建立新型农村合作医疗制度的必要性

一、建立新型农村合作医疗制度的必要性

和谐社会已经成为新时期中国现代化建设的总目标。什么是和谐社会?胡锦涛主席的界定是:民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐发展。按照这一理解，和谐社会应当是一个良性运行和和谐发展的社会，是社会成员各尽其能、各得其所的社会，是人们的聪明才智、创造力得到充分发挥和全面发展的社会，是经济社会协调发展的社会，是人与人、人与社会、人与自然和谐相处的社会。建设和谐社会，必须要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展;要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。

而解决“三农”问题，建设社会主义新农村是构建和谐社会的一个关键内容。长期以来，中国实行的农业支持工业、工农产品“剪刀差”等城乡“二元”结构的经济社会政策使城乡正在分化为两个不同的世界。巨大的城乡差距，农村经济、文化、教育、卫生等各项事业发展的落后以至“三农”问题已经成为当前存在的重大不和谐因素之一。“三农”问题不仅制约了农村经济发展，而且对整个国家经济结构的转型、工业化、城镇化进程都产生了不利影响，并日益成为妨碍社会稳定的“隐患”。从一定意义上说，没有农村的稳定和发展就不可能有整个社会的稳定和发展，没有农村的全面小康就不可能有全面的小康社会，没有农村的和谐，就不可能有城乡的和谐，就不可能有中国的和谐。

解决“三农”问题，实现农村和谐，最根本的是要增加农民收入，提高农民综合素质。而农民收入的增加又依赖于农民素质和创造财富能力的提高。因此，提高农民综合素质就成为“重中之重”，而首当其冲的是健康素质。健康是属于生存层次的一项基本素质，是其他各项素质的基础;健康且低成本也一直是农村劳动力拥有的最大比较优势和最大财富，是他们借以获取收入的根本。疾病是健康的最大杀手，如果失去医疗保障制度的庇护，农民将直接暴露于疾病风险之下，以个体微薄之力应对庞大的疾病风险，其脆弱性可想而知，因而随时可能因病损害劳动能力陷入贫困的深渊，乃至危及生存。而这必将危害农村乃至整个国民经济的发展和社会安定，成为建设和谐社会的巨大隐患。非典的出现已经向我们敲响了警钟。

进一步地说，和谐社会要坚持“以人为本”，要“促进人的全面发展”，使人民的政治、经济和文化等各项权利得到切实尊重和保障。这实际上是对我国的人权建设提出了新的要求，因而客观上要求建立农村社会保障制度，包括医疗保障。因为当今社会里社会保障已经不仅仅是社会的“安全网”、“减震器”，更是实现人权保障的重要手段。联合国大会1948年12月10日通过的《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”而社会保障的职能正是对社会成员在遭遇“生、老、病、死、伤残、失业、贫困”等风险时给予基本生活保障并不断提高社会成员的生活质量。社会保障维护人格尊严、保障人权的作用已经得到各国法律乃至国际法的认同。联合国大会1966年通过的《经济、社会和文化权利公约》除了涉及劳动者的生命、自由、劳动等权利外，在第9条更是明确规定，“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”我国《宪法》也明文规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这些规定反映了人权的普遍性基本原则，表明了包括农民在内的所有中国公民都享有人权，享有社会保障的权利。

人权包括生存权、自由权、发展权等多项权利，其中生存权是基础。生存权保障包括所得保障与医疗保障。疾病会使人们最基本的生存条件都得不到满足，是威胁人类健康和基本生存权的重要杀手。因此，医疗保障是基本人权保障的重要内容。1978年，世界卫生组织发布了《阿拉木图宣言》，明确指出健康是一项基本的人权，是各国政府必须承担的责任。为保障人权，宣言中提出了2000年“人人享有初级卫生保健”的目标。世界各国纷纷对这一目标做出积极承诺，反映了各国政府对自身肩负的公民生存权保障和医疗保障责任的认同。前国务院总理李鹏曾代表中国政府向世界卫生组织承诺，到2000年全面落实农村卫生保健工作，实现“人人享有初级卫生保健”的目标。但农村合作医疗重建的失败使这一目标没能按时实现，农民卫生保健的不合格也带来了不利的后果，影响了“三步走”战略中预定的小康社会目标的顺利实现。

新型农村合作医疗制度建立之前，在城镇居民普遍享有医疗保障的同时，绝大多数农村居民却享受不到政府提供的任何形式的医疗保障的庇护。约90%的农民是自费医疗，有40%～60%的农民看不起病⁽¹⁾。在一些农村贫困地区，有24.3%的家庭靠借钱或欠债来支付医药费，5.5%的家庭为了看病变卖家产，因病欠债的家庭有47%存在温饱问题⁽²⁾。农村地区应住院未住院的比重在1993年、1998年、2003年分别为40.6%、34.5%和30.3%。也就是说约1/3的人口应住院未住院。而导致他们没能住院的原因就是经济困难。2003年调查农民应住院未住院原因中，经济困难所占比重为75.4%⁽³⁾。被誉为“国民保健服务之父”的贝弗里奇曾经说过:“病人因没钱而拒绝医疗，这是任何文明社会都不相容的。”它违背了人权的普遍性这一基本原则，违背了和谐社会“公平正义”的精神，不符合社会主义的本质。因此，政府为占中国人口绝大多数的农民提供基本医疗保障已成为建设和谐社会的必然要求。

而合作医疗制度是被实践证明符合中国国情的、行之有效的医疗保障形式。过去，合作医疗与赤脚医生、农村三级医疗保健网一起，被誉为解决农村卫生问题的“三大法宝”;三者共同形成了有中国特色的农村医疗保障制度，而合作医疗则是这个制度的基础。这一制度初步解决了农民“看不上病”、“看不起病”的问题，在保障农民享有基本的医疗服务，改善和提高农民健康状况方面发挥了重要作用。利用“一根针、一把草”，中西医结合，中国有效地抑制了传染病、寄生虫病和各种地方病的流行，死亡率尤其是婴儿死亡率迅速下降，人均预期寿命在1981年的人口普查中达到了67.9岁，接近发达国家的平均水平，在同类发展中国家中居于前列，被世界银行和世界卫生组织誉为“低收入发展中国家举世无双的成就”。中国的合作医疗也因此成为世界上低收入发展中国家发展医疗保障的范例，在国际上受到广泛推崇。2005年2月，诺贝尔经济学奖获得者印度经济学家阿马蒂亚·森教授在香港特别行政区发表的演讲，仍然对毛泽东时代中国的医疗体系表示赞扬。事实上，早在1987年，在与他人合著的《饥饿与公共行动》一书中，他就高度称赞中国在食物和医疗资源(包括农村的医疗服务)分配方面比印度公平得多，这使计划经济时代的中国人在健康状况方面远胜于同时代的印度⁽⁴⁾。

时至今日，在中国农村，尚没有其他任何一项社会保障制度能够像合作医疗那样深入人心，影响深远。合作医疗具有举办形式灵活多样、贴近群众等特点，能够更好地适应不同地区、不同收入水平农民不同的医疗需求。虽然合作医疗历经兴衰，但我们一直没有放弃，全国范围内各种各样的合作医疗研究、调查、实践一直没有间断。几十年来，关于合作医疗的众多成功经验与失败教训已经成为我们发展农村医疗保障的巨大财富。既然在“一穷二白”的情况下，合作医疗都能够成功帮助我们解决看不起病问题;在经济社会发展水平大大提高的今天，为何不能利用合作医疗再次创造农村医疗保障的辉煌呢?因此，新时期利用合作医疗保障形式，并结合时代特色，创造出适应社会主义市场经济要求和建设和谐社会需要的新型农村合作医疗制度就成为我们的必然选择。