应急预案的基本内容是哪些

4.2.5　应急预案的基本内容

一般来说，应急预案的基本内容包括:组织指挥体系与指责、预防和预警机制、处置程序、应急保障措施、恢复与重建措施等。^[28]

应急预案中的组织指挥体系与职责有:(1)领导机构和职责。国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发事件应急指挥机构负责突发事件的应急管理工作，必要时，派出国务院工作组指导有关工作。(2)办事机构和职责。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。(3)工作机构和职责。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。(4)地方机构和职责。地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。(5)专家组和职责。国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策意见，必要时参加突发事件的应急处置工作。

突发事件的预防和预警机制。突发事件的预防工作主要通过对公共风险隐患的普查和监控来实现。普查就是全面掌握本行政区域、本行业和领域各类公共风险隐患的情况。监控是对具有各类公共风险隐患地点或设施，实行长效管理、监控和检查，及时排除公共风险隐患。突发事件预警是对各类公共风险隐患信息进行综合、科学的公共风险分析后，针对有可能发生或即将发生的突发事件的情况及时发布预警信息。预警信息包括:突发事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、预警事项、应采取的措施和发布机关等内容。

应急预案对处置程序一般应规定以下4个步骤:(1)信息报告。突发事件发生后，各地区、各部门要立即报告，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。(2)先期处置。突发事件发生后，事发地的人民政府在报告突发事件信息的同时，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时有效地进行处置，控制事态。(3)应急响应。对于突发事件，要及时启动相关预案，开展处置工作。现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作。(4)应急结束。突发事件应急处置工作结束，或者相关危险消除后，现场应急指挥机构予以撤销。

应急保障措施，包括人力资源保障、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施正常运转、科技支持等方面。

应急预案关于恢复与重建措施的内容一般分为4部分:(1)善后处置。对突发事件中的伤亡人员、应急处置工作人员以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理服务及司法援助。做好疫病防治和消除环境污染的工作。保监机构应督促有关保险机构做好理赔工作。(2)调查与评估。对突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。(3)恢复重建。根据受灾地区的重建计划，组织和实施恢复重建。(4)信息发布。突发事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。

编制应急预案，即根据曾经发生的危机情况，按照假设的各种危机类型、规模、程度，配备相应的设备、设施、队伍及确定相应的处置程序，为危机决策与危机指挥提供依据。编制应急预案，对于危机决策的科学、高效，对于危机指挥的权威、规范，具有重要意义。(1)增强危机决策的科学性。危机决策的科学性来源于对危机情况的准确判断，来源于对应急资金的准确了解及科学配置。编制应急预案，在总结以往之经验教训的基础上，按照危机爆发的规模、程度、等级确定相应的警戒等级及处置方式、程序，一旦危机爆发，只需要通过现场检测或者情报检测，就能够比照相应的等级确定相应的处置方案，从而增强应急决策的科学性。(2)增强应对危机决策的时效性。危机应急决策的关键在于时效性和科学性。能够在最短的时间内做出最优的决策，对于减轻危机的危害，具有重要意义。而编制应急预案，将各种类型的危机可能爆发的规模、程度、等级一一列举出来，在危机爆发时，只要了解了危机的基本情况，就能够按照应急预案进行处置，这就大大缩短了危机决策的时间，为合理解决危机奠定了基础。(3)加强危机管理的规范性。应急预案的制订能够加强应急指挥的规范性，减少其盲目性。因为编制应急预案，将不同类型、不同层次的危机处置按照精简、统一、高效的原则进行程序编排，不同等级的危机类型由不同层次的指挥机构、指挥人员进行指挥，一旦确定危机的等级，就可以按照应急预案，确定相应的指挥机构、指挥人员和处置程序。当危机爆发时，必须由专业人员按照确定的、有条不紊的程序进行处置，才能及时化解危机或者最大限度地减轻危机的危害。(4)增强危机指挥的权威性。危机指挥的权威性基于两个前提，一是指挥人员的专业性;二是指挥人员的法定性。前者表明指挥人员对业务的熟悉了解程度，后者表明指挥人员权力的合法性。应急预案对指挥人员的指挥程序做出规定，尤其是对法定的指挥人员出现空缺时的递补规则做出规定，凡是按照递补规则可能作为指挥人员的人都必须了解危机处置的内容、程序及决策方案，否则就是不称职。

应急预案的模板，一般是以执行手册的形式体现的。以下是危机管理执行手册的标准范本，介绍预案的内容体系。一份应急预案的模板如下:

(1)序曲部分。①封面。主要包括预案名称、版本号和日期等;②授权书。由组织最高管理者签署发布，确保文件的权威性。③预案的传达对象和反馈签名。这里描述的不仅包括需要全部阅读计划的人，还包括需要阅读策略计划的人或者使用计划的特定人员或组织。通常由计划阅读者签署。许多坚持阅读计划的人在上面签名，并且附加日期。④相关制度说明。包括保密制度、预案维护和更新制度、预案审批程序以及启动预案的时机和条件。

(2)正文部分。①明确管理目标。描述危机管理的总目标和阶段性目标。②确定管理任务。列出为实现危机管理目标而必须在各环节、阶段完成的主要任务。③制订管理原则。对长期预案而言，应从组织的核心价值观和形象定位出发，明确危机管理的根本原则，使之成为阻止危机管理的纲领。如果是中短期预案，则必须对原则部分进行细化，具体内容包括组织运作原则、执行原则、资源配置原则、奖惩原则的明确规定。④危机管理机构。制订计划的主体;维护计划的相关人员;如何改变计划(包括在有限的时间内修订或者评估事件);计划修订和审计的程序;演习和培训;人事变动方案:危机发生后，如果有的危机管理成员因故不能履行职责，那么由何人替补，方案是什么;参与计划的外部专家，包括相关成员以及他们的简历、专业特长和负责领域;指挥、行动、沟通与协作程序;小组成员的联络方式。⑤危机评估。何时及如何进行公共风险评估，并且描述可能遇到的主要公共风险和事项。⑥沟通政策。明确沟通的主题、内容、渠道和策略，规定沟通任务执行者的权限，具体包括如下几个方面:明确沟通任务执行者的权利与责任;确定沟通主题;设计沟通内容;选择沟通对象:受害者及其家属、组织内部员工、相关媒体、政府、竞争对手及其他利益相关者;选择沟通渠道并有效开发;选择并制订沟通策略。⑦应急管理的程序。以文字、图示、表格等形式明确标示应变策略、目标任务和完成时限。⑧相应的资源配置。应急预案的预算:包括危机管理小组的日常运转费用、危机管理设备的购买、维护和储存费用、沟通与宣传费用、赔偿费用等。财务和物资的管理:由谁审批，由谁管理，通过何种途径获得，如何使用等。财务和物资的应急措施:当预案外情况出现时，超预算、超损耗问题如何应对、所需资源用完后，如何实现持续补给。⑨非预期情况出现后的应对方法:说明非预期情况发生后的报告、决策和解决方式。⑩相关法律问题的处理方案:介绍危机管理中可能包括的相关法律准则，以及紧急状态下的法律求助程序。此外还包括危机恢复管理和危机管理效果的事后评估。

(3)备注。①各类管理人员(包括相关组织领导者和危机管理机构相关人员)及专家的联系方式。②相应的监控工具:主要包括工作日志和各类工作表单，如工作进度表、任务审批表、预算执行表等。

预案制订的好坏将直接关系到危机应对和恢复的成功与否。因此，在制订计划时，必须做到科学合理可行，为此，应该注意以下几个问题:

(1)预案要有弹性。应急预案旨在提供对付一般危机的通用方法，而并非是一个危机管理的完全手册，它难以穷尽所有危机，也难以穷尽危机的所有细节。应急预案的条款不能规定得太死，应有较强的灵活性。

(2)制订不同的危机处理备选方案。不是所有的危机处理对策都能成功，因此在制订危机处理对策时，要有一些备用对策。

(3)充分利用外部资源。在制订应急预案时，既要注重对内部资源的利用，也要注重对外部资源的利用。在危机处理中，尤其要注重发挥外部专家的作用，这些外部专家包括行业技术专家、学者、媒介精英、政府官员等。

(4)预案应避轻就重。有时候可能同时爆发几种危机。为避免多种危机并发式的混乱，应根据应急预案中提出的排序标准及危机爆发后的实际情况，首先确定并解决主要问题。

(5)信息要全面。在制订预案时，不仅要考虑影响突发事件的各个变量，可能受突发事件影响的地区、单位、个人等情况，还要预测环境变化后该地区、该单位及个人环境将发生什么样的变化，信息必须始终保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续、完整，只有全面系统地了解突发事件的各种信息，周密地考虑了突发事件相关的各种要素，才可能科学合理有效地进行危机管理。

(6)权变性预案与部分性预案相结合。要把权变性预案与部分性预案结合起来，相互补充。权变性预案是全面考虑对付不同危机情况下应采取的不同行动方案。权变性预案的优点在于，它充分考虑了每一类危机的各种可能的情况，对每一类危机的各种可能情况，对每一种情况都提出了相应的处理办法，适用范围比较广。但是，它的缺点是预案拟订起来比较复杂，不是很简明。部分性预案则侧重于在某一种危机中对那些事先可以确定的情况制订预案，部分性预案的优点在于，它比较明确、具体、简明，对首要事项规定得比较详细，操作性比较强。当然，部分性预案也有不足，最突出的表现是缺乏灵活性，不能根据不同情况采取不同的措施，容易导致反应过度或者反应过轻。因此，在制订预案时，应将两种预案结合起来，使之相互补充，相得益彰，既保证可操作性，又保证灵活性。

(7)预案要不断修改调整。要高度重视预案的修改调整工作。促使预案修改的因素有很多，但是，最重要的因素有两个:第一，在预案应对和恢复计划的演练过程中，预案存在问题，或者通过实施说明计划的一些方面不能符合事实的需要，有许多需要修改的地方。第二，环境是不断变化的，环境可能引发预案变量的变化，人类应对突发事件的能力也在发生变化。预案必须适应环境发生的这些变化，及时做出调整。当然，制订预案时应当注意的问题还有很多。总之，预案必须科学合理有效，预案要便于阅读、查询，预案中的重点内容要清楚，使人一目了然。