《波恩协议》

四、《波恩协议》

第六次缔约方会议于2000年11月13日至25日在海牙召开，会议的主要目的是提出落实议定书的具体措施，以切实履行发达国家在议定书中作出的减排承诺，同时发展中国家期望通过这次会议得到发达国家向他们转让清洁能源技术的保证。^[39]但由于发达国家和发展中国家在技术转让、资金机制和能力建设等问题上的立场大相径庭，使得会议无果而终。

在此次海牙会议中，涉及CDM的争论焦点主要有:

第一，关于京都机制的补充性问题。欧盟国家主张首先应该通过严格的国内政策努力实现减排计划，当国内的减排措施不能完成减排任务时，才考虑利用京都三机制。而美国和其他国家则认为，排放权交易是各国的自由选择，不应该设定限制。相反，应该在不减慢经济发展速度的前提下，选择较低成本的方式来履行减排义务。然而，大多数发展中国家都倾向于前者，主张将京都机制作为实现国内减排目标的补充。^[40]

第二，关于CDM的项目对象问题。欧盟主张应优先考虑具有确定性的项目，发展中国家和欧盟以外的发达国家则主张应该由项目实施地国家即发展中国家来判断和选择项目。

第三，关于CDM项目的适应基金来源问题。议定书规定“要征收CDM项目所得利益的一部分作为发展中国家的气候变化适应基金”^[41]。“发展中国家认为，如果只从CDM项目征收而不从其他项目征收，那么CDM的资金要求比例将很高，因此，要求对排放贸易和联合履行机制也征收以充实适应基金。”^[42]

第四，关于CDM项目的基准线设定、项目管理组织的构成与权限等问题，发达国家与发展中国家也未能达成共识。

海牙会议的失败，阻滞了国际社会为落实议定书而前进的步伐，也充分表明了国际气候变化谈判的复杂性与艰巨性。由于美国与欧盟之间、发达国家与发展中国家之间在一些关键性问题上的僵持使得议定书的生效与实施前途不明。作为全球最大的温室气体排放国，2001年3月美国宣布退出议定书，随后加拿大、日本、澳大利亚等国对议定书的消极态度更是给国际社会所进行的努力蒙上了阴影。在此背景下，如何挽救议定书的命运成为各缔约方首要关注的问题。为此，第六次缔约方会议的波恩续会于2001年7月召开，有181个国家的代表团参与。会议在京都机制的实施、吸收汇、不履约惩罚机制和对发展中国家的资金和技术援助等问题上陷入僵局。最终缔约各方借助于会议执行主席、荷兰环境大臣普龙克提出的一揽子建议而达成妥协，通过了《波恩协议》(Bonn Agreement)。^[43]

《波恩协议》的主要内容^[44]包括:首先，关于京都机制的补充性。《波恩协议》规定京都三机制都可以被用来履行各缔约方在京都机制下的义务，对于附件一缔约方适用京都机制获得的减排量上限不予限制。^[45]同时，京都机制应该作为缔约方履行国内减排义务的补充，各国国内减排和使用京都机制获得的减排额度都可以作为完成规定减排任务的组成部分。

其次，关于CDM项目的适用问题。根据协议规定，东道国拥有确认某一CDM项目是否能够实现本国可持续发展的权力。在第一承诺期内，发展中国家所进行的防止森林砍伐的项目不得算作CDM项目，且附件一缔约方不得使用由核设施产生的减排来完成京都义务。同时，协议还对小型CDM项目的类型和规模作出了规定，允许小型项目实施简化、快捷的管理模式和程序。

另外，关于资金机制问题。协议规定在公约框架下设立“气候变化专项基金”用来应对气候变化的适应措施、技术转让和管理事项等;设立“最不发达国家基金”以协助建立国家适应计划与行动方案等;设立“适应基金”用于计算CDM项目的研讨与执行，基金主要来源于CDM所产生的收益和其他资金。这三项资金机制的出台得到了广大发展中国家的赞成，但在实践中由于发达国家的资金援助有限，使得这三项机制的实施付诸流水。

此外，《波恩协议》规定，允许将吸收汇项目作为CDM项目，但按照议定书第12条CDM项目下的合格土地使用及其变化和林业活动限于造林和再造林项目，其使用的总量不得超过1990年排放基准量的1%。协议还允许发达国家将自1990年开始因造林和再造林而吸收的二氧化碳量纳入所承诺的减排量。这实际上是允许某些森林大国运用本国林业优势来减轻其所承担的减排额度，以换取对议定书的批准。

从《京都议定书》的前途而言，《波恩协议》在关键时刻挽救了其命运，为议定书的生效进一步奠定了基础，也推动了国际气候谈判的继续。可喜的是，波恩会议在没有美国参与的情况下达成了协议，并在议定书的履行遵守方面达成了初步成果:附件一缔约方在第一承诺期内没有完成的减排额度应在第二承诺期内补足，还必须累加上30%的惩罚性减排量，并且该缔约方在恢复到遵约状态之前，不能参加排放交易。然而，《波恩协议》只是笼统地强调了关于履约的手续和机制，并未对遵约制度作出最后的、明确的决议，这也从根本上决定了它在将来的执行力不足。但从另一方面而言，“协议本身对议定书的具体实施规则进行的探讨深化，是议定书履行道路上的突破，是对议定书的完整性所做的最大努力”。^[46]