积还会再扩大，最大的可能就是整个横琴岛并入澳门。目前，横琴岛上的常住居民不过是4000人罢了，要处理这些人将来的居民身份不太困难”。[4]另一方面，“横琴模式”对香港特区未来发展可借鉴。港澳地区虽有诸多不同，但是香港在发展过程中，如果也出现“缺地”情况，亦可遵循“横琴模式”来解决。在“一国两制”方针指引下，在澳门特区行得通的办法，同样也可考虑适用于香港。其实，“这样的做法过去香港已经出现过，只不过因为土地远不及澳门大学这次的租赁面积大，也因为土地联结在一起而没有形成聚焦效应。这就是当年兴建西部通道时，出于实施一地两检需要，香港口岸前移到内地边检口岸之内。其时也是通过全国人大常委会批准而令香港的管辖地点适当前移，在西部通道内地边检口岸大楼内划出一小片地方供香港入境处及海关人员使用，并按照香港法律执行旅客进出香港的边检程序。”[5]

港区全国人大代表刘佩琼表示，澳珠新模式，港深可借镜。她说，港深合作的情况亦出现在落马洲河套地区。河套区原来作为深圳市政府的土地，后来深港合作整治河套区，拉直深圳河后，土地便交由港府负责管理。不过，据笔者了解，几年来，深港双方就开发河套区谈判多次，议而不决，如今河套区依然荒芜。有学者认为，“河套区的发展不能再拖了。最简单的方法就是效法澳门特区政府租赁横琴岛至2049年那样，由香港特区政府向深圳市政府租赁河套区至2047年，整个河套区从此就由香港特区政府管治”，“河套区紧接深圳，因此最适合发展以深圳居民为服务目标的产业，这包括教育产业、医疗产业、质量检验和验证中心这三大产业。”[6]在“横琴决定”出台前，香港专业联盟主席梁振英接受传媒专访时指出，“与其聚焦发展面积仅1平方公里的中港边境河套区……倒不如开拓面积比河套区大28倍的‘港深边境发展区’，成为香港未来经济发展的一大出路。”“预算区内可容纳高达100万人。”[7]

全国人大常委会关于“横琴决定”涉及政治、法律、经济和教育等各个方面。

下面着重研究法律政策层面的一些问题。首先要正确认识：为什么对设在横琴岛的澳门大学新校区不能直接用内地法律去管辖，而只有依照澳门特区法律实施管辖？众所周知，在“一国两制”的架构下，中国内地实行包括法律制度在内的社会主义制度；澳门实行包括法律制度在内的资本主义制度。澳大新校区建成后，究竟依照内地还是澳门现行法律制度实施管辖，这是一个必须弄清楚的法理和实现问题。也许有人可能认为，既然澳大新校区设在横琴岛上，自然应当依照内地法律制度去管辖。这种认识未免太简单，脱离实际，不符合“一国两制”精神。笔者认为，对设在横琴岛的澳大新校区只宜依照澳门特区法律实施管辖，主要有两个方面的原因：

（一）坚持“一国两制”方针，澳门实行教育自治。澳门基本法是全国性的基本法律，也是澳门特区的宪制性法律，必须认真贯彻执行。基本法第121条规定：“澳门特别行政区政府自行制定教育政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、承认学历和学位等政策，推动教育的发展。”该条还规定：“澳门特别行政区政府依法推行义务教育。”“社会团体和私人可依法举办各种教育事业。”这条规定为澳门特区教育事业的发展，定下了基本方针。其中最重要的一点就是明确表达澳门特区“自行制定教育政策”，这意味着澳门特区可以实行与内地不同的教育制度和教育政策，澳门特区的教育制度和教育政策属于其高度自治的范围，任何团体和个人不得干涉。因此，只有根据澳门特区法律制度去管治横琴岛澳大新校区，才能使该校区受到澳门基本法有关规定的保护，依法有序发展。

（二）确保澳大办学自主，保持特色不断创新。澳门基本法第122条规定：“澳门原有各类学校均可继续开办。澳门特别行政区各类学校均有办学的自主性，依法享有教学自由和学术自由。各类学校可以继续从澳门特别行政区以外招聘教职员和选用教材。学生享有选择院校和在澳门特别行政区以外求学的自由。”当然，澳门大学作为特区一所富有朝气的高等学校，同样也享有“办学的自主性”。现在的问题是，澳大在迁到横琴岛后能否继续享有办学的自主性及各项自由是人们所担心和关注的。正如行政长官何厚铧所说：“新校区的管辖权问题是澳大师生和澳门居民关注的热点，人大常委会授权澳门依照特区法律实施管辖，确保澳大的办学自主权。”[8]澳门大学校长赵伟也说：“有了这一管辖权，将可按照现时澳门大学的模式，在横琴岛建造一个新的澳门大学校园，更好地为澳门培养自己的子弟，使澳门产业多元化，政治及社会发展有更多更好的人才。”“澳大将实现科研创新办学理念……并希望20年后的澳门特首出自澳门大学。”[9]

如前二所述，既然澳大在横琴建新校区后，必须依照澳门特区法律制度进行管辖。也许有人会问：这倒不如直接由中央人民政府将横琴岛划归澳门特区管辖更为简单和方便，为什么必须由全国人大常委会作出决定授权澳门特区对其管辖呢？笔者认为，其原因有二：

（一）澳门特区行政区划，历史形成不便改动。我国宪法第62条第12项和第13项规定，全国人大有权批准省、自治区、直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度。第89条第15项规定，国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建制和区域划分。可见，有关特别行政区、省、自治区和直辖市的区域划分不属于国务院的权限。全国人大虽有权决定特别行政区的设立及其制度，但也不能随意行使权力，必须尊重历史。全国人大不将横琴岛直接划归澳门特区，而是采用由全国人大常委会作出“授权”的办法，这首先是考虑到澳门特区的行政区划是历史形成的重要因素。

葡萄牙在澳门正式建立殖民统治以后，1887年3月签署《中葡里斯本草约》，其中第2条规定：“定准由中国坚准，葡国永驻管理澳门以及属澳之地，与葡国治理他处无异。”第3条又规定：“定准由葡国坚允，若未经中国首肯，则葡国永不得将澳地让与他国。”1887年12月1日，中葡签署《和好通商条约》，其中第2款对《中葡里斯本草约》予以承认，即“大西洋国永居、管理澳门之第2款，大清国乃允无异。”那么“属澳之地”包括哪些呢？葡国提出“‘澳门’指澳门半岛，‘属地’指氹仔、路环、对面山、大、小横琴两岛及周围领水”，“不难看出，葡人要求‘属地’有其深远的政治、经济和军事目的。”[10]当时的中国政府坚决抵制葡国的无理要求，结果此事不了了之。因此，澳门的行政区划只以葡国实际控制的澳门半岛、氹仔岛和路环为限。所以澳门基本法序言第一句就指出：“澳门，包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛，自古以来就是中国的领土，十六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领。”必须明白，澳门特区的行政区划是写入基本法这一宪制性的文件，不能轻易改动。

（二）授权方式较为灵活，不涉行政区域调整。授权立法制度是立法制度的重要组成部分之一。1955年7月30日，第一届全国人大第二次会议作出决定，首次授权全国人大常委会根据实际需要，适时地制定某些单行法规。改革开放后，授权主权和被授权主权扩大化。授权主体不但包括全国人大及其常委会，而且包括国务院、省级人大及其常委会。被授权主体中，既包括全国人大常委会，也包括国务院、省级人大及其常委会、经济特区人大及其常委会和政府，还有特别行政区。一般而言，在法律上，所谓授权是指权力主体一方将自己的权力授予另一方行使。授权者对自己授出的权力有权监督，有权改变或撤销授权。在“横琴决定”中，全国人大常委会是权力的授权者，澳门特区是权力的被授予者。全国人大常委会既然有权授出，当然可以期限届满后决定“可以续期”，也可以因情况变化有权变更或撤销授权，收回权力，而不涉及澳门特区和广东省珠海市的行政区域调整问题。可见，采用授权方式较为灵活，可进可退，掌握主动权。

全国人大常委会此次授权决定的特点是：在特殊情况下附带一定的限制性。其一是期限限制，即该授权有效期至2049年12月19日止；其二是地域限制，即横琴澳大新校区的界址划分由国务院另行规定之；其三是用途限制，即划拨土地只作澳大扩大办学用地，不作商用。

澳门基本法第20条规定：“澳门特别行政区可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他权力。”本条所说的“其他权力”，是指基本法已经授予澳门特别行政区的各项权力（如享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等）以外的权力。基本法设计时特地规定这一条，是考虑到今后可能出现新情况或者发生新问题，到那时候澳门特区可能需要新的授权。有了本文规定，这个问题就可顺利解决。这说明基本法具有前瞻性。全国人大常委会此次授权澳门特区对设在横琴岛的澳大新校区实施法律管辖，正是前瞻性的重要体现之一。

这里还有两个问题必须指出：

（一）全国人大及其常委会和国务院的性质与职能不同。我国宪法第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第58条又规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第89条又规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；向全国人大或常委会提出议案等等。因此，由全国人大常委会作出授权是更为适当的，即授权澳门特区对设在横琴岛的澳大新校区实施管辖（包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权）。而横琴岛新校区与横琴岛的其他区域隔离管理，具体方式则由国务院规定。可见，全国人大常委会和国务院既分工负责，又相互配合。

（二）这项授权决定将对澳大全面发展、培养人才起到积极的促进作用。国家主席胡锦涛曾对澳门提出四点希望，其中之一就是“要着眼长远，加紧培养澳门发展所需的各类人才，要加大对教育的投入，全面提高澳门的教育水平。”因此，中央政府对特区政府的请求报告给予积极回应。国务院较早前正式同意特区政府的请求，并向全国人大常委会提出授权提案。有关提案日前获得顺利通过。这对澳大在横琴岛兴建校区的意义重大。它充分体现了中央对澳门特区加快人才培养、确保长期繁荣稳定的高度重视和全力支持，也显示了广东省、珠海市对澳门特区发展的大力配合。

澳门大学坐落于景色秀丽的氹仔岛观音岩上。1981年，香港的几位商人在澳门开办了东亚大学，澳门政府于1988年收购了这所现代意义上的大学，更名为澳门大学。澳大现有教师400名，学生近6000人，其中包括1400多名研究生。由于“先天不足”，大学现址占地仅5.3万平方米，学生人均用地仅8平方米，远低于国家教育部办学标准的人均67平方米的基本要求。现在的澳大是“有校无园”，学生下课后便回家，是典型的大学生活“中学化”，给人一个“长不大”的感觉。全国人大常委会通过的决定，对澳大的发展来说无疑是一场“及时雨”。澳大横琴岛校园计划占地逾1平方公里，预计将来校园建筑面积约有80多万平方米，特区政府会争取2009年底动工，预期工期3年，预算造价50亿至60亿澳门元。在兴建和启用横琴岛澳大校区过程中，除上述讲到的几个重大法律问题外，还涉及其他几个具体的政策法律问题。现简述如下：

（一）关于管辖期限问题。全国人大常委会关于“横琴决定”已经明确指出，决定澳门以租赁的形式取得横琴岛澳大新校区的土地使用权，租赁期限自该校区启用之日起至2049年12月19日止，并授权澳门特区在此期限内对该校区依照澳门特区法律实施管辖。也就是说，由于租赁期由新校区启用之日起才开始具有管辖权，管辖期限至2049年12月19日止。在建设期间，澳大新校区仍属于内地管辖，相关人员进出也按内地入出境管理法执行。

（二）关于过关边检问题。澳大校方曾向校内外征求在横琴岛建校的意见。当中反映最大的问题是学生是否每天上下班都要过关。对于这个问题，特区政府有关部门已表示，为了体现澳大作为澳门人的公立大学，横琴岛澳大新校区由澳门的一方进出必须非常便捷；为保留“一河两岸”的现有景观及河上航道的通航功能，经研究后，认为建造河底隧道的可行性较高。此方式可充分配合授权管理的原则，由澳门直达横琴岛新校区，大学的师生、职员、澳门居民及大学访客自由进出校园，无须过关边检。

（三）关于租金标准问题。有关澳门特区政府租赁横琴岛兴建澳大新校区的租金问题，特区政府会与珠海方面磋商，但特区政府会从两方面考虑租金标准：一方面是如有同面积土地在澳门填海所需成本要多少；另一方面是如何按土地的位置及面积按澳门现行规定计算溢价金是多少？

（四）关于适用规章问题。至于建设的标准及适用规章，特区政府有关部门表示，校园由澳门负责管理、维护及使用，将充分考虑澳门的实际情况及需要，以及日后基建设施对接的技术要求。基于项目属粤澳合作范畴，故此在工程项目的审批上，特区将与广东省政府磋商，争取按照“粤澳合作，共同审核”的原则进行。

（原载澳门《“一国两制”研究》2009年11月号）

[1]　香港《大公报》、《澳门日报》2009年6月28日。

[2]　香港《大公报》、《澳门日报》2009年6月28日。

[3]　香港《文汇报》2009年6月28日。

[4]　曾渊沧：“借鉴澳门发展河套区”，香港《大公报》2009年6月29日A17版。

[5]　宇文静：“一国两制展现新发展空间”，“香港《大公报》2009年7月3日A24版。

[6]　曾渊沧：“借鉴澳门发展河套区”，香港《大公报》2009年6月29日A17版。

[7]　香港《资本杂志》2008年11月号，第108页。

[8]　香港《大公报》、《澳门日报》2009年6月28日。

[9]　香港《大公报》、《澳门日报》2009年6月28日。

[10]　吴志良著：《澳门政治发展史》，上海社会科学院出版社1999年7月版，第四章及附录（六）。