非自愿移民的安置问题

4.3.2　非自愿移民的安置问题

在欠发达地区的发展中，往往涉及非自愿移民的问题。大规模的非自愿移民如何安置，是社会公平状况的直接反映。

乌江流域非自愿移民的情况复杂，在这些移民中，有因水电站建设需要搬迁的库区移民和因城镇发展占地而需要搬迁的开发性移民，有因保护区域自然环境而需要迁出的生态移民，还有因居住在丧失基本生存条件地区而极度贫困，为解决其生计必须迁出的贫困移民。

随着城镇化的进程，乌江流域非自愿移民进入城镇生活的可能性在逐年增加。库区移民是乌江流域规模最大的非自愿移民，他们中的部分人进入城镇，对城镇化进程产生重大的影响。城镇化质量内涵的第二宏观判据，就是关于社会公平、区域公平与可持续发展的“代际公平”，城镇化进程中非自愿移民的安置情况，是反映城镇化质量内涵的窗口之一。本书重点分析库区移民安置与乌江流域城镇化的关系。

过去，我国对库区移民的安置方式与城镇化的关联很小，效果往往很差。资料显示，50多年来，我国大型水电工程共有1600多万移民，其中有1000万人处于贫困之中^[27]。库区移民大都安置在耕地奇缺、饮水困难、交通不便、信息闭塞、经济落后等生存环境相当差的水库周边地区，基本上没有解决好移民的生产、生活出路问题。为了生存，移民不得不进行掠夺性生产，或上山乱砍滥伐，毁林造地，或下水乱捕乱捞。一遇洪水，大量泥沙顺势而下，造成河道淤积，河床抬高，山体滑坡，库容减少。移民辛辛苦苦开辟的坡地越种越瘦，越种越薄。如此反复，库区生态环境与生存环境不断地恶化。为此，还不得不进行二次迁移工作。

例如，乌江流域的猫跳河水电站（1958—1979年建成）和乌江渡水电站（1970—1982年建成），建设两个水库时审定的搬迁移民人数共为4.55万人左右，但截至1998年底共有移民8.45万人，其中贫困移民有3.21万人。两个库区的移民大多在20世纪六七十年代搬迁，当时每位移民只给200～300元的搬迁补助费，采取就地后靠和分散安置，造成了移民的先天不足^[28]。

乌江干流各个梯级开发水库的移民数量并不多，移民数目较多的梯级开发龙头电站——洪家渡水电站也仅有4.8万人，比三峡水库百万移民的难度要小得多。但要满足世界银行提出的原则：移民搬迁后的生活不应比搬前差，对于地瘠人贫的乌江流域而言颇有难度。

为了解决这一问题，除了提高一次性的补助标准之外，将移民安置与城镇化进程结合是一个较好的思路。

据2001年9月的媒体报道，在洪家渡水电站的移民安置中，黔西县将洪家渡水电站移民搬迁安置与黔西城市建设对接起来，提前完成了施工区1000多名移民的搬迁安置任务，并获得乌江开发总公司5万元的奖金，获得了很好的效果。其安置方式和传统的接受移民就是接受问题的习惯性思路明显不同。

黔西县城关镇不仅解决了本县的移民任务，而且接纳了来自织金县和大方县的移民2000余人，总共接纳移民上万人。洪家渡水电站每位自谋职业移民补偿、补助资金是8000多元，加上地面附着物的补偿和移民自身的节余，平均每位移民约为1万元，以1万名移民计算，这部分资金约1个亿。移民进入城镇的同时，带来了相当于黔西县城前5年投入的总和的1亿元建设资金，形成一个新的经济增长点，有力地拉动了黔西县城经济的发展。黔西县的城镇规模扩大，房地产市场开始活跃，道路、市场等基础设施、商贸设施建设被带动起来，公共环卫设施也相应的得到兴建，人民因此也有了安居乐业的物质条件，形成了双赢的局面^[29]。

黔西县城的库区移民安置，实际上是借用移民资金，通过移民人口转化为城镇人口，提前将城镇化水平和质量予以提高。这种安置模式摆脱了就地后靠，或者是异地转移农民的一般做法，在一定范围内解决了移民产生的贫困，避免了二次移民问题，还为水电站建设作出了重大贡献，拉动了黔西县城经济的快速发展。虽然每个县城的情况不同，城镇的容量有限，通过这种模式不可能完全解决库区所有的移民安置问题，但这种直接结合城镇化进程将移民转化为城镇人口的模式，为中国西部的城镇化之路和大中型水库的非自愿移民安置探索出了一条值得借鉴的道路。

对于非自愿移民的其他一些情况，如城郊占地农民的生存与发展问题，是中国当前普遍存在的问题，已经得到了广泛的关注。而在乌江流域生态移民、贫困移民等问题，除了像水库移民一样涉及分量较重的经济问题外，往往与民族问题、文化教育等问题密切相关。笔者认为，这些地区的非自愿移民，以及外出务工的劳动力，应该通过当地的小城镇进行过渡和适应，经过相当长的时间逐渐从传统的农业社会、民族社会迈入现代城镇社会。以上述非自愿移民的情况为契机引进而外推到区域文化素质较低的农民，以及广大偏远山区的民族，在乌江流域的城镇化进程中，一定要通过恰当的方式为他们留出发展的时间和空间，以求达到真正的社会公平。