关于公共福利的一些思考

第四节　公共福利

一、公共福利概述

(一)公共福利的基本内涵

公共福利有广义和狭义之分。广义的公共福利是指为了增进社会成员的生活水平，由国家和政府采取的一系列政策措施以及相应的财政支出。广义的公共福利包括城市居民就业、环境保护、国民经济、公共卫生、公共教育等一切有利于提高人民生活水平和促进人全方位发展的各个方面。国内学者对于狭义的公共福利的基本内涵有两种看法，一种看法认为公共福利是为了解决市场机制所不能解决的一些与人民生活息息相关的问题上的支出，如贫穷、特定群体的需要、公共卫生设施、社会服务等;另一种看法则将公共福利的服务对象的范围进一步缩小为社会弱势群体，认为公共福利是针对社会边缘群体的一系列具有福利性的服务和保障。

本书的公共福利基本内涵介于广义与狭义之间，是指政府为满足社会公共需求而兴办的公益性设施和提供的相关服务。它包含了基础层次的公共福利、享受层次的公共福利和发展层次的公共福利三个层次的内容。

(二)公共福利的基本特征

(1)公共福利具有福利性。公共福利并不是交换性商品，它必须具有福利性特征，但有的公共福利项目也是需要一定收费的，虽然不是市场价格。福利行为大致包括无偿行为、低偿行为、等偿行为、微利市场行为。而公共福利是无偿或低偿的，社会公众获取公共福利不需要付出等于或高于福利资源市场成本的费用。

(2)公共福利具有不完全的非排他性。从理论上来说公共福利由国家无偿提供，且其所服务的对象是一般社会成员，不存在排斥其他社会成员消费该福利的情况，应该具有纯公共物品的非他性。但是在实际操作过程中，由于实施成本过高等原因，无法让所有的社会成员都享受到公共福利。

(3)公共福利具有溢出效应。公共福利在实施过程中给社会以及社会个体带来了非市场化的影响，并且影响范围广泛，这就是公共福利的溢出效应。该溢出效应带来的影响既有积极的也有消极的。完善的公共卫生、公共教育、公共设施在一定程度上能够促进社会成员的身心健康，促进人的全面发展;不完善的公共福利不仅不能促进社会成员的发展，还会造成社会的不稳定，带来诸多消极影响。

(4)公共福利具有公平性。公共福利的目的是为了满足社会公众的需求，而且公共福利具有公益性的特点，因此，其配置需要遵循公平原则。这里的公平性是针对公共领域内部成员来说的。政府负责的公共福利具有质量统一、不因人而异的特点，并且资金来源稳定，但是缺乏灵活性和人情味，手续繁杂，效率低。负责公共福利的政府层级越高，公共福利的效益就越大，社会福利的公平程度也越高。

(5)公共福利具有公众参与性。前面说到公共福利是无偿或低偿的，现实中的公共福利建设需要公众协同政府部门共同参与。公共福利项目涉及的个体、家庭数量太多，政府不可能清楚了解每个人的福利偏好，也没有能力单独依靠自己进行解决。因此，在公共福利事业上，政府需要与社会组织和公众共同努力解决。公共福利项目的立项、规划、决策需要公众参与讨论，并且不能将公共福利项目投资到竞争性的产业领域。公共福利在实施过程中需要接受公众的监督，公共福利项目的运行要有严格的制度保证，其效果需要接受公众的日常生产和生活的检验，需要政府承担永久的责任。因此，无论在公共福利实施的哪个环节都需要公众的参与。

(6)公共福利具有供给的非均衡性。每个公民都具有享受基本的公共福利的权利，然而公共福利的外部性特征以及过高的供给成本，决定了其不能由市场力量来提供，而只能由政府来提供。随着社会的发展，社会成员对公共福利的需求水平越来越高，需求层次也趋于多样化，而公共福利的建设往往需要庞大的投资和较长的建设周期，供应量的增长远远赶不上社会成员的需求。

二、我国公共福利的主要内容

(一)基本公共福利

基本公共福利是指政府运用公共资源，根据公平、正义的原则，向社会成员提供的旨在满足人的基本生活需求的、改善公民生活状况的、平等的公共福利措施。这些设施的维持与发展全部由国家政府负担，人们免费或低费享受。基本公共福利包含以下几个方面的内容：

(1)公共卫生福利。所谓的公共卫生福利是指由政府及公共部门筹集资金向社会公众提供的，有别于针对个人的卫生服务方面的公共产品。它是以预防医学观念、理论和技能为基础，针对预防疾病、促进人群健康所采取的社会性实践的总称。公共卫生的内容大致包含八类：第一是传染病控制;第二是食品安全;第三是烟草控制;第四是药品和疫苗管理;第五是环境卫生;第六是健康教育与促进;第七是食品保障与营养;第八是卫生服务。其中，传染病控制是公共卫生福利的重点。

公共卫生福利关系到一个国家或地区的公众健康的基本保障，随着现代城市化进程的加快，城市密集人口的增多，公共卫生问题成为影响整个社会公共安全的重点因素。

(2)公共教育福利。所谓的公共教育是指由政府设置、实施，所有公民都能享受到减免费的教育。这里的公共教育福利主要是指国民基础义务教育，由社会团体捐资或慈善机构设立教育资金成为公共教育福利的补充。公共教育的宗旨是确保社会的有效运行和实现人的全面发展。

公共教育首先具有全民性，任何适龄公民都有权利接受公共教育，同时政府也有责任采取强制措施保证适龄儿童接受公共教育。其次，公共教育具有免费性，其教育成本主要由社会分担。最后，公共教育具有强制性，由政府通过立法等形式实现，是实现公共教育全民性和免费性的制度保障。

(3)公共设施福利。公共设施福利是指为了满足居民的生活需要，由政府提供的基于公共目的使用的各类物体和设备。具备包括道路、车站、公用管线、环卫设施、绿地及相应的建筑物等。公共设施福利一般具有外部性特征，主要依靠政府提供，或是政府制定规范指导私人部门提供。

(4)社区福利。社区福利是指以社区为载体，提供的面向社区内居民的一系列福利措施。

(二)享受层次的公共福利

享受层次的公共福利是指为了满足人们的享受需要而提供的福利，主要用于满足社会个体多层次的福利需要，既体现了社会个体消费上的差异性，又具有一定程度的竞争性和排他性。个体在享受这一层次的福利时，可能需要付费。享受层次的公共福利具体包括高等教育、公共工程、高级文娱场所等。

(三)发展层次的公共福利

发展层次的公共福利是指政府为了满足人的全面发展要求而提供的各种福利设施供给。发展层次的公共福利是最高层次的福利，通过这种福利供给可以使人们得到在创造性劳动过程中体力和智力的全面、自由的发挥和发展。

三、我国公共福利的发展与改革

(一)我国公共福利制度的发展概况

我国的公共福利制度，是在接受、改造1949年之前官办、民办、教会办的福利设施的基础上逐步建立起来的。在计划经济时期，我国的公共福利添加了职工物价补贴的内容，形成了以职工福利为核心的公共福利制度，这一时期的公共福利呈现出以国家负责为主、城乡分割的特点。计划经济时代的公共福利制度涉及城镇居民生活的各个方面，而农村的公共福利几乎排除在外。进入20世纪80年代以后，随着市场经济体制的逐步确立，传统公共福利制度的非社会性、非平等性开始显现，阻碍了中国社会健康、有序发展。因此，改革传统的公共福利制度迫在眉睫。经过近30年的努力，我国现已基本形成了一套完整的公共福利制度，一个以国家、集体举办的福利机构为主，社会力量举办的福利机构为辅，具有多元筹资渠道、市场化运行机制、专业化程度逐渐提升等特点，多形式发展的公共福利制度正在形成。

(二)我国公共福利制度的完善与创新

随着改革开放的不断深入和老年人口的迅速增长，过去分散在单位、集体的福利职能目前大多转移给了政府，而经济结构的调整又导致福利保障对象的增加，给政府带来了极大的福利保障负担。因此，我们有必要采取一系列的政策措施，建立起完善的公共福利制度。

(1)资金短缺一直是困扰中国公共福利事业发展的关键。因此，除了进一步加大政府对公共福利的投入外，还应采取如下措施：第一是吸引民间资金，国家应当继续重视开辟民间福利资金的来源，包括：对民办福利设施与慈善事业给予政策优惠和适当的财政投入，以刺激民间兴办福利事业的积极性;通过福利彩票的发行筹集更多的福利资金;通过强化、健全个人收入所得税，开征遗产税等方式鼓励社会成员捐献;充分利用志愿者的力量。第二是通过低费的福利项目来增加投入，至少能够实现收支相抵。我国公共福利的资金主要来源于企业，个人负担的比例较低，而实际上多数居民具有支付能力，因此公共福利机构在提供相应的福利服务时，可以根据国家制定的福利事业的收费标准与收费范围，适当收取服务费用。

(2)我国的公共福利事业缺少统一的政策规划。长期以来，中国关于公共福利的实施条例和规则都是由各个不同类别的政府部门体系制定出来的，各地区再根据自己的情况添加地方标准。没有整体的社会政策作参照，各部门只能根据利益要求和可行性来制定相关政策，这样便忽视了整体性和公平性，造成制度内外系统的相互排斥。因此，一个统一的、权威的、高效的部门来主导公共福利事业是有必要的。有学者认为，可以由民政部门来统一管理全国公共福利事务。只有在政府统一指导下，采取多种形式相结合才能建立更完善的具有中国特色的公共福利事业。

(3)我国公共福利立法方面存在着诸多问题。如相关的法规制度建设严重滞后，部门政策仍然主导着福利制度的建设，儿童福利、社会津贴、住房福利、教育福利等均没有相应的法律规范;现行有关法规政策在公共福利事务的管理、监督等方面存在着模糊性等。因此，建立完善的公共福利制度要求建立与公共福利相关的法律政策。使公共福利机构的管理和服务有法可依，以保障公共福利机构和服务对象双方的合法权益。