研究纲领与结构

1.科技政策制定：研究纲领与结构

成熟的科技政策制定模式应是什么样的，它有怎样的结构?如果让我们来审视与评判一项科技政策的优劣，应该从哪个角度入手?这是非常现实的问题。笔者认为，应该从科技政策的研究纲领与结构入手。

联系笔者的专业，感觉科学哲学家拉卡托斯的研究纲领模型很适合于分析科技政策的结构。笔者认为，科技政策的结构也应该包括3个部分：政策硬核、保护带与启发法。这里的政策硬核主要是指任何一项科技政策都要体现国家的意志与目标，至于具体的目标，则要由特定政策问题来设定;政策的保护带主要是指一些贯彻政策执行的配套政策设施，可以粗略分为硬设施与软设施;政策的启发法主要是指一项政策所允许或禁止的行为。这里也可以像拉卡托斯那样，把启发法分为负面启发法与正面启发法，前者指出了政策禁止与不允许的行为，后者则提供政策支持与鼓励的行为。如果这个政策结构模型能够成立，那么任何科技政策制定的首要任务就是确定政策硬核的内容，在实践中这个问题就演变为政策问题的确认，这也是整个政策制定的合法性前提之一。问题找对了，接下来自然是寻找如何解决问题的策略。换言之，如果政策问题没有找准，那么政策硬核就无法形成，从而国家的意志与目标也就无从实现。而政策的保护带是为政策硬核服务的，大体来说，保护带的组成包括制度、规则等这些软设施，以及机构设置、人力物力的投入等硬设施。政策启发法是政策功能的体现：它规定了政策禁止什么，也规定了政策允许什么。在笔者看来，这就是我们目前常见到的各类政策的具体内在结构。基于上述假定，我们有理由追问，常见的政策问题都发生在哪些环节?它导致的后果如何?

笔者认为，最严重的问题是构成政策硬核的目标与问题确认失误，这导致整个政策从起点上就处于合法性危机之中，它的运行后果则是政策失灵。例如，1971年美国国会通过的《国家癌症法案》修正案，扩大了国立癌症研究所的研究范围和工作权限，并为此投入了大量人力、物力资源。然而结果并不明显，36年过去了，科学家们预期的成果并没有出现。这个案例就是典型的构成政策硬核的目标与问题确认失败的例子。在我国，这种情况的危害就更为严重，由于缺乏有效的民主监督机制以及政策制定主体的精英垄断，导致政策硬核出现问题的风险很大。

按照经验，发生政策效率损失，大多与保护带的完备性有关。比如，虽然有的政策问题与目标的确立没有问题，但实际运行的效果并不明显，这时，问题往往出在因构成政策保护带的要素配置不合理，从而导致政策功能无法完全发挥。这种情况在现实社会中屡见不鲜。另外，构成政策外围的启发法是否准确和有针对性，也直接影响政策的效力。因为，任何一项政策都包含调动共同体积极性与禁止共同体某些行为的功能，如果正面启发法无法对共同体成员产生有效的激励，这项政策运行的后果就可想而知了。同样，如果反面启发法无法起到真正的禁止作用，正面的激励机制也将受到影响。也许更为重要的是启发法规定了政策目标实现的路径与手段。

在上述科技政策的结构模型成立的情况下，政策的制定与运行需要注意哪些情况呢?笔者认为有两点需要注意：首先，当一项科技政策的硬核是合理的，那么政策评论的边界只能在保护带与启发法之间，禁止直接批评政策的硬核。如果一个政策的硬核被证明是错误的，这个政策的研究纲领也将随之消亡，没有硬核也就没有相应的研究纲领。其次，如何看待退化的政策研究纲领。一个研究纲领发生退化，原因有两条：其一，与现实相比严重超前，导致政策功能得以发挥的条件不具备，这样的退化纲领可以留做研究用，不用直接否定;其二，那些真正落伍的研究纲领自然会被实践淘汰，不用人为消灭它。还有一个问题要考虑：任何一项政策在制定时都同时存在几个竞争的研究纲领，此时的选择就成为关键。笔者认为，这时研究纲领本身具有的效用与引导能力应该成为政策选择的首要条件。笔者不认为在研究纲领之间存在完全不可通约的观点。换言之，任何研究纲领都可以相互借鉴，至少在保护带与启发法之间是可以通约的。