职业安全健康管理体系的背景

◆5.2.1　职业安全健康管理体系的背景

1）提出背景

职业安全健康管理体系标准的提出有着很深的背景渊源，总的来说，体现在以下两个方面。

（1）职业安全健康问题的不断突出

据ILO（国际劳工组织）统计，全球每年发生的各类伤亡事故约为2.5亿起，这意味着每天发生68.5万起，每小时发生2.8万起，每分钟发生475.6起。全世界每年死于工伤事故和职业病危害的人数约为110万（其中约25%为职业病引起的死亡）。ILO估计劳动疾病到2020年将翻一番。在这些工伤事故和职业危害中，发展中国家所占比例甚高，如中国、印度等，事故死亡率比发达国家高出1倍以上，比其他少数国家或地区高出4倍以上。面对严重的全球化职业安全健康问题，人们正在努力寻求有效的职业安全健康管理方法，期待有一个系统化的、结构化的管理模式。

（2）全球一体化发展的必然

在世界经济贸易活动中，企业的活动、产品或服务中所涉及的职业安全健康问题受到普遍关注，需要统一的与国际标准规范相关的职业安全健康行为，特别是ISO9000、ISO14000标准在世界范围内的成功实施，促进了国际职业安全健康管理体系标准化的发展。

同时，随着全球经济一体化的发展，也对国际安全健康标准一体化起到推波助澜的作用。一方面，国际安全健康标准一体化已成为非关税贸易壁垒的重要组成；另一方面，劳工标准成为WTO的难关。

2）国际职业安全健康管理体系标准化的发展

ISO（国际标准化组织）是世界上最大的国际性标准化机构，成立于1947年。近年来，由原来仅制定技术方面国际标准，扩展到制定管理方面标准。到目前为止，其下属技术委员会ISO／TCl76和ISO／TC207已分别推出两个系列管理标准，即1987年颁布（于1994年、2000年修订）的ISO9000族质量管理标准、1996年颁布的ISO14000环境管理系列标准。这两个系列标准正式公布以来，迅速被世界各国采用，它所引入的管理体系的思想和方法，为解决众多广泛关注的管理问题提供了很好的借鉴作用。

随着国际社会对职业安全健康问题的日益关注，以及ISO 9000和ISO 14000系列标准在各国得到广泛认可与成功实施，考虑到质量管理、环境管理与职业安全健康管理的相关性，ISO于1996年9月组织召开了国际研讨会，来自44个国家及IEC、ILO、WHO等6个国际组织的共计331名代表参加了研讨会，讨论是否制定职业安全健康管理体系国际标准，但未能就此达成一致意见。随后，ISO在1997年1月召开的技术工作委员会（TMB）会议上决定，ISO目前暂不颁布该类标准，但许多国家和国际组织都继续在本国或所在地区发展这一标准，如澳大利亚、挪威、丹麦、西班牙等国，其中澳大利亚态度最为明确，认为既然工作迟早都要开展，不如尽早进行。使得职业安全健康管理标准化问题成为继质量管理、环境管理标准化之后世界各国关注的又一管理标准化问题。

20世纪80年代末开始，一些发达国家率先开展了研究并实施职业健康与安全管理体系的活动，世界各国或地区发展十分迅速。据不完全统计，世界上已有20余个国家有相应的职业安全健康管理体系标准，最典型的当属澳大利亚，其国家内部有较为完整的标准系列、正规的培训机构及完善的国家认证制度。职业安全健康管理体系标准化在国际区域范围内发展也较为迅速，亚太地区职业安全健康组织（APOSHO）在近年来的几次年会上，都组织各成员对此进行研讨，特别是在1998年的第14届年会上建议各成员组织参照ISO14000和APOSHO1000（草案）开发本国的标准。为了适应全球日益增加的职业健康与安全认证需求，1999年3月由全球数家最知名的标准制度研究、认证机构（如英国标准协会BSI、挪威船级社DNV、SGS、BVQI、NSAI、AS／NZ、UNE、LRQA、SABS等13个组织）共同制定了“Occupational Health and Safety Assessment Series（OHSAS18000）”（职业安全与健康评价系列），现已颁布了“Occupational Health and Safety Management Systems－Specification（OHSAS18001）”（职业安全与健康管理体系—计划书），成为目前国际社会普遍采用的职业健康与安全认证标准。

此外，国际劳工组织（ILO）也在开展职业安全健康管理体系标准化工作。1999年4月在巴西召开的第15届世界职业安全健康大会上，ILO负责人指出，ILO将像贯彻ISO 9000和ISO14000进行认证那样，依照ILO的155号公约和161号公约等推行企业安全健康评价和规范化的管理体系。按照制定的质询表，逐一评估企业安全健康状况。这表明职业安全健康管理标准化问题成为继质量管理、环境管理标准化之后世界各国关注的又一管理标准化问题。经过ISO协商，2000年2月又发表了推动职业安全健康管理体系工作的报告书，使职业安全健康管理体系的形成成为一个国际行动。2001年6月，在第281次理事会议上，批准印发职业安全健康管理体系导则（ILO－OSH2001），使职业安全健康管理体系的实施成为今后安全生产领域最主要的工作内容之一。

3）我国职业安全健康管理体系的发展

我国国民经济目前一直保持着世人瞩目的高速增长，但作为社会进步重要内容之一的职业安全健康工作却远远滞后于经济建设的步伐，职业危害状况十分令人担忧，重大恶性工伤事故频频发生，职业病人数居高不下。无论是接触职业危害人数、职业病患者累积数量还是死亡数量和新发现病人数量，我国都居世界首位。据粗略估算，近几年我国每年因工伤事故和职业危害造成的经济损失近800亿元。

我国职业危害状况也十分令人担忧。据不完全统计，实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工有2 500万人以上。到1998年底，全国累积尘肺病患者已达549 508人，累积死亡127 147人，尚存活尘肺患者414 894人，自1990年到现在平均每年新诊断尘肺病人10 000人左右。2000年共报告各类职业病16 205例，其中在工业性职业病中，尘肺病占77.2%，慢性职业中毒占10.2%，急性职业中毒占6.7%。

建筑行业职业安全健康状况也日益严重。在建筑行业，高处坠落、触电、物体打击、机械伤害、坍塌等事故发生几率最高。有资料显示，从1995～1999年的5年中，对810起因工伤亡事故统计分析，以上5种占事故总数的86.6%，其中高处坠落占44.8%，触电占16.6%，物体打击占12%，机械伤害占7.2%，坍塌事故占6%，其他伤害占13.4%。2000年全国建筑施工中发生3级以上重大事故20起，死亡73人，重伤28人，坍塌、高处坠落、塔吊倾覆4起。

这种形势对职业安全健康工作提出了紧迫而严肃的要求，无论从保护劳动者的健康，完善我国社会主义市场经济运行机制，促进国家社会、经济健康发展，还是从顺应全球经济一体化的国际趋势，保证国际经济活动安全的顺利运行，都应改善我国职业安全健康状况，推行职业安全健康管理体系。

另一方面，我国实施职业安全健康管理体系标准化也具备了相当的基础条件。我国已初步建立健全了职业安全健康管理体系和法律、法规及标准体系；ISO9000和ISO14000在我国的成功实施，为企业实施职业安全健康管理体系提供了经验性的保障条件；我国已在职业安全健康管理体系标准化方面开展了大量研究工作。1996年我国职业安全健康代表参加了ISO组织召开的职业安全健康管理体系标准国际研讨会，随后中国劳动保护科学技术学会、劳动部劳动保护科学研究所（现改建为中国安全生产科学研究院）等单位开展了职业安全健康管理体系标准研究工作。1997年中国石油天然气总公司制定了《石油天然气工业健康、安全与环境管理体系》、《石油地震队健康、安全与环境管理规范》、《石油钻井健康、安全与环境管理体系指南》等行业标准。1998年中国劳动保护科学技术学会（CSSTLP）推出《职业安全健康管理体系——规范及使用指南（CSSTLLPl001：1998）》标准，国内认证企业的数量呈成倍递增的趋势。

2001年12月，国家经贸委依据我国职业安全健康法律法规、《职业安全卫生管理体系试行标准》，并参考国际劳工组织《职业安全健康管理体系导则》，制定并发布了《职业安全健康管理体系指导意见》和《职业安全健康管理体系审核规范》，指导各单位建立并保持职业安全健康管理体系，推动安全管理工作进一步向科学化、规范化发展。

我国的职业安全健康管理体系国家框架如图5－1所示。

图5-1　我国职业安全健康管理体系国家框架