社会政策与反贫困

国内外学术界对社会政策的定义略有差异。英国学者迈克尔·希尔认为，社会政策是“影响福利的政策行为”。社会政策涉及的领域包括社会保障、医疗卫生服务、个人社会服务、教育、就业政策和住房等^[4]。马歇尔认为，社会政策是指政府所采取的一系列通过提供服务或资金直接影响公民福利的行动，其核心成分包括社会保险、公共援助、卫生福利服务和住房政策^[5]。国内学者比较典型的定义包括：丁建定认为社会政策指在特定的情境中，以国家或政府为主导的社会力量，为实现社会均衡发展和增进社会福利而制定的行动方案和行动准则，并认为中国社会政策领域包括人口生育政策、劳动就业政策、社会保障政策、教育政策、城镇住房政策、公共卫生政策和社区发展政策^[6]。关信平则指出，“社会政策是政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会行动的总和”，主要领域包括社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动就业政策、社会福利服务政策、针对专门人群的社会政策体系，还包括其他一些政策行动领域，如对越轨者的行为矫治^[7]。尽管国内外学者在给社会政策下定义时，由于视角不同而略有分歧。但是这些定义关于社会政策所涉及的领域基本相同，基本上涵盖了劳动就业、社会保障、公共医疗卫生、公共住房、公共教育等方面的内容。其次，社会政策的实施主体主要是国家或政府，其重要功能是通过社会保障、劳动就业、住房、教育、医疗卫生等方面的政策项目为国民提供基本的社会保护。

社会政策具有明显的反贫困功能。从贫困者个体的角度来看，社会救助直接为贫困者提供收入、物质和服务等方面的帮助。社会保险主要是通过对参保者面临年老、失业、工伤、疾病生育等问题时提供收入等方面的补偿，以实现贫困预防的作用。公共住房、公共医疗卫生和公共教育可以为低收入者提供住房、医疗和教育方面的政策倾斜，从而减轻他们的负担。从国家宏观层面来看，社会政策为社会成员提供的帮助其实质可以看做是通过人力资本投资实现反贫困的整体社会目标。从人力资本的角度来看，劳动者拥有的知识和技能决定其从劳动力市场上做能赚取的收入，进而决定其是否陷入贫困。同样，对于国家来说，如果其劳动者素质较差，那么不仅会制约其经济发展水平，而且会导致社会出现大量贫困人口。那么社会政策如何实现其对人力资本投资呢？简单说来，可以包括以下几个方面：（1）投资儿童、支持家庭。帮助儿童和支持家庭是发展型社会政策“上游干预”反贫困政策。原因在于，在经济全球化的环境下，消除贫困不仅代价高昂，也是很难实现的事情。因而，只有预防贫困才能达到消除贫困的目的。（2）围绕就业和工作提供支持。失业和贫困问题是由于人力资本缺失而被劳动力市场排斥的结果，因而最根本的帮助方法就是使他们重新进入劳动力市场并且具有一定的竞争能力^[8]。通过就业扶持可以直接帮助劳动者增强劳动技能、提高收入，从而实现反贫困。此外，国家对于公共教育、公共医疗卫生、公共住房等方面的投资也可以看作是人力资源的投入，也是通过提高劳动者的整体素质来减少贫困现象的发生。

与绝对贫困者相比，社会政策对相对贫困者的反贫困作用更加重要，这主要是基于两点原因：第一，在我国目前的社会政策体系下，绝对贫困者主要的风险规避机制是以“最低生活保障制度”为核心的社会救助制度。由于相对贫困者不是绝对贫困人口，因此社会救助制度对他们来说作用不大。一般情况下，相对贫困者除非是碰到重大突发性事件，才有可能获得政府或其他社会组织的临时性救助。因此，相对贫困者的社会风险规避机制需要通过覆盖范围更广的社会政策体系来实现。第二，尽管社会政策的对象一般是全体公民，但是由于中高社会阶层自身具有较强的经济实力，他们完全可以通过自身的力量来规避社会风险，因此也并不怎么需要依靠政府的扶持。而相对贫困者依靠自身的力量不足以规避社会风险，同时政府在收入、社会保障、教育发展、医疗卫生状况和住房状况改善、福利服务等具有公共性质的社会政策对于低收入者总是倾斜的，这就决定了相对贫困者是社会政策的主要获益者。