从整合到运作的微妙移动

合同谈判：从整合到运作的微妙移动

很容易将过程看成是直线的和递进的，合同外包的过程也不例外。就我们把合同外包看成是一种简单的购买而言，这个过程看上去就是从认识需要，到寻找资源，再到购买，无需进一步解释。不过，由于很多公共合同外包不仅仅包括这些内容，因此这种简单化的观点就具有欺骗性。虽然大多数可能的承包商已经在整合阶段被选择过了，但是在合同管理（这是运作阶段的一种简短表达）的开始阶段还有很多事情要做。这在一些复杂的服务合同中尤其如此。

《国家绩效评估》建议取消传统的象征性的投标制度（它总是关注最低价格），而采用两步骤的过程。这一做法首先在少数几个竞争者中进行选择，然后开始谈判并做最后的选择。这样的过程据信可以鼓励做出最有价值的决定，并为公共官员增加和承包商打交道的灵活性，从而建立一种符合公共利益的更好更全面的工作关系。当然，这种两步骤方法在各级政府已经运用很多年了。

即便在政府和它所偏好的承包组织之间已经建立起一种工作关系，在合同最后签订之前仍有大量的问题要谈判。谈判必然涉及最先承包权、资金和需要，合同签订官员不能避开不谈以前曾经涉及过的东西或另起炉灶，尽管两步过程留有大量的谈判余地。不过，会有以下一些因素导致讨论复杂化。

首先，到了合同谈判的最后阶段，各方已经投入了大量实质性的成本（如果关系中止，那么投入的时间、财力、精力将付诸东流）。谈判时间拖得越久，就越难有所突破，越难和其他方重开合同谈判过程。此外，在政府团队成员之间以及承包商团队成员之间已经建立起了一种工作关系。即使这样，双方知道有关细节的谈判可能要花很长一段时间，早期讨论中被认为可以接受的东西在这一阶段必须牢固地建立起来。出于诸如此类的原因，随着每一方都希望从合同中获得最多，希望在最大限度上具备产生有效合同运作的工作条件，谈判就变得越来越具有挑战性。

第3章曾指出，谈判文化中的差异是合同过程中必须面对的重要现实。以营利为目的的谈判者和他们来自政府的对手之间的差异无疑是个重要因素——正如很多年以前伍德罗·威尔逊指出的那样——“政府可能而且应该像企业一样，但是它不是企业：它是有机的社会生命体。”⁴差异通常也存在于政府谈判者和非营利组织的代表之间。尽管非营利组织有很多共同的特点，但是它们也有各自的组织文化。一些是有精良的董事会的成员制组织，它们和营利性企业差不多，不同的只是它们不追求传统意义上的利润。另外一些是以志愿者为基础的组织，它们的动力来自一种强烈的宗教、政治或者社会责任。它们常常在谈判桌旁显示出一种强烈的鼓吹倾向，为它们的事业全力争取，而不只是赢得金钱上的胜利。还有一些其他组织可能是非政府组织联盟，一种日益流行的形式。它们既要关注联盟的事业、联盟领导层的需要，也要关注联盟的团结问题等。联盟代表和政府进行谈判并非不同寻常，不寻常的是联盟成员后来对协议的发难，其理由是联盟代表误传了组织对政府的承诺或者政府对联盟采取的立场⁵。

跨辖区的政府间协议的谈判有它的独特性，因为谈判具有政治性。在很多情况下，跨辖区的协议由多方参与，包括联邦政府、州、县和市等各级政府。在没有哪一方可以单独行动的一种平行的谈判模式中，所有各方都在一个垂直的、权力驱动的模式中运作，它们不仅必须获得批准进入谈判，而且在大多数情况下必须使讨论的东西合法化。

无论不同类型的各方的动力是什么，随着谈判的推进，在争论中总会考虑三个问题。首先是达成确保服务提供的协议；其次是政府在整个合同期间要保证具有透明度和责任性；最后是建立一种有效的工作关系，这种关系能充分并灵活地适应变化的环境，并解决一些难以预料的问题。政府机构在谈判中的自我表现会影响到承包商对一些未来合同的投标意愿，也会影响其他承包商与政府谈判的方法。