清朝在甘肃的行政建置经历了什么？

    在传统社会，健全的权力体系保证了对农业社会密不透风的控制，建制是加强控制的必要举措。中国传统政治建制分为两部分，即中央建制和地方建制。其中地方建制是通过一定的区域建置来发挥职能的。甘肃地处西北，是黄河流域文明向西衍生的重要通道，历史上便是连接欧亚大陆的陆路桥梁，地理位置十分重要。陆路文明发展的保证是陆路交通的畅通，地处欧亚交通要道的甘肃，地理位置受到历朝统治者的重视。自秦始皇首创郡县制的管理体系以来，甘肃就有了延续不辍的建置沿革体系。

    近代社会变革开始后，传统社会权力体系对社会的控制能力逐渐减弱，以至于到最后无能为力，终于被新的权力体系取代了。新的权力体系也是逐步建立的，虽然其对近代社会的控制有强权的味道，但它在近代社会变革面前，也有向适应近代社会变革的方向迈进靠拢的趋势。在此，笔者从社会史角度，对权力体系里建制等内容向近代的转变予以理顺和澄清。建制是中国社会权力体系的重要内容，它以区域为范围，以行政官吏为依托，以制度为保证，来实现对社会的控制。甘肃近代社会权力体系分为前后两个时期，从清中后期到1911年进入民国为前期，从1911年到新中国成立为后期。

    一、清末地方建制

    1．区域建置

    近代初期，甘肃的区域建置大多是在清中前期设置的，在此有必要对其渊源作些陈述。清朝康、雍、乾三朝在西北地区推行了许多政治统治措施，其中一项重要的举措便是建立健全地方建置。清朝在甘肃的行政建置，经历了以下三个时期才逐步确立的。

    清朝定鼎初期，西北绝大部分地区，建置方面仍然沿用明朝军民一体的卫所制度。清初全国共有15个省，今天甘肃全省、青海东部农业区、宁夏的绝大部分地区均隶属于陕西省。民政归陕西布政使司署理，兵事归陕西行都指挥使司署理。康熙当政，致力于统一国家的大业，在西北，对明朝的行政建置进行了调整和变革。康熙三年（1664年），分陕西布政使司为左、右布政使司，以右布政使司驻巩昌（今陇西），领庆阳、平凉、巩昌、临洮四府，秦州（今天水）、阶州（今武都）、徽州（今徽县）、兰州、河州、泾州、固原州、静宁州、宁州9州，陇西、安定（今定西县）、会宁、通渭、漳县、宁远（今武山县）、伏羌（今甘谷县）、西和、成县、秦安、清水、礼县、文县、两当、狄道（今临洮县）、渭源、金县（今榆中县）、平凉、崇信、华亭、镇原、隆德、灵台、庄浪、安化（今庆阳）、合水、环县、真宁（今正宁）等28县；另外还领有河西走廊、河湟谷地（今青海东部地区）、宁夏等地的45卫、所。以上的府县辖区主要在今天的陇东南地区，而河西走廊等地仍然沿袭明代的建置。可以看出，清朝的府县建置在甘肃还没有完全推广。

    康熙五年（1666年），清廷鉴于甘肃“以遥隶陕西，未免鞭长莫及”的情形，调整了甘肃原来的行政建置，改陕西右布政使司为巩昌布政使司，陕西按察使司为巩昌按察使司。康熙七年（1668年）巩昌布政使司与巩昌按察使司移驻兰州，此为兰州成省会之始，从此陕甘分省。布政使司与按察使司迁署兰州后，甘肃巡抚仍驻临洮，因为临洮府为四府之一（四府为临洮府、巩昌府、平凉府、庆阳府），而皋兰仍属临洮府，这时的布政使司和按察使司与巡抚是不相统一的，各自分治。而甘肃的军政仍属于陕西行都指挥使司统辖，大多仍然沿袭明代的卫所制度。

    雍正当政后，进一步建立在甘肃的行政建置。雍正是“康乾盛世”中承前启后的一个皇帝，他对甘肃的行政建置调整的幅度比较大。鉴于明在甘肃凡与少数民族毗邻地区的建置实行军民并举的施政特点，雍正对军民并举的卫所制度进行了较大幅度的调整。他继承了康熙时期的有关举措，设立行政建置，健全行政机构，逐步确立新的统治秩序，强化中央集权统治。雍正三年（1725年），裁署理陕甘军政的陕西行都指挥使司及所辖卫所，以其地并入相邻本州县。比如狄道县在归并时，接受了岷州卫的部分地及临洮卫、所的部分地方。在河西、河湟、宁夏等明代实行卫、所的地区，增设了甘州（今张掖）、凉州（今武威）、宁夏、西宁4府，在各府之下逐步设置县（厅）等建置；同时又升肃州（今酒泉）、秦州、阶州为直隶州。府县制的设立将部分少数民族地区纳入到中央集权的府县制体系。从此，甘肃地区从侧重军事治理、民族自治向军民综合治理、中央统一府县治理的方向过渡。

    乾隆时期，甘肃的行政建置进一步确立。乾隆三年（1738年），甘肃巡抚以甘肃省会设兰州而府署治在临洮，政令行使往返不便，乃奏准清廷将临洮署由临洮迁至兰州。乾隆五年（1740年）清廷核准，废临洮府，设兰州府。原来的临洮府治狄道县升为狄道州，新置皋兰县为兰州府治。兰州府辖狄道、河州2州，皋兰、金县（今榆中县）、靖远、渭源4县。乾隆三十八年，陕甘总督驻甘肃，裁甘肃巡抚，总督兼领巡抚事，原来的布政使和按察使均隶属总督。以后又对与新疆毗邻的地区和今属新疆的部分地区的建置进行了调整。乾隆二十四年（1759年）设安西府，后降府为安西直隶州（今安西县）。乾隆三十八年（1773年）在巴里坤（今新疆巴里坤哈萨克族自治县）置镇西府，在乌鲁木齐置迪化直隶州。直到光绪十二年（1886年）新疆建省后，镇西府、迪化州才归属新疆。乾隆四十二年（1777年）又升泾州为直隶州。到乾隆时期，甘肃的府县制建置体系基本确立。

    清末回族事平息后，为了加强统治，左宗棠奏朝廷准许在甘肃增改县治，对今天甘肃和宁夏交界地区的行政建置进行了调整。同治年间，在平凉、固原州、隆德、华亭四县州的交界地带设化平川直隶厅（设通判署理），以分散回族的力量，加强对甘宁交界地区的治理。

    清朝在甘肃地区行政建置的逐步确立，使清朝统治者对这一地区的控制得到了加强，为行政建置在进入近代以后向少数民族地区的推进奠定了基础。到了光绪三十三年（1907年），全国设省达23个，甘肃为其中之一。现将光绪时甘肃诸府的情况叙述如下：兰州府辖皋兰县、金县（今榆中县）、靖远县、渭源县、红水县（今景泰县，设县丞治理）4县和狄道州（今临洮县）、河州2州，另在狄道州北的沙泥驿设分州，置州判专司水利。

    巩昌府辖陇西县、安定县、会宁县、通渭县、宁远县（今武山县）、伏羌县（今甘谷县）、西和县、洮州厅（今I临潭县）、岷州以及由陇西县丞署理的漳县。

    平凉府辖平凉县、隆德县（今宁夏隆德县）、化平县（今华亭县）、庄浪县、静宁州。

    庆阳府辖安化县（今庆阳市）、正宁县、合水县、环县、董志塬县（设县丞署理）、宁州（今宁县）。

    凉州府辖武威县、永昌县、镇番县（今民勤县）、古浪县、平番县（今永登县）、庄浪厅（设茶马同知，归平番县管辖，今天祝县）。

    甘州府辖张掖县、山丹县、东乐县（由张掖县丞署理）、抚彝厅（今临泽县，设通判署理）。

    宁夏府辖宁夏县（今银川市）、平罗县、中卫县、宁朔县、以及灵州州同治理的花马池（今盐池县）、宁灵厅（今吴忠市）、灵州（今灵武县）。

    西宁府辖西宁县、碾伯县（今乐都县）、大通县、循化厅、贵德厅、巴燕戎格厅（今化隆县）、丹噶尔厅（今湟源县）。

    除了上8府，还有6个直隶州，分别是：

    秦州（今天水）下辖秦安县、清水县、礼县、两当县、徽县5县。

    阶州（今武都）下辖成县、文县、西固州。

    泾州（今泾川）下辖崇信县、镇原县、灵台县。

    固原州（今固原县）下辖平远县、海城县。

    肃州（今酒泉）下辖高台县及肃州州同署理的金塔寺（司水利）、高台县丞署理的毛目城（司屯田及水利）（今金塔县）。

    安西州（今安西县）辖玉门县、敦煌县。

    清朝的厅多为少数民族地区的行政建置，负责少数民族地区的行政事务，有府厅和县厅之分，县厅有时也称为分县。

    需要说明的是，清朝在对甘肃加强行政建置的同时，对明以来在少数民族地区推行的土司制度也进行了变革。一方面对一些土司仍然承认其世袭权力，另一方面又对规模小的土司实行改土归流，在这些地区逐步推行府县制的行政管理体系，对其进行统一治理。这种双管齐下的统治措施对土司制度产生了很大的影响，原来因俗施治的统治格局被打乱。当时，势力较小的土司都不同程度地受到冲击，渐渐衰落，他们也开始被纳入府县制的统治体系，这不能不说是社会的一种进步。

    清朝前期甘肃地方的基层行政单位是以村为单位形成的里甲制度（有的地方叫路、有的地方叫里、社、牌等，名称不一，其实相同），规定110户为1里，里设里长1人。每里辖10甲，设甲长1人。后期实行保甲制度，10户为一甲，10甲为一保，保设保长。地方事务人员一般由当地的士绅、大户及有名望的人担任，也有仍沿袭较古时候的乡老制度的，即由地方上的长老来负责地方事务的。

    2．行政机构

    建置仅仅是统治的符号，对其进行治理才是目的所在。中央委派地方官员对地方进行治理，主要目的是收取赋税、推行政令、教化百姓、匡正风俗。清朝地方行政管理机构实行的是省、道、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）制。乾隆时，又设总督，其权限是总管数省的军民大事。在地方行政机构中，总督、巡抚是代表皇帝的最高地方行政长官，其权限非常大，总揽地方一切行政事务。清后期陕甘总督驻兰州，秩为正二品，为陕甘地区最高军事长官，同时又兼理甘肃巡抚职。对甘肃地方而言，总督实际是总理全省军民要政的最高军政长官。督署下设掌田赋与户籍的布政使一员（藩司），掌刑名按劾的按察使一员（臬司），掌儒学教化的学政一员。

    对地方来说，府县才是最直接的衙门。清后期甘肃共设8府，府设知府一员，秩为从四品，总管府内的民刑财政、教化治安等事务，还统辖下属卅I县的官员。另设府佐，有经历、同知、通判等，分管府内粮饷、缉捕、抚边等事务。如兰州府设河捕同知一员，专门辅佐知府负责河道维修的事务。有的府佐是到散州或散厅（不领县，与县同级）署理具体事务。各府还设专管教化的儒学教授一员，兰州、平凉、巩昌、庆阳、宁夏、甘州六府增设儒学训导一员。另外，各府还设经历、照磨、司狱等职，协助知府负责地方事务。

    清朝在地方行政的省府之间还设道，道直辖于督抚，有分巡道和分守道之分，巡道有按察司之职，守道有布政司之职。清廷在甘肃设的分巡道有兰山道、平庆泾固化道、巩秦阶道、宁夏道、西宁道、安肃道；分守道有甘凉道。道设道尹，也有称为道员的，秩为正四品。道员的职能是弹压地方，监督道内官员，或署理若干府（州）的相关事务。有的道有一定的辖区，有些无辖区，但有具体的事务。如兵备道、茶马道、盐业道等，分别专门负责兵事、茶马交易和盐业等事务。甘肃的七大道员都有一定的辖区，负责辖区内的相关事务，如巩（巩昌）秦（秦州）阶（阶州）道分巡茶马、屯田等事，而西宁道则负责兵备等事。

    直隶州和直隶厅相当于府。直隶州设知州一人，秩为正五品，佐贰官有州同、州判、吏目。直隶厅和厅一般设在边疆或新开辟区，清末时甘肃只有一个直隶厅，就是同治十三年（1874年）由左宗棠设置的化平川直隶厅。

    散州与县同级，设知州，秩为从五品，佐贰官有州同、州判，另设儒学学正一员，秦州、泾州、阶州等增设儒学训导一员。

    县有知县，秩为正七品，佐贰官有县丞、主簿，秩为正八品。另设典史、教谕、训导、驿丞、巡检、河泊所官等官吏，协助掌管钱粮、户籍、税收、教化、巡捕、河防等事，员额依据该地事务繁简而定。县学官根据县属区域大小和人口多寡设立，比如皋兰、陇西等县设教谕一员，而皋兰县增设训导一员，渭源、会宁等县只设儒学训导一员，庄浪、漳县、董志塬三分县（为佐贰官县丞治理）仅设乡学训导一员。另还各设吏员1人，书役2人。县级衙门还设有六房三班，六房即吏、户、礼、兵、刑、工，吏房掌管官制、官规；户房掌管户籍、财务、地亩、粮租、契税、杂税、盐务；礼房掌管学务、科举、礼俗、祭祀；兵房掌管武试、缉捕、邮驿、递解；刑房掌管讼狱、刑杀；工房掌管河道、城池维修等。衙役分壮、快、皂三班，各设班头一人，差役有五六十人不等。三班有壮班司值堂、催田赋、查民刑诉讼；快班司缉盗、维护治安；皂班司仪仗、护卫。

    道府县地方官的基本职责是：道尹巡察数郡，知府治理表率一方，知县具体办理。县（厅）作为基层行政机构，直接管理着地方百姓，凡开垦荒地，劝民农桑，兴修水利，整修城池府库，征收钱粮，赈恤灾荒等事皆由他们行事负责，故责任最重，事务最繁，对地方的作用也最大。省府州县（厅）治所在地也是地方的政治、经济、文化中心，官署、寺庙、书院、仓廪和各种官学大多设于此。

    传统社会的政治权力体系是适应以农为本的一家一户的小农经济而设立的，是与一定的经济生产方式相适应的上层权力体系。近代工商业兴起后，传统的自然经济受到挑战，社会经济结构开始多元化，社会分层也日益复杂，传统社会权力体系已经越来越不适应社会变革的需要了。到了清末这种变革进一步加快，建立在单一经济基础之上的家国一体、自上而下的集权统治面临着深刻的危机，社会权力体系亟待变革。光绪二十八年（1902年），光绪皇帝发布变法上谕，推行新政，试图革新弊政，是为历史上有名的光绪新政。新政举措涉及社会的许多方面，在地方建制方面也推出了一些适应地方社会发展的新举措。

    其中在地方行政机构方面的变革措施是：设立地方咨议局，筹办地方自治，裁汰和增设行政管理机构。宣统元年（1909年）七月，甘肃省咨议局成立，设议长1人，副议长2人，议员43人。甘肃省咨议局在成立大会上，对禁烟、回汉、蚕桑、警务、水利、矿物等紧迫问题进行了讨论，并定于每年九月召开大会。在地方自治方面，甘肃省根据清廷颁发的地方自治章程，设立地方自治筹备处，决定以秦州为实行自治的试点。到1911年，第三届议会召开之际，辛亥革命爆发。

    设立适合近代社会变革的教育行政机构，推行近代新式教育。光绪三十二年（1906年）四月，甘肃裁撤学政，设提学使司，下设总务、会计、图书、普通、专门、实业六科，分科管理。甘肃提学使司设立后，依学部规定，通令府州县设立劝学所。

    设立具有近代意义的地方监察机构，改按察使司为提法使司，专门负责地方上的司法行政工作。宣统元年（1909年）设司法筹备处，下辖高等审判厅、检察厅和兰州地方审判、检察两厅及模范监狱、皋兰初级审判厅等。1910年8月，甘肃第一次考录法官。

    对道的事务进行重新划定。光绪三十三年（1907年），甘肃设农工商矿总局，专管地方实业。宣统二年（1910年）十二月，裁农工商矿总局，设劝业道，专管农工商事宜，劝业道下设劝业公所。次年设巡警道，掌管全省警察事务，巡警道下设警务公所，内分四科。劝业道和巡警道设立后，原设的各道（即介于省府之间的道），一律裁撤。

    设立适应社会发展的业务行政机构。光绪三十年（1904年），设兰州邮政分局。1906年，设甘肃农工商矿总局、督垦总局、农务总会、官铁厂、官报书局等具有近代意义的业务行政管理机构。光绪三十四年（1908年），设甘肃商务总会。宣统元年（1909年），设甘肃矿务总局。

    清末新政在行政机构等方面推行的一系列举措，部分地适应了近代社会发展的潮流，对近代社会的发展起了些推动作用。比如新的教育机构在推行近代新式教育方面做了一些工作。有些新设的机构，虽然没有发挥应有的作用，但毕竟也算是具有近代意义的政治变革。比如省咨议局的设置，至少使专制集权内有了不同的声音。许多新设的机构，与传统专制体制相比，仍然有令人耳目一新的感觉。它事权统一、各司其职、注重业务，这冲击了原来权限不分、职责不明、名实不符的传统行政权力体系。新政推行的举措与社会经济基础的变革相比，程度仍然不够，许多举措与社会变革很不配套，赶不上社会变革的步伐，或与社会变革的步伐不吻合，社会问题仍然层出不穷，社会矛盾继续激化，最终导致的是这一套权力体系的分崩瓦解。

    3．地方驻军

    清朝实行八旗和绿营相结合的两种基本军事制度。清后期，八旗兵和绿营兵都开始衰落。驻防地方的多为绿营兵，八旗兵数量很少。绿营兵的特点是因官设兵，因地设兵，在地方上将官的基本编制是：总督、提督、总兵、副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等，分别节制标、协、营、汛。标、协、营是绿营兵的几种编制，它们又以营为基本的单位，称为“标营”、“协营”、“营”。汛兵不编营。各个级别的营的兵额不固定。总督、提督、总兵所属营兵称“标营”，副将所属营兵称“协营”，参将、游击、都司、守备所属营兵称“营”，千总、把总、外委所属营兵称“汛”。凡不设总督的省，提督多由巡抚兼任。

    清后期，陕甘总督为地方最高军政长官，直辖左中右前后五标营及一城守标营，直辖的营兵称为“督标”。“清制度，总督辖督标，各营伍官，自中营副将至各营经制外委数十人，兵有战守马二千数百人，月有试，旬有操，年有大阅，城内外营署相望。”总督下辖两个提督，即甘州提督和固原提督各一员。甘州提督驻甘州，节制左中右前后五标营及凉州镇、宁夏镇、西宁镇、肃州镇四镇及一协八营；固原提督驻固原州，节制左中右前后五标营、河州镇及一协十六营。提督直辖营兵称“提标”或“标营”，提督下设总兵。甘肃两提督直辖的总兵情况是：凉州总兵节制中左右前后五营及分防二协二十营；宁夏总兵节制左右前后四营及分防一协十五营；西宁总兵节制中左右前后五营及分防一协十二营；肃州总兵节制中左右三营及分防二协十四营；河州总兵节制左右二营及分防一协十二营。总兵直辖营兵称“镇标”。由上大略可知，甘肃地方军事官员的隶属建制是总督下辖两个提督，提督下辖五个总兵。各地的绿营负责当地的防卫及协助地方官员进行捕盗、缉私、消防等治安行动。

    甘肃除了绿营兵，还驻扎一定数量的满八旗。驻扎满兵的营地民间又称为满城。甘肃有三个满营，分别是：凉州满营，设将军统领；庄浪（今永登满城）满营，设副都统统领；宁夏满营，设将军统领。到清末，除了宁夏满营仍由将军统领，其他都有变化。凉州改设副都统一员，庄浪改设城守尉一员，后庄浪满营兼归凉州满营，由副都统节制。需要提及的是，满营有眷属，享受政府的定额俸禄，俗称“铁杆庄稼”。乾隆时庄浪满营有骑兵1000人，步兵400人，506户，2000多眷属。

    清后期回族事起，左宗棠任陕甘总督，率湘军到西北平定回事。自左宗棠任陕甘总督以后，甘肃地方军事编制部分地采纳了清后期兴起的勇营编制（即从湘军和淮军发展而来的一种新的军事编制）。勇营以营为基本编制单位，陆军是一营四哨，一哨八队，分别由营官（以后又称为官带）、哨官、什长率领，一营500人，一哨100人；马步（即骑兵）一营五哨，一哨五棚，一营250人。

    进入近代，清朝原来的兵制已不适应社会发展的需要了。光绪新政，对地方兵制也进行了革新。光绪二十九年（1903年），设练兵处，仿西洋之法着手编练近代意义上的新军。光绪三十二年（1906年），将兵部改为陆军部，练兵处也并入，并制定陆军军制，在全国编练新军。最先编成的是袁世凯统辖的北洋六镇新军，其他正在编练的新军后因辛亥革命的爆发而终止。根据新军的兵制，北洋常备军的编制是军、镇、协、标、营、队、排、棚等，分别由总统、统制、协统、标统、管带、队官、排长、正目率领。镇为军队的基本单位，每镇步队2协，每协2标，每标3营，每营4队。另外，还设马、炮、工程、辎重等兵种。马炮兵每镇各1标，每标均3营，每营马4队，炮3队；工程队1营，辖4队；辎重队1营，辖4队。步、炮、工程每队皆3排，每排3棚。马队2排，每排2棚。辎重队2排，每排3棚。每镇总计有12512人。宣统二年（1910年），设海军部，又从陆军部分出军咨府，相当于全国军队的参谋总部。

    光绪三十一年（1905年），甘肃布政使升允任陕甘总督，着手编练新军，在兰州的总督署设置了督练公所。地方新军的编联是将总督直辖的军队分编为“督标兵”和“建威军”，下设的各提督军队称为“续备队”，或称为“巡防队”。1909年，又把一部分地方军队改为常备军，又称为常备陆军，实行新的编制。成立了马步四标：马步一标（标统为马安良）、步兵第一标（标统为张定帮，后为陆洪涛）、步兵第二标（标统为马福祥）、步兵第三标（标统为周务学），由固原提督张行志任协统，统带四标。十月长庚任陕甘总督后，又在马步四标的基础上，设炮兵一营，附于第一标。

    辛亥革命爆发后，陕甘总督长庚将部分常备军、马步四标等部队整编为东、西、南、北四路巡防队。固原提督张行志率东路巡防队统领；宁夏镇总兵张绍先为北路巡防队统领；河州镇总兵杨廷弼为南路巡防队统领；马福祥为西路巡防队统领；罗平南为东南路巡防队统领。各路巡防队多则统辖六营，少则统辖三四营。在组织攻陕武装时，又做了调整，命名汉军陆洪涛部为振武军，张行志部为壮凯军，周务学部为忠武军，吴炳鑫部为建威军，回军马福祥部为昭武军，崔正午部为骁锐军，马安良部为精锐西军。编练后的各军向陕西开拔，后因革命已成定局，无果而返。

    二、民国地方建制

    1．区域建置

    1911年辛亥革命以后，封建集权政治改旗易帜，旧的政治体制陷入瘫痪，省咨议局暂行职权。1912年3月11日，驻秦州的骁骑军统领黄钺在甘肃首举反正义旗，建立了秦州临时军政府。I临时军政府分设军政、内务诸司，成为秦州地方的新政权。3月15日，甘肃军政府成立，24日，袁世凯任命赵惟熙为署理甘肃都督，这样甘肃便有一省两署。秦州临时军政府和甘肃军政府是两个不同性质的地方政权，彼此矛盾重重，僵持不下。后在临时甘肃省议会的斡旋下，举行和谈。1912年6月7日，黄钺妥协退让，签订了《和平解决条约》十四款。从此甘肃地方政治步入北洋政府统治时期，地方建制发生了很大的变化，建置也随之变革。

    在行政建置方面，北洋政府调整了清朝省、道、府（州）、县（厅）四级地方行政建置，实行省、道、县三级地方行政建置。道的行政建置基本上沿用了清朝的规模，并进一步规范之。民国2年（1913年），甘肃全省共设置7道，分别是：兰山道、陇南道（原巩秦阶道）、陇东道（原平庆泾固化道）、朔方道（原宁夏道）、海东道（原西宁道）、河西道（原甘凉道）、边关道（原安肃道）。民国4年（1915年），改称为兰山道、泾原道、渭川道、甘凉道、安肃道、宁夏道、西宁道。

    各道辖县的情形是：兰山道辖兰州府和巩昌府及其所辖州县（厅），有皋兰县、导河县（原河州）、狄道县（原狄道州）、宁定县（原太子寺城）、红水县、洮沙县、靖远县、榆中县、渭源县、定西县、陇西县、临潭县（原洮州厅）、会宁县、岷县、漳县等。

    渭川道辖巩昌府、秦州直隶州、阶州直隶州及其所辖县，有天水县（原秦州直隶州）、秦安县、清水县、徽县、两当县、礼县、通渭县、武山县、伏羌县、西和县、武都县（原阶州直隶州）、西固县、文县、成县等。

    泾原道辖平凉府、泾川直隶州及其所辖州县（厅），有平凉县、华亭县（原化平县）、静宁县（原静宁州）、隆德县、庄浪县、庆阳县、宁县（原宁州）、正宁县、合水县、环县、泾川县、崇信县、镇原县、灵台县、固原县（原固原直隶州）、海原县（由海城县转来）、化平县（原化平川直隶厅）等。

    甘凉道辖凉州府、甘州府及其所辖州县（厅），有武威县、永昌县、民勤县、古浪县、平番县、张掖县、东乐县、山丹县、临泽县（原抚彝厅）等。

    安肃道辖甘州府、肃州直隶州、安西州及其所辖州县（厅），有酒泉县、金塔县（原为肃州州同署理的金塔寺）、高台县、鼎新县（原为高台县丞署理的毛目城）、安西县（原为安西州）、敦煌县、玉门县等。

    宁夏道辖宁夏府及其所辖州县（厅），有宁夏县、宁朔县、灵武县（原灵州）、盐池县、平罗县、中卫县、金积县、镇戎县（今同心县）等。

    西宁道辖西宁府及其所辖州县（厅），有西宁县、碾伯县、大通县、循化县、贵德县、巴戎县（原巴燕戎格厅，即今化隆县）、湟源县（原丹噶尔厅）等。

    各道所属县级建置基本沿袭了清朝县的规模，并将原来的散州和散厅进行了整合调整，均改为县，共设县77个，从而使县级建置较之清代规范了许多，数量也有所增加。1927年，新增了夏河县、噔口县，县级建置增加到79个。县以下设区、乡（镇）、保甲等基层组织。

    国民军西进后，进一步调整甘肃原来的行政建置。民国十六年（1927年）9月，甘肃省政府成立，废道为区，裁撤各道道尹，将全省划分为兰山区、泾原区、渭川区、宁夏区、西宁区、甘凉区、安肃区等七个行政区，各区设行政长，后撤甘凉区，改为六区。国民军还针对甘肃当时的省级建置格局已不适应社会发展的现状，1928年，经国民政府批准，从甘肃析置青海和宁夏两省。1929年1月，三省正式分治，今天甘肃、青海、宁夏行政区域的雏形基本形成。国民军除了调整各级地方行政机构，还致力于革新政治风气。针对一些县署封建衙门习气仍然很浓的现象，所到之处，撤衙门为县政府，废除县知事出门来往坐轿呜炮的旧制，将原来的三班六房改为新的科室，革除百姓上堂诉讼下跪，路见官轿避让的旧做法。这些举措革新了封建官府的习气，为地方政治带来了新气象。

    近代城镇扩大以后，对城镇的行政管理也逐渐展开。民国12年（1923年），甘肃省政府推行市政制度，设市政筹备处，将皋兰县划为特别市，后因建市条件不成熟而仍称为皋兰县。1941年，正式设立了兰州市。市政府与皋兰县政府合署办公，市县并列，市辖市区，市设市长，由省长委派，其下分设各科。县辖乡村。市作为近代社会发展的新的行政机构，它的设立是社会近代化的一个显著标志。

    民国25年（1936年），甘肃省政府推行行政督察专员公署制度，将全省划分为七个行政区，各区专员兼任本区保安司令及所在县的县长。到1944年，全省共设9个行政督察专员公署。分别是：岷县第一行政督察区、平凉第二行政督察区、庆阳第三行政督察区、天水第四行政督察区、临夏第五行政督察区、武威第六行政督察区、酒泉第七行政督察区、武都第八行政督察区、临洮第九行政督察区。各区所辖县仍如从前。从1926年开始，甘肃省还奏准中央政府批准，陆续在少数民族地区设置了几个设治局，有拉卜楞设治局（后撤改为夏河县）、康乐设治局、洮西设治局、卓尼设治局、肃北设治局。

    进入民国，甘肃行政建置因当权者的频繁更迭，常有变更。但总的来看，行政建置在向规范、统一、稳定及适应社会发展的方向过渡。

    2．地方行政机构

    辛亥革命以后，北洋政府时期的地方行政建置是省、道、县三级制，其行政机构职能与旧的行政机构职能有了很大的不同。当时的北洋政府一方面继承了清末新政对地方行政机构变革的基础，另一方面又设置了一些具有近代意义的行政机构。但是，由于政治混乱，机构名号不定，有些机构的设置仍不规范。以省级行政官员来看，名称就频繁变更，难有定名。在军阀统治时期，地方行政军政基本是军民兼治。民国元年（1912年）3月，北洋政府实行都督制，袁世凯任命赵惟熙署理甘肃都督，军民兼治，军政一体。1913年3月，军政分离，省民政设民政长职，但实际上仍由赵惟熙兼任民政长。民政长下设内务、财政、实业、教育四司，其中实业司是从劝业道演变而来的，教育司是从提学使司演变而来的，而财政司和内务司是新设立的。各司设司长1人，其下再根据相关事务设科。同时，改甘肃省咨议局为甘肃省议会，并成立了首届省议会，到11月，袁世凯下令解散省议会和县议会。1914年，实行将军制，改都督为督理军务将军，改民政长为巡按使，行政公署改为巡按公署，下设政务、财政二厅，将内务、教育、实业三司裁归附设在政务厅下。政务厅下设总务、内务、教育、实业四科。1916年7月，督理军务将军改为督军，巡按使改称省长，督军由省长兼任，行政公署改为省长公署，恢复省议会。1918年，复设教育、实业二厅。至此，甘肃省计有政务、财政、教育、实业四厅。1927年，甘肃省政府成立，省长遂废，设政府主席，下设财政、民政、教育、实业、司法五厅，各厅设厅长。至此，省级行政机构才算确立。

    新的行政机构与传统社会的地方行政机构有本质上的不同，它以事设权，以事为线，诸事分设，各司其事，与传统行政机构权力集中，事权涣散的现象形成了鲜明的对照。省厅科等分层分科的行政机构的设立，具有进步意义。另外，司法机构的独立设置也是近代行政机构一个特点。民国2年（1913年），裁撤清末新政时设的司法筹备处，置高等审判厅和高等检察厅，直隶司法部，又分别设置了第一高等审判、检察厅（驻平凉），第二高等审判、检察厅（驻天水），第三高等审判、检察厅（驻宁夏），第四高等审判、检察厅（驻酒泉），第五高等审判、检察厅（驻武威），第六高等审判、检察厅（驻西宁）以及皋兰地方审判、检察厅。1927年，在民政厅、财政厅、建设厅、教育厅外，增设了司法厅，并将原来的高等审判、检察两厅改为省高级法院和检察处，后统改为高等法院。将原来的分厅改为第一、二、三、四、五、六分院。皋兰地方审判、检察厅改为皋兰地方法院。在对城镇的行政管理方面，将巡警道警务公所改为省城警察厅。民国6年（1917年），设甘肃警务处，掌管全省警察事务，后并人民政厅，设省会公安局。

    民国以后，道的官员称为道观察使，也称为道尹。道的行政机关为道尹公署，下设内务、财政、教育、实业四科，置科长。县级行政官员称为知事，行政机关称为知事公署，隶属道尹。1927年以后，县知事改称县长，直属于省。各县行政机构内，相应的设立了财政局、建设局、教育局、公安局等机构。县以下设区（镇）、保甲。1925年，河西地区改三班为行政警察，并六房为一科、二科、三科，后又改为民、财、建、教四科。

    其他事务性的行政机构也在逐步设立并完备。民国2年（1913年）设置甘肃国税厅筹备处。为了对烟酒的消费进行管理，民国4年（1915年）设甘肃烟酒公卖局，不久改为烟酒事务局。与此同时，将清末新政时出现的邮政副总局改为甘肃邮政管理局，从陕甘电政管理局分出甘肃电政管理局。诸如此类适应近代社会变革的事务性的行政机构的陆续设立，对人们的社会生活逐渐产生影响。这类机构牵涉的面比较小，故多处在临时设置时期，不太规范。但总的趋势是逐渐发展完善，显示出社会变革的潮流。

    3．地方驻军

    辛亥革命以后，地方兵制变化明显，仅最高军事机构就易名再三，先是各省以都督为最高军政长官。袁世凯时，废省都督制，实行将军制，都督改为将军，专管军务，都督府改为将军行署。段祺瑞时，将军改为督军，将军行署改为督军公署。1925年，裁督军，改为军务督办。不管最高军事长官名号如何变更，在军事长官之下设的镇守使，名号没有什么变更，当时在陇东、陇南、凉州、甘州、肃州、河西等地分别设立了镇守使，在青海、宁夏两地设立了青海护军使和宁夏护军使。

    国民军入甘后，军队最高机构名号也随着政权的变更而变更。民国16年（1927年）：设国民军驻甘总司令，嗣后，裁撤镇守使、护军使。1930年，设甘肃全省保安司令。1932年，中央平息“雷马事变”后，设委员长西安行营兰州行署。1933年，改为特派驻甘绥靖主任公署，设主任一人（由省政府主席兼任）。1937年，又改为委员长西安行营驻兰州副主任办公厅。1938年，改为第八战区长官司令部，设长官一人，副长官三人，辖区为甘宁青新绥五省。1946年，改为军事委员会委员长西北行营，8月，改为国民政府主席西北行辕，设主任一人，甘宁青三省主席均兼任副主任。

    北洋政府时期，陆军编制单位依次是师、旅、团、营、连、排。将领实行军衔制度。民国9年（1920年），废甘肃提督，提督所辖标、协、营、汛相继裁尽。固原提督和甘州提督改为两个镇守使，即陇东镇守使和甘州镇守使。提督下辖的原宁夏总兵、西宁总兵、凉州总兵、肃州总兵、河州总兵、秦州总兵也相继改为镇守使。其中，秦州总兵改为陇南镇守使，西宁总兵改为甘边宁海镇守使，西宁总兵和宁夏总兵先改为护军使，后又改称为镇守使。新增甘边阴平镇守使，不久又裁撤。此后清朝的绿营兵制彻底结束，被新的兵制所取代。

    20世纪20年代甘肃逐渐形成了八个镇守使，他们拥兵割据，权霸一方。分别是：甘州镇守使马麟、凉州镇守使马廷勷、陇东镇守使张兆钾、陇南镇守使孔繁锦、河州镇守使裴建准、肃州镇守使吴桐仁、宁夏镇守使马鸿宾、甘边宁海镇守使马麒。当时甘肃的镇守使数居全国各省之冠，八个镇守使汉回参半，俗称“陇上八镇”。

    地方军阀的军队编制基本沿用的是北洋政府时期的兵制，关于这部分情况，资料十分散乱，分分合合反复无常，在此不多赘述。可以知道的是，民国13年（1924年），北洋政府将省防军改编成陆军第一师，统辖第一旅、第二旅、骑兵团、炮兵团、机关枪营、工辎混成营、宪兵连、军乐连等，以后省驻军的混乱局面略有改观。国民军西进后，先后消灭了陇上军阀。1926年，国民军将领刘郁芬将回族军阀所辖兵力各编为一混成旅，继而又各编为一师。甘肃驻军改编为国民革命军第二集团军第二十四军，1929年又改为第二集团军第七军，不久又缩编为第七师。1928年以后，甘肃的驻军有国防军、省防军及地方巡警团。国防军驻扎在陇东、河西的公路沿线，少数驻扎在兰州及其他县份。省防军为地方武装，主力是保安处所辖的保安队、民政厅所辖的警察队、县政府所辖的自卫队，主要职责是维护地方治安。

    三、基层权力

    1．保甲

    农民是中国社会的基础，农民生活状况如何是社会秩序稳定与否的关键，所以基层政权对农民的控制是相当严格的。这种控制手段的主要组织形式就是保甲制度，它发挥“了编查户口，劝善惩恶，稽查奸宄，守卫乡村”的职能。乡村的广大农户通过保甲组织被联系起来，分别纳入牌、甲、保三个等级。州县地方行政权力通过发给每十家的牌长循环册与门牌，由牌长详细填写每户的户主、丁口、姓名、年龄、职业、田亩以及妻妾、兄弟、子女、孙婢、左邻右舍等情况。其目的就是将农村各家各户置于左邻右舍的严密监视之下，控制人口的流动，稽查往来，防范人民互相串联和结盟拜会，清查窝藏隐匿的“盗匪”。可以说，保长、甲长是国家政权设在基层的耳目，负有稽查和通报的职责。

    保甲长主要稽查盗窃、邪教、邪书、赌博、赌具、窝逃、窝奸、私铸、私销私盐等违法犯罪行为，一经发现应立即上报州县政府。这样，保长、甲长就直接控制了每家每户的情况，他们对所属范围内的社会治安向州县长官负责。把广大的分散的农民统统编入保甲之网，每县若干保，每保若干甲，每甲若干牌，每牌若干户，本来对广大农村鞭长莫及的政权，通过这张大网，便实现了对广大农民的控制。近代以来，基层控制基本沿袭的是清代推行的保甲制度。在少数民族聚集地区，其基层组织又有一套独特的运行体系。如东乡族有三十六会，会比以后的乡稍微大一些。撒拉族有工等。

    以下将《甘肃通志稿》记载的保甲情况摘录如下，可以看出近代保甲的相关情况。“保甲之制，大而镇集，小而村庄，或千家数百家以及数十家，俱按各街巷之横直长短，单面街挨编，合面街对编。自第一家至十一家内，以一家择为十家长，以统十家为一甲。自第一甲至十甲为一百一十一家，内以十家为十家长。以一家择为保正，以统十，十家长并十甲分之。百家为一保，自第一保起，每保总以百家为率，如此庄编保之外，尚有畸零甲分，谓之畸零甲，即附统于末保之保正，保正如人户不足一甲，谓之畸零户，即附统于末甲之十甲长。其庄村不及百家者，附近有一二十家或十余家之小村，准其附入，以足一保，谓之合保。如村外独户，令其移住大庄，以便照管。”除保甲外，有的地方还有乡约和耆老，有的保甲长由乡约和耆老担任，有的乡约和耆老由民问选出以后，维护地方自治。

    2．民团

    完备的社会权力体系并不是严密的“蜘蛛网”，其对社会的控制也有局限性。在边远的地方，行政管理比较薄弱，这类地区多实行民间自我控制。一些较偏远的县、乡、村，村民结社自保，维护治安。每个村落或是宗族就是一个小社会，其内部有一系列的自我保护措施。如有的村落，为了本村落安全，采取相应的防范措施，而有的宗族，又有保护本宗族平安的措施。这些小社会的防范措施的良好实施，保证了小范围社会的平安运行。为了保证一村一庄的安全，各村庄在交通要道设墩铺，便于诘奸匿，严警备。乡村墩铺由二三十家或四五十家共筑一墩，每墩设总甲一人，遇警报，则发柴烽信号传示附近各乡，各乡则聚敛人畜，屯聚防卫。

    在社会处于动荡的时候，权力体系对社会的控制就显得力不从心了。甘肃近代战事频仍，接连不断的战事使地方安全难有保障，各地纷纷举办团练，结团自卫。“同治初，甘肃回乱，皋兰范铭练黑头勇，静宁张明新练刚子营，皆人民自行团集，选取壮丁，按军法训练，用以防卫乡土，保护身家。”当时在人口密集的村落都有这种地方性的自保团体。进入民国以后，陇东、陇南等地受白朗起事的影响，一些乱事所及地区也出现团练性质的民间自保组织。这些团练都有社会自我防范性质。

    在近代世事混乱，土匪蜂起的社会背景下，为了防盗御匪，在某些地方，经乡绅富户倡导，自发组建了自卫武装——民团。民国16年（1927年）11月，甘肃省政府颁布了《保卫团条例》及《剿匪清乡办法》，责令合水、庆阳、宁县等43县试办。于是在官府的倡导下，各地陆续创办了民团，在合水县就陆续办起了二三十个民团。民团的装备是向当地百姓摊款购买。到20世纪30年代，合水的民团组织开始变异瓦解，有的被国民党地方军阀收编利用；有的自行解散；有的则变成了明团暗匪；有的成为地主武装，和根据地为敌。

    地方自保除了组建民团，各个小社会还有各种防范措施。如一村一庄，为防匪患，而自发组织了各种民间组织。在陇东的一些县份，每当麦黄果熟时节，为防止行人偷抢、攀折，相邻的数村自发组织祭火庄，俗名“羊头会”。参加会的人须结盟，结盟时杀羊以敬土地神，有歃血为盟之意。庄浪县在每年农历十月朔日在庙宇成立羊头会，首领由地方耆绅担任，器械自备，商议内部的规矩后，写在木板上和羊头同悬于路口。这类民间组织严密实用，防范很有成效，使盗贼不敢祸害乡里。但也有被地方恶霸把持后，出现自卫组织为其所用的情况。当地的一些村落还有狗头会，性质和羊头会同，所不同的是每三年杀一只白狗来祭祀神。

    四、城镇警政

    近代城镇在规模、职能、构成等方面都有别于传统城镇，传统城镇的权力控制已经不适合近代城镇发展的需要了。传统社会没有警察机构，近代城镇兴起后，设立了警察机构，进行城镇治安管理。光绪三十一年（1905年）十一月，甘肃成立全省巡警总局。总局在城内设立东局（在小石子山）、西局（在百子楼）、南局（在黄家园）、北局（在庄严寺），在城外东关、南关、西关、新关、太清宫及河北庙滩子等处各设1所分局。所谓“省会城关分局十，有文武正副巡四十员，教习十员，绅士十人，巡兵四百六十名，分段梭巡。其各府厅州县均照定章，就地方繁简设局”。以后各县城也陆续设立了巡警局，后改为巡警道，民国初年改为省会警察厅，均系专门设置，但组织简单，章则不备。民国17年（1928年），全省警务始归民政厅接办，各种设施照旧章。1932年，省政府改组，重订组织章程，设立省会公安局，内设四科一处，外设五局及保安、消防、侦缉、清洁、骑巡、水上各队暨长警补习所、警捐所、医疗所、济良所、拘留所等。其职能初具规模，月需经费两万余元。1937年，改为警察局。各县的情形是：民国3年（1914年）政府通令各县将原来的巡警改为警备队，以本营镇守使道尹为警备队总司令，县知事为警备队司令。1932年以后，各县设立了公安局。省政府按各县人口、面积、财政情况将各县公安局分三等，官警名额、经费多寡均按三等执行。1936年奉令裁局改科，仅留天水、平凉、武威公安局，其余各县一律将局取消。仅在县府内设一警佐，掌理全县警务。县设分区以后，各区设一巡官和区警若干。

    甘肃近代社会权力对社会的控制，从总体上看，基本处于无序状态，军阀混战，轮番执政，社会无法承载如此多变繁杂的权力体系，老百姓的生活十分困苦。据有关资料记载，青海东部农业区的农民感叹：“乐都在二十余年前，当满清时代，人民安居乐业，生活甚低。自入民国，捐税日重，名目更多，几至数十种，令人头脑皆昏。以致百物昂贵，生活日高，小民胼手胼足，终日勤劳，难得一饱。卖儿鬻女，视为常事，而官府追比，犹不稍贷。古云：‘宁为治世犬，不为乱世人’，此语确有道理。”