灾蠲在中国有一个逐渐发展成熟的过程，它萌芽于先秦，两汉初步发展，唐代走向成熟，明代渐趋完备。据《管子·大匡》，齐桓公时，“上年什取三，中年什取二，下年什取一。岁饥不税，岁饥弛而税”。[414]其时已能根据丰荒状况而采取不同的税敛。
唐朝前期，与均田制度相配套，实行的赋役制度是租庸调制：“凡授田者，丁岁输粟二斛，稻三斛，谓之租。丁随乡所出，岁输绢二匹，绫、絁二丈，布加五之一，绵三两，麻三斤，非蚕乡则输银十四两，谓之调。用人之力，岁二十日，闰加二日，不役者日为绢三尺，谓之庸。”[415]简而言之，“租出谷，庸出绢，调出缯、纩、布、麻。”[416]时人谓该制度：有田则有租，有家则有调，有身则有庸，点明了国家征收租庸调的根据。唐后期，从德宗建中元年开始施行两税法，其原则是量出以制入，以大历十四年（779）垦田数为定，分夏秋两次收税，以贫富来区别收税数量。[417]由于麦作农业的迅速发展，这时期夏税主要收麦，不同于前期的主要收粟。[418]
为使灾民恢复正常生活，唐代实行灾害蠲免制度，简称灾蠲，也称损免，视灾情的严重程度，减少或蠲除租庸调或税收的数量。《新唐书·食货志一》载武德七年定律令：“水、旱、霜、蝗耗十四者，免其租；桑麻尽者免其调；田耗十之六者，免租调；耗七者，课役皆免。”《唐六典》载唐代将灾情分作四、六、七三个等级，分别损免，具体言之：“凡水、旱、虫、霜为灾害，则有分数：十分损四以上，免租；损六以上，免租、调；损七以上，课、役俱免。若桑、麻损尽者，各免调。若已输者，听免其来年。”[419]这表明唐代灾蠲已经制度化。当然，依唐制，亲王、公主等享有特权，其封户成百上千，“虽水旱不蠲，以国租、庸满之”。[420]
与赋役内容相对应，唐代灾蠲种类包括租、庸、调、税、役、杂徭等，[421]其时赋税徭役统称为“复”。唐代因灾免复得到不同程度的实施，一般按一定成灾比例据数蠲免，而非虚文。如：大和四年（830）《赈救诸道水灾德音》谓：“其淮南道滁和两州，应水损县，据所申奏，漂溺人户处，宜委本道观察使与本州刺史子细检勘，全放今年秋税钱米……其浙西浙东宣歙鄂岳江西鄜坊山南东道，并委观察使与所在长吏，据淹损田苗，漂坏庐舍及虫螟所损，节级矜减，指实奏闻……其京兆府河南府所损县，即据顷亩，依常例检覆分数蠲减。”[422]
在唐代灾蠲种类中，减免税最为常见。减免税当始于贞观时期。贞观十一年（637），以职田侵渔百姓，诏给逃还贫户，视职田多少，每亩给粟二升，名“地子”。当年又以水旱复罢之。[423]开元二十年（732）九月，以宋滑兖郓四州水，免当年税。[424]但唐前期免税较少，唐后期两税法实行后，因灾减免税很多。贞元六年（790），春旱，免京兆府夏税。[425]贞元八年（792）八月，江、淮、荆、湘、陈、宋至于河朔，连有水灾。十二月诏以水灾减税，州县府田苗损五六者，免今年税之半，七分已上者，皆免。[426]宪宗《改元元和赦》曰：淮江荆襄等十州管内，水旱所损47州，减放米60万石，税钱60万贯。[427]元和二年（807）二月，宪宗制以浙江西道水旱相承，蠲放去年两税、上供钱34万余贯。[428]元和九年（814）五月，以京畿旱，免今年夏税大麦杂菽合30万石，并随地青苗钱5万贯。[429]开成二年（837）三月，以扬州、楚州、浙西管内诸郡去年旱灾，“委本道观察使于两税户内不支济者，量议矜减今年夏税钱物，每贯作分数蠲放分拆，速奏，仍供上及留州，使额内相均落下，务令苏息”。[430]
开成三年（838）正月，诏：“淄青兖海郓曹濮去秋蝗虫害物偏甚，其三道有去年上供钱及斛斗在百姓腹内者，并宜放免。今年夏税上供钱及斛斗，亦宜全放。”[431]会昌三年（843）九月，以雨霖，免京兆府秋税。会昌六年（846）二月，以旱降死罪以下，免该岁夏税。[432]
因唐代灾荒田稼十分损四是最低减免税起点，因灾减免租十分普遍。贞观元年（627）夏，山东旱，免今岁租。[433]开元五年（717）二月制：免河南北蝗、水州今岁租。[434]大和四年（830）七月，许州上言去年六月被水，有诏应遭水损百姓等宜量放今年租子，委本道即具分析闻奏。[435]十二月，京畿、河南、江南、荆襄、鄂岳、湖南大水，害田稼，官出米赈给，蠲免其田稼官租。[436]其次是免庸调。如：永隆二年（681）正月，诏河北涝损户，例程蠲放之外，特免一年调。[437]大历七年（772）二月，江水泛溢。十月，以淮南旱，免租、庸三之二。十一月，免巴、蓬、渠、集、壁、充、通、开八州二岁租、庸。[438]贞元十二年（796）十月，诏以京畿旱，放租税。[439]再次是除徭役。例如：代宗时，道州刺史元结“为民营舍给田，免徭役，流亡归者万余”。[440]开元四年（716）七月，制：“河南河北遭蝗虫州，十分损二以上者，差科杂役，量事矜放。”[441]开成五年（840）六月，河北、河南、淮南、浙东、福建蝗疫州除其徭。[442]汝州刺史刘禹锡曾上表：“〔皇帝〕知臣所部灾荒，许臣到任条奏。……减其征徭，颁以赈赐。”[443]
唐代蠲复还包括放免逋租悬调和缓征。尽管唐代灾蠲以蠲免上年、当年或来年租税等为多，但有时也蠲免远年的逋租悬调。这在唐前期少见。开元八年（720）二月诏：“去年诸处并多水旱，岁储不给，生业靡安，……天下遭损州逋租悬调及勾征，特宜放免。”[444]三月，免水旱州逋负，并给复四镇行人家一年。[445]唐后期此类诏敕渐多。长庆二年（822）四月，户部侍郎、判度支张平叔敛天下逋租，江州刺史李渤上言：“度支所收贞元二年流户赋钱四百四十万，臣州治田二千顷，今旱死者千九百顷。若徇度支所敛，臣惧天下谓陛下当大旱责民三十年逋赋。”[446]有诏蠲责。元和九年（814）二月，诏以岁饥，放关内元和八年以前逋租钱粟，并赈常平义仓粟30万石。[447]开成三年（838）正月，诏去秋蝗虫害稼处放逋赋。[448]后以太子宾客分司东都李德裕为袁州长史，原因之一即“在西蜀之日，征逋悬钱，仅三十万贯，使疲羸老弱，徙转沟壑”。[449]虽然蠲放逋租悬调是德音的一种，但正如张建封所说：“凡逋赋残欠，皆是累积年月，无可征收，虽蒙陛下忧恤，百姓亦无所裨益。”[450]只是口惠而实不至，聊胜于无罢了。尽管对百姓来讲如此，但这笔费用对朝廷来讲也是要填纳的，所谓积少成多。据研究，水旱损免及逋欠的费用，主要由户部钱充当“放免税额的后备财库”，但鉴于“唐后期户部钱支用逐渐扩大，户部钱直接参与国家支用，而补充水旱逋欠欠阙的余地越来越少了”，[451]可知唐后期国家财政机构的三个组成部分之一的户部钱（另两部分是度支和盐铁）很不充足，这很可能是导致唐后期朝廷经济、政治实力削弱的一个重要原因。
因灾缓征也较常见。玄宗《缓逋赋诏》曰：河南河北诸州，去年缘遭水涝，虽频加赈贷，而恐未小康，……其贷粮麦种谷子，回转变造，诸色欠负等并放，候丰年以渐征纳。[452]约贞元十五、十六年（799—800），[453]滁州刺史苏弁“判度支，方大旱，州县有逋米，断贞元八年以前，凡三百八十万斛，人亡数在，弁奏请出以贷贫民，至秋而偿，诏可。”当时人即“讥其罔君”。[454]御史韩愈也曾因京畿诸县旱，“乞特敕京兆府，应今年税钱及草粟等在百姓腹内征未得者，并且停征，容至来年蚕麦，庶得少有存立。”[455]西北边陲的敦煌也不例外，P.3155v《神沙乡令狐贤威状》就是一则因水涝请求缓征地税的文书：“右贤威父祖地壹拾叁亩，顷在南沙上灌进渠，北临大河，年年被大河水漂，并入大河，寸畔不残。昨蒙仆射阿郎令充地税，伏乞与后给充所着地子、布、草、役夫等。”[456]
更多的时候则实行综合蠲免。开元二十二年（734）十一月敕：京畿及关辅有损田，百姓等属频年不稔，宜从蠲省。至如州县不急之务，差科徭役并积年欠负等，一切并停，其今年租，八等已下特宜放免地税，受田一顷已下者，亦宜放免。大历四年（769）十一月敕：淮南数州独遭灾患，秋夏无雨，田莱卒荒，闾阎艰食，百价皆震，其准上今年租庸地税支米等宜三分放二分。[457]史载笼统说明蠲赋、给复之例亦不少。永隆二年（681）八月，河南河北大水，遣使赈给，屋宇坏倒者给复一年。[458]开元二十二年（734）二月，秦州地震，给复压死者家一年，三人者三年。[459]德宗时，苏、虢二州刺史崔衍曾上陈：“臣所治多是山田，且当邮传冲要，属岁不登，颇甚流离。旧额赋租，特望蠲减。”敕度支令减虢州青苗钱。[460]此举得以使“府库充衍，及穆质代州，以钱四十万缗假民赋，故虽旱人不流捐”。[461]贞元元年（785）春夏秋三季连旱，八月，给复河中、同绛二州一年。[462]元和四年（809）旱甚，免江淮旱损百姓两赋及租税。[463]元和十三年（818）六月，以德、棣、沧、景四州“遭水潦”，给复一年。[464]长庆中，沔州刺史何抚始至任，“属旱歉，百姓艰食”，于是“减租发廪，飞章上闻。免其征徭，削去繁冗”。[465]还有的官员甚至贷匮蠲复、[466]折券牍以蠲逋悬。[467]
上述唐代因灾害减免赋中，免调、庸之例较少，史载虽有疏漏，但大抵少于其他种类灾蠲。减免租、税唐前后期均有实施。从租税蠲免之例可见唐代税制的变化，前期多仅称免税，而后期因灾减免税名目增多。此盖因前期地税作为义仓税，而后期由于实行两税法，出现蠲免夏税、秋税、青苗钱等名目的缘故，其中青苗钱蠲放之例尤多。据李锦绣考证，肃、代时期国家赋税已开始并入两税的过程，德宗以后两税法的最终确立只是对渐变成果的总结，是赋税制度发展的必然结果。而青苗钱，尤其是京畿地区的青苗钱，因数量有限，较好填补，而成为唐后期蠲放次数最多的赋税。对唐前期蠲放地税较多，而至德以后、建中以前租庸调放免最多，她指出：“唐前期的主要赋税为租、庸、调、户税、地税，其中租庸调为国家正赋，而户税以支定收，有功军国及供百官固定支用，一经蠲免，则使这些支出没有着落，因此户税蠲放极为罕见。而地税为贮蓄赈贷而设，加之州县多有积累，故而支用急迫性不强，因此前期地税为蠲放次数最多的一种。至德至建中期间，为国家赋税转型期，原来的租庸调因丁口转徙而难以征收，而此前重要性稍差一些的户税、地税由于征收面广及税额不封顶的特色，成为这一时期财赋的主要依赖者。”[468]而两税法实施后，国家财政以收定支，两税放免最直接的后果就是支出无着，其后虽有户部钱作为蠲免两税的补充，但政府除了水旱虫灾，本色田苗不得不放免，对放免两税则极为苛慎。这一分析适用于唐代因灾蠲免，大体是很中肯的。
唐后期因灾损免比前期明显灵活，史载亦较前为详，且能够灵活掌握，不仅是“例程蠲放”而已。如元和四年（809）正月诏：“元和三年诸道应遭水旱所损州府，合放两税钱米等，损四分以下者，宜准此处分，损四分已上者，并准元和元年六月十八日敕文放免。”[469]上述贞元八年因水灾减税，“州县府田苗损五六者，免今年税之半，七分以上者，皆免。”此处出现了五分的减税标准。另外，由于实行两税法后，地方税额分为上供、送使、留州三部分，灾免时地方也要承担相应部分，而非只是蠲免上供的那部分，上述开成二年因旱蠲税所言“仍供上及留州，使额内相均落下，务令苏息”透露了这一信息。大中时，楚州刺史李荀因水旱灾沴免百姓赋而“检日用约”以节约地方经费，也说明了实行两税法后地方上有一些费用可以填补灾害所损，李荀就是节约其中的“廪餐钱”等来代替百姓之赋。[470]
“苛政猛于虎”是中国历代农民背井离乡的一项重要原因，因此，蠲复的实质就是减轻自耕农的负担。从以上可见，唐朝根据财政状况针对灾区百姓进行的蠲复，类型多样，非常灵活，“因天灾人祸放免两税比例，有明确记载者为15%，疏理逋租悬额在贞元中每年达6.2%”，即“每年因天灾人祸及逋租悬调放两税20%多”。[471]在一定程度上，减轻了灾民负担，有利于农业生产及灾民的复业。
除灾害蠲免制度之外，其余灾后恢复措施主要包括赈贷粮种、提供耕牛、劝课百姓、修建房屋等方面。赈贷灾民粮种是帮助灾民恢复生产的有力措施。如：贞观二十二年（648），泸州、交州、越州、渝州、徐州水，戎州鼠伤稼，开州、万州旱，通州秋蝗损稼，并赈贷种粮。[472]天宝时，义阳郡守李裕上言“所部遭损户一万八百三户，请给两月粮充种子”，许之。[473]贞元元年（785）冬至，制：“今年蝗旱损甚，州府开春之后，量给种子，使就农功。”[474]贞元四年正月诏：诸州遭水旱，委长吏贷种。[475]贞元十四年（798）七月，诏赈给京畿麦种3万石[476]。武宗《雨灾减放税钱德音》曰：“如闻贫人未及种麦，仍委每县量人户所要，贷与种子，宽限至麦熟日填纳。”[477]
唐代重视耕牛，严禁屠牛。大中二年（848）二月，刑部曾上《请禁屠牛奏》：“牛者稼穑之资，邦家所重，虽加条约，多有违犯。今后请委州府县令并录事参军严加捉搦。如有牛主自杀及盗窃杀者，即请准乾元元年二月五日敕，先决六十，然后准法科罪。其本界官吏，严加止绝。”大中五年又强调：“如有屠牛事发，不惟本主抵法；邻里保社，并须痛加惩责。本县官吏，委刺史节级科罚。”[478]据吴融《冤债志》，唐代牛价昂贵，值15千。[479]此虽不出正史，当与时价相去未远，一般百姓多买不起牛。为贫苦百姓提供耕牛，就是朝廷恢复灾后生产的重要措施。贞元元年（785），蝗旱之后，“田多荒茀”，牛多疫死。诏将诸道节度使韦皋、李叔明等所进耕牛，委京兆府均平赐给有地无牛百姓，而贫人三两户共给牛一头。[480]官府有时还专门市买耕牛以赐灾民。宝历元年（825）七月，鄜坊、奉天县水坏庐舍。九月，华州暴水伤稼。十二月敕给赐疲氓耕牛，“委度支往河东、振武、灵、夏等州市耕牛一万头，分给畿内贫下百姓”。[481]
劝课百姓。为备灾，唐朝廷诏令地方官劝课百姓，给予优惠条件，恢复生产，广泛种植五谷杂粮及旱作农物等。垂拱中，河朔饥，魏州刺史苏干“督察奸吏，务劝农桑，由是逃散者皆来复业”。[482]开元五年（717）五月诏：“河南、河北去年不熟，今春亢旱，全无麦苗”，饥弊特异，“令本道按察使安抚，其有不收麦处，更量赈恤，使及秋收，仍令劝课种粟稌及旱谷等，使得接粮”。[483]会昌五年（845），武宗令地方“劝课百姓种植五谷，以备灾患”。[484]
另外，水灾、地震等灾害发生后，修葺房屋是恢复生产的重要措施之一，特别是唐代水灾较频繁，朝廷常常采取赈贷赐物、助修屋宇、赈贷粮种耕牛等措施帮助灾民重建家园。永隆元年（680）秋，河南北诸州大水，遣使存问，漂溺死者给棺赐物，屋宇破坏者，则劝课乡闾助其修葺。[485]次年正月，又诏河北涝损户，有屋宇遭水破坏及粮食乏绝者，令州县劝课助修并加给贷。[486]元和十二年（817）九月，诏：“诸道遭水州府，其人户中有漂溺致死者，委所在收瘗，其屋宇摧倒，亦委长史量事劝课修葺，使得安存。”[487]
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