监视功能的积极化

第三节　监视功能的积极化

一、向政策实施阶段的重心移动

尽管向作为压力团体重心的政策实施过程方面做了移动，美国压力团体的基本活动方式却并没有表现出有别于原来不同样式的现象发生。正如凯·雷曼·施洛茨曼等人的调查结果所显示的那样，通过“在听证会上所作的证言”、“为了传达自己的思考方式而直接同政府的官僚接触”、“在大会或者午餐会上接触公职人员和非公职人员”等被称作类比样式的传统模式的活动，形成了即使在今日也是院外游说担当者活动的主要部分^[26]，类似这样的活动与位于“问题的提起”、“政策提案的定式代”、“给政策赋予正统性”等各个阶段同样，在“政策的实施”阶段当中也是非常活跃地被展开的。

但是，伴随着压力团体活动的中心转移，比较显著的是主要针对了行政的院外游说活动的对象却发生了极大变化一点。作为实际问题，即对于今天的政策而言的日渐庞大是鉴于为对应实施中的解释而变得必要起来的内容，而这些也恰在于院外活动担当者们集中在活动上的关心也从所谓的第一次政策形成到第二次的政策形成、意即完成了向解释方面作移动。马克·E·鲁舍夫斯基（Mark E.Rushefsky）就类似这样的有关形成为压力团体活动变化背景的政策实施阶段的现实状况，亦作了如下的说明。

“在有些领域里面，因为联邦会议对所有的可能发生的事态不可能完全做到预知，所以就把做成规则的权限委托给了行政机关。另外，在其他领域里，由于问题集中在技术方面故而表现出了异常复杂的特点，联邦议会也在制定规则方面把权限让渡给了掌握了专门知识的官僚机构。进而，联邦议会时而也会因为在立法时因有分歧点出现而不能加以决定，故在对法律作相关解释且不得不实行之际唯有依靠官僚加以决定之外而无其他更好的办法。……总之，表现在法律用语方面也有暧昧的情况出现。例如，有害物质规制法（Toxic Substances Control Act）就是针对普通公民对化学药品的接触而导致的《不当危险》（unreasonable risks）为主着眼点而以保护为目的的。但是《不当危险》究竟是什么？而在这种场合里，决定得以产生却通常被归结为环境保护厅的任务。”^[27]

对于那些按照对实际决定形成的地点施加影响，从而以期达成目的的院外活动担当者来说，在类似这样的政策实施阶段当中，立足于行使实质性决定权这一立场上的行政当局，于近年逐渐作为重要的游说活动的对象而被固定下其位置，当然不会超出想像。

另外，丹尼斯·S·伊珀利特（Dennis S.Ippolito）等人在1980年刊行的《政党、利益团体以及公共政策》里，在评论说“过去的四十年之间，与政治的执行部门维系关系的利益团体的活动，显著地增大了起来。对于国家的官僚机构不断高涨的这种关心，是对应了位于美国政治体系当中的行政机关所发挥的作用不断扩大才得以形成的”之后，在详述利益团体由于维持了对官僚的接近，“故在重要的问题根据行政机关提起之际，使意见保证被听取”之外，“在联邦的计划该如何去做才能得到最好地实施，以及为使政府活动的效果提高应着手什么样的改革才能得以实现等一系列问题上，完全有机会向行政机关提出自己的意见”，其所表达的含义，说是指在政策实施阶段压力团体活动的发展应该不会有错^[28]。

二、监视功能的发展和司法过程

但是，在今天美国的政策实施阶段当中最受注目的，却并不完全是类似这样的行政院外活动担当者（admministrative lobbyist）^[29]的游说活动的大幅度增加，同时能够较为引人注目的还包括了于近年愈加变得显著化起来的对压力团体政策实施的监督功能表现更加积极化这一点。

全美黑人高龄者执行部（National Caucus and Center on Black Aged NCBA），在其规约的第三条里面，就把作为该执行部的目的，公开申明是“为了增进高龄者美国人，特别是增进那些高龄者黑人福利而推进的为慈善、为教育，或为了科学的活动”以及是为了“管理或正在营运着的那些为增进高龄者生活质量的计划”，并且同样也是为了“对于那些由高龄者黑人正在直接面对的问题，在唤起了整个国民的关心，”与此同时进而举证说“为了改善高龄者美国人，特别是为了改善高龄者美国黑人的生活条件而对政策以及活动进行监视并且进行评价”^[30]，举证说与这种动向的直接关联虽然应该比较让人容易理解，但杰奎琳·V·斯韦茨尔（Jacqueline V.Switzer）则对环境保护团体在1980年代前半期会员数量的增加给予了特别的注意，而从类似下述这样的表述所揭示出来的含义，应该说除去集中在伴随了这些团体监视功能所处的极高位置之外，不会还有其他别的用心。

被里根任命的内务长官杰姆斯·瓦特和环境保护厅长官安·巴伐噢德两人，可以被看成是环境保护运动的威胁。而作为这样的结果所发生的却是环境保护团体的会员规模的急剧增加。环境保护团体，以假如不能获得对里根政权的政策进行严格监督的足够资金又将该是怎样一种结果为理由，进而对潜在的会员提出了警告。就这样，在从1980年到1983年的这一期间，集中在会员规模上，自然保护协会（Wilderness Society）的增加率是144%，塞拉俱乐部（Sierra Club）则增加了90%，野生动物保护协会（Defenders of Wildlife）和地球之友（Friendsof the Earth）则各自扩大了40%^[31]。

顺便说一下，可以看到在最近位于美国的类似于这样发展的压力团体的有关监视功能方面，查尔斯·E·林德布罗姆（Charles E.Lindblom）等人在下面更为通俗的论述该是对其意义以及实际作为所作的最为切合的综述。

利益团体的监视功能（surveillance function），基于其样态而言应是利益团体最为重要的功能了。然而事实却是利益团体已经吹响了警笛。例如在环境政策方面，环境保护厅即使在预定日程以及其他被公开发表了的联邦议会的意图方面所表现出的也只是怠慢而已。在这里，自然资源防卫协议会（Natural Resources Defense Council NRDC）以及环境防卫资金（Environmental Defense Fund EDF）也完全是在同样的情况下把环境保护厅告到联邦法院上去，以求法官对于环境保护厅发布必须开始行动的命令。NRDC和EDF则更进一步，其不仅与参议院和众议院相关的委员会或小委员会的职员维持着密切的关系，并且还在联邦议会的听证会上作证，进而为了对现行的环境法当中已经被认识到的欠缺加以补救而参与到被提案了的立法草案的作业当中去^[32]。

另外，类似这样的压力团体的监视功能的积极化，恰如林德布罗姆等人所指出的那样，作为压力团体活动领域的司法过程的重要性也逐渐被增大了起来。J·V·斯韦茨尔所论述的“环境防卫基金和略微落后的自然资源防卫协议会在非常精练的形态之下，把团体的战略从立法领域移动到司法领域里去”^[33]，应该说就是同这一点相关联的。

毋庸赘言，对于美国的压力团体来说，司法过程在很早以前就伴随着立法过程、行政过程而形成了重要活动的舞台。有关这一方面的主要原因，正如阿兰·格兰特（Alan Grant）所观察的那样，“美国的司法部门在对宪法和法律的解释这一方面居于发挥重要作用的地位，而压力团体则偶尔（ocasionally）把作为对政策施加影响的方法试图对法院也加以有效利用”^[34]，而司法部门则对在有关政策实施状况方面是否对应了法律解释而发挥其作用，进而在美国，压力团体正是基于：①法院的构成人员正如恰是接受了压力团体立场的所有人那样，在法官选任的过程中行使其影响力；②类似把“法院之友”的文书提供给法院那样，从而提起的恰是与正在进行中的裁判相关的讨论；③在对能够影响到压力团体成员利益的政策相关联的纷争方面，则是通过形成诉讼的方法使自己能够直接地参与到司法过程当中去，以达成立足于从制度方面得到保障^[35]。

但是，从来可以看做是位于司法过程当中的主要活动舞台的，主要是那些拥护公民权的团体，而在这之中最为典型的却是把人种差别以及公民权法的问题再三向法院提出来、从而在促使联邦最高法院的“划时代判决”出笼方面获得成功了的最为著名的全美提高黑人地位协会（National Association for the Advancenment of Colored People）。而与之相对，在今日特别显著地把活动重心置于司法过程当中的，恰是类似前述已经言及到的在林德布罗姆以及斯韦茨尔等人讨论当中被提示到的那样，正是环境保护团体。

另外，斯韦茨尔虽然论述说“法院已经变成了为使现今几乎所有种类的有关环境纷争得到解决而乐于选用的场所，并且就此一结论还可以拿出众多证据。至今为止在环境保护厅指定的规则里面就有百分之八十是基于了诉讼而来的内容，”^[36]但是在这一演变之中，司法过程不仅不是出于“偶然”，甚至可以说已经变成了“日常”的压力团体的主要活动场所。而不断对这一点给予了注目的诺曼·J·奥斯汀（Norman J.Ornstein）等人，在此一着眼点上也是做了如下这样的评论的。

在以前，法院对于利益团体而言虽然是《最后的手段》，但是到了最近，压力团体却更加心安理得起来，且积极地把目光朝向了法院。诸多团体在今日为了使他们自己的政治目标得以增进，为此几乎均是按照基于了通例（regularly）那样提起诉讼，并不断地采用了司法过程^[37]。

另外，奥斯汀·兰尼（Austin Ranney）也是在针对同样事态的动向方面对政治诉讼（political litigation）越来越呈现出增加的趋势，而在就这一问题点作不断评论时做了如下的归纳。

NAACP等黑人团体以外的诸多团体，也把诉讼作为了主要的战略而加以使用。环境保护团体为了阻碍原子发电站的运作而对电力公司提出了诉讼。女权团体则围绕着在雇用以及升迁方面的性别差异而对雇用者提出起诉。同性恋者以及支持或对同性恋给予理解的团体就是基于了对同性恋教员解雇这一事件而把教育委员会告上法庭的。……在论者当中，有些人是把大量的政治诉讼当作对美国的民主政治构成了重大威胁来考虑的，所以如此，原因就在于法院或者法官在不胜枚举的政治纷争当中被过多地赋予了最终决定权，故引起了舆论的关注。并且在美国法官实行的是终身制，仅此一点即与公选的议员以及行政人员构成了区别，意即在有关自己的行为方面完全可以做到不承担任何责任。但是，如果把问题的是非看做一回事，事实上尤其在美国，诉讼不仅是压力团体使用的所有战术当中最有效果的一种，也是最为广泛地被选用的战术之一，可以说今后类似这样的事态行将持续的可能性也会是极高的^[38]。

三、公民诉讼条款和司法积极主义

直接刺激了环境保护团体面向司法过程，并且对这一近年突现出的功能给予影响的，应是在1970年的清洁大气法（1970Clean Air Act）被制定之后，由联邦环境法把公民诉讼条款（citizen suit provsion）也一道编织了进去，即不管对于什么人（any person），只要关系到法律不履行的问题即使对私人当事者提起诉讼也是可能的。环境防卫基金和自然资源防卫协议会这两大团体在追逐自己的目标的同时确实很好地利用了这一条款，意即他们就是把法院当作了主要舞台并使压力活动就此加以展开的^[39]。

同时，在这一点上人们不该忽略的恰好是在1970年代初期主要来自司法积极主义（judicial activism）的影响。也就是说，从来联邦最高法院基于的立场一般而言主要是面向环境污染企业而提出的诉讼，在这方面的作为仅立足于把受理范围限定在对那些受到污染影响并因此蒙受到实际损害的公民这一点，且据此才进行司法解释，但是进入到1970年代，伴随着司法积极主义的动向而变得显著起来的是法院不得不承认环境保护团体的成员作为公共利益团体的代表而直接提起诉讼的资格^[40]。

例如自然资源防卫协议会基于1987年就有关清洁水质法修正的问题而对环境保护厅进行的冲击并把问题提交到了法院，从而促使环境保护厅在遵从法律方面能够得以获得成功，可以说就是基于了这样一种文脉。

也就是说，联邦议会在1987年对1972年形成的有关清洁水质法案（Clean Water Act of 1972）进行的修正，不仅对于环境保护厅截止1991年2月为止的旧有规则标准作了转换，进而也对其他被新附加上去多种类的标准要求下达了开始行使的命令，在对于其所致力的类似这样的新型环境规则标准的实施方面，环境保护厅的表现却不是很积极的，面对这样的事态，在经过联邦议会所设定的最终期限之际，自然资源防卫协议会就是根据1987年形成的法律才以环境保护厅为对象而向地方法院提出了行使强制执行的诉讼要求。被自然资源防卫协议会视为问题的焦点，就在于环境保护厅对七万五千个工厂当中的大约五万个直接把有害物质排放到地下水中去的工厂，没有制定任何制约规则。

在这一循序发展的过程中，环境保护厅在1992年为了处理这些完全是针对了其自身的诉讼，在从1996年到2002年为止的这一期间里，针对包括洗涤工业、杀虫剂制造业、危险废弃物烧焚等十六个追加产业部门，作出了同意把联邦规则标准的适用范围扩大到这些领域里去的决定^[41]。