基于“一张图”系统的国土档案管理

金红卫

(青田县国土资源局)

摘　要:近年来，国土资源管理部门实施“一张图”系统建设，运用大数据实现国土资源全覆盖、全流程的动态监测与监管，达到“一张图管地、管矿、管权”的目的。档案作为核心数据库的重要组成部分，能为“一张图”系统的整体建设提供大数据基础，为国土资源管理各项工作提供全面的、高度共享的数据支撑。本文通过分析“一张图”系统建设对档案管理带来的影响，提出借力国土大数据建设，更好地服务国土资源管理事业的对策建议。

关键词:“一张图”系统　国土资源　档案信息化

“一张图”系统是指国土系统“一张图”数据库及数据管理应用平台，它是基于统一的地理空间框架而建成的。系统集成土地资源、矿产资源、地质灾害和执法监察等多源数据集的数据库，建设数据管理应用平台。它的主要目的是实现国土资源利用管理“批、供、用、补、查”全面监管，及时、准确地掌握国土资源真实现状，为国土资源业务应用系统提供统一的数据应用服务。档案作为核心数据库的重要组成部分，是国土资源大数据的可靠、重要的来源。档案资源完整齐全，提供利用准确便捷，能为“一张图”系统的整体建设提供大数据基础，为国土资源管理各项工作提供全面的、高度共享的数据支撑，促进国土资源信息化建设的高效推进。反过来，“一张图”系统建设要求资源覆盖领域广、数据真实可靠、利用准确便捷，又对档案的管理提出更高要求。

一、“一张图”系统建设在档案管理实践中的意义

一是便于及时掌握国土档案生成状况。通过国土资源“一张图”系统平台建设，可以统计每个地块从土地收集、报批、供地、利用、发证等全过程的信息和档案材料，实现国土资源基础数据的统一存储、发布和集中管理，保证数据的规范性、完整性、唯一性和准确性。

二是便于档案统计及数据分析。借助“一张图”系统工程，可以查清全县土地的权属、地类和面积情况，可以区分住宅、商业、工业等用地的分布、数量等，并由此延伸至各个乡镇。在数据库中，还可统计不同时期、不同范围内的土地利用现状，分析用地变化趋势，以数字、图表的形式归纳呈现给各级有关部门领导参阅，供领导决策。

三是更好地服务于土地监管和监管档案管理。通过已经建成的国土资源“一张图”系统，可分析任一范围地块的权属、面积、地类等信息，在完成用地审批后，利用数据库的图形数据，结合卫星遥感影像图核对，将跟踪信息提供给各乡镇及有关部门。而在工程建设完工后，仍然可以借助“一张图”对用地单位是否改变土地用途、是否改变容积率、是否有土地闲置等方面逐一审查，从而加强监管，提高土地产出率。

二、当前档案管理制约“一张图”系统建设的表现

“一张图”工程是基于档案数字化和档案利用电子化的一项重要系统工程。通过数字化工作实践和“一张图”系统数据库构建、利用，当前，档案管理在满足“一张图”系统要求方面，还存在着一定的问题，主要表现如下:

一是档案工作重视程度不够。多年以来，在国土资源系统内，由于对档案宣传工作的长期性和艰巨性认识不足，开展档案宣传工作的形式还不够丰富，措施还不够有效，内容还不够全面，导致国土资源系统领导和业务部门一直存在着“重业务业绩，轻档案管理”现象。更加看重实际完成的业务指标，忽视档案管理成果和开发利用，档案管理日渐呈现出被边缘化的趋势，越来越多的年轻人不愿意从事档案管理工作，档案管理人员面临着年龄老化、新知识更新慢、专业技术水平参差不齐等问题。

二是集中统一管理没有到位，档案内容不全。国土业务档案类型多，有国土规划档案、国土法规档案、建设用地档案、地籍发证档案等类别，形成部门也多。由于业务部门人员没有认识到业务档案是自然形成于业务实践活动过程之中，是反映形成主体各项业务实践活动的原始记录，归档工作的完成才是各项工作和活动的最终环节。因此，目前业务资料档案仍存在收集困难、接收不全、借阅后不及时归还等问题，许多资料档案散落在各业务部门中，档案收集完整率和归档率较低，直接致使移交的档案不完整，数字化比例低，影响大数据作用的发挥。

三是共享程度低。国土资源档案中，除了卫星影像图、1∶10000地形图、地籍图等部分涉密档案外，应该可以通过各种计算机、网络和密码技术，在国土资源系统内部传输、交换。但目前受制于网络连接方式不同，仅仅只有行政审批窗口和档案室能够查询，其他业务科室均无法实现共享，往往造成档案管理工作量增加、效率低下。

四是纸质规格不统一，纸张质量不能满足档案长期保存要求。纸张的管理很难有统一的标准，如在历史档案中存在收据或者发票未粘贴在A4白纸上，规格不一，参差不齐。或存在页码编写错误，漏码、空白页编写页码、重复编写页码、大图纸页码错编写在反面，编写页码错乱，纸质档案页顺序颠倒，甚至有多卷宗档案一起整理一起装订的现象发生，导致档案的归档入库难，数字化前处理工作也十分困难，影响了大数据工作的效率和质量。纸张的材质不同影响其耐久性，而不同的环境及外界不利因素同样会对档案保存造成不利影响，因此有些档案随着时间的变迁而发生损毁。行政监管有赖于准确可靠的大数据，而大数据很大一部分来源于传统纸质档案记载的内容信息。纸质档案不能长期保存，就不能提供稳定可靠的数据信息，大数据建设就成了无源之水、无本之木。

五是档案基础业务不规范影响查询效率。由于档案形成部门的制作档案业务能力较差，档案分类编目不规范，如案卷封面填写、卷内目录各字段等著录存在随意性，归档的档案实体及其电子数据标准化程度低，影响了档案利用水平的提高，也使得大数据建设“快速准确地查找利用”的目标打折扣。

三、加强档案管理，服务“一张图”系统建设

大数据管理是国土部门行政管理的创新。“一张图”数据库数据来源于档案，反过来又要求档案部门加强管理，只有提供完整准确的数据，才能有效服务国土资源管理。

第一，要注重超前管理保证档案质量。要建立完善的工作制度和可靠的工作机制，加强对文书部门和业务部门的监督指导，保证档案一产生就符合长期保管要求。规范文书处理流程，统一档案用纸，禁止使用不耐久字迹材料。

第二，要重视基础业务工作。收、管、用各环节是档案工作的基础业务工作，应按照国家标准规范，落细落小抓落实，分类、整理和编目实行标准化，为档案信息化工作打下坚实的基础。

第三，要加强档案收集工作。从大数据视角对国土各部门形成的各种载体类型档案完整收集，特别要重视各类业务档案、网上行政审批档案的归档管理。随着信息化的深入推进，各级国土管理部门产生了大量电子文件，是大数据的重要组成部分。各单位应认真分析电子文件形成特点，研究确定归档范围和归档要求，将电子文件纳入“一张图”系统数据库，丰富大数据内容，有效发挥档案在国土资源监管中的基础支撑作用。

第四，规范档案数字化工作。档案数字化是档案信息化的基础工作，是“一张图”系统建设的核心。数字化工作不仅要讲数量，更要讲质量。重点要做到三点:明确数字化范围、类型、标准;加强前处理工作，确保数字化成果可用;关注信息安全保密管控，对于外包服务的人员、场所、档案流转、加工设备、数据迁移等风险点，要建立制度，加强防控。

“一张图”系统建设是国土资源信息化、现代化管理的重要体现，是实施大数据管理的重要策略。档案部门既要为“一张图”建设提供重要的数据支撑，同时，要借力“一张图”建设进一步完善档案管理，推动档案管理信息化与单位信息化工作的深度融合。